淺析高校工 程內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展歷程和趨勢(shì)

■何海梅

自建立高校內(nèi)部審計(jì)制度以來，伴隨著我國(guó)對(duì)高?；ㄍ顿Y的不斷增大，高校工程內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)和定位不斷演化升華，制度從無到有、從無序到規(guī)范，并初步形成規(guī)章制度體系?；厮輾v史，高校工程內(nèi)部審計(jì)的建立和發(fā)展與國(guó)家對(duì)高?；ㄍ顿Y的政策高度契合，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，在規(guī)避高?；A(chǔ)建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)，提高教育資金投資效益方面發(fā)揮了巨大作用。

一、高校工程內(nèi)部審計(jì)的演進(jìn)歷程

高校工程內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展是跟隨著我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展步調(diào)以及高等教育制度改革應(yīng)運(yùn)而生的，其建立和發(fā)展是各種內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果。以審計(jì)內(nèi)容為標(biāo)志，近四十多年的發(fā)展大體可以劃分為以傳統(tǒng)造價(jià)審計(jì)為特征的起步發(fā)展階段、以全過程審計(jì)為特征的改革階段、以工程管理審計(jì)為特征的新時(shí)代階段。

1.起步發(fā)展階段。

隨著1985年12月《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的暫行規(guī)定》的頒布，高校內(nèi)部審計(jì)制度的正式確立。1990年5月國(guó)家教育委員會(huì)頒布了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，要求對(duì)“基本建設(shè)（含自籌、捐贈(zèng)基建）投資的管理和使用”進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。該規(guī)定于1996年4月進(jìn)行了修訂，要求對(duì)“基建、維修工程的概算和預(yù)決算”進(jìn)行審計(jì)。2004年4月該規(guī)定再次修訂，要求對(duì)“建設(shè)、維修工程項(xiàng)目的招標(biāo)、施工合同簽訂和預(yù)決算”審計(jì)監(jiān)督。

造價(jià)審計(jì)具有對(duì)資金的挽回易被感知且易于計(jì)量的特點(diǎn)，同時(shí)高校管理層也樂于用挽回資金的數(shù)額來衡量審計(jì)的價(jià)值和貢獻(xiàn)，因此在起步發(fā)展階段，工程內(nèi)部審計(jì)的主流方向是造價(jià)審計(jì)，且更偏向結(jié)算審計(jì)，防止工程管理弄虛作假、高估冒算。經(jīng)實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)，結(jié)算審計(jì)雖然能查出工程管理的漏洞，但因此造成的損失卻已無法挽回。于是，理論界提出關(guān)口前移的觀點(diǎn)，各高校又相應(yīng)開展預(yù)算審計(jì)，甚至是概算審計(jì)。實(shí)踐證明，關(guān)口前移后的造價(jià)審計(jì)對(duì)工程管理的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解起到了有效的促進(jìn)作用。

2.改革階段。

受到關(guān)口前移效果的鼓舞，審計(jì)人員豐富了工程內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵，開始了施工階段和設(shè)計(jì)階段的審計(jì)。2007年12月教育部頒布了《教育部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的意見》，提出了全過程審計(jì)的概念，即對(duì)立項(xiàng)階段的投資估算、勘察設(shè)計(jì)階段的概算、施工準(zhǔn)備階段的預(yù)算及施工階段的結(jié)算和竣工階段的決算進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)。全過程審計(jì)擴(kuò)大了工程審計(jì)的覆蓋面，但在內(nèi)容上依舊是以造價(jià)審計(jì)為主。

全過程審計(jì)在加強(qiáng)基建工程項(xiàng)目投資的監(jiān)管、控制和管理等方面有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，但也暴露了諸多問題，主要表現(xiàn)為審計(jì)職能定位不清，審計(jì)工作納入工程項(xiàng)目管理工作中，甚至代替了基建管理部門的職能，使得內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的獨(dú)立性、客觀性受到?jīng)_擊和影響，而審計(jì)人員因陷入繁重的業(yè)務(wù)審核工作，無暇聚焦內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議主責(zé)。工程內(nèi)部審計(jì)面臨著巨大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.新時(shí)代階段。

面對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部審計(jì)部門調(diào)整了工作思路。2018年1月審計(jì)署頒布了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號(hào)），規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。2020年3月教育部根據(jù)審計(jì)署的規(guī)定修改了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，要求對(duì)“貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況”、“發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施和年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況”、“內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理情況”和“資金、資產(chǎn)、資源的管理和效益情況”等進(jìn)行審計(jì)。從此，高校工程內(nèi)部審計(jì)進(jìn)入了新時(shí)代階段。

新時(shí)代階段的工程內(nèi)部審計(jì)所關(guān)注的重點(diǎn)不僅有造價(jià)審計(jì)，還有內(nèi)部控制審計(jì)、招標(biāo)審計(jì)、付款審計(jì)等等，通過揭示基建投資管理中突出問題和督促被審計(jì)單位落實(shí)整改，規(guī)范建設(shè)工程管理秩序，提高基建投資績(jī)效。

二、現(xiàn)階段高校工程內(nèi)部審計(jì)存在的主要問題

新時(shí)代階段對(duì)審計(jì)工作的新要求，給工程內(nèi)部審計(jì)迎來了新變革，同時(shí)也帶來巨大的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：

1.建設(shè)工程管理審計(jì)的認(rèn)識(shí)不夠。

多數(shù)高校的工程內(nèi)部審計(jì)重造價(jià)輕管理，偏重于造價(jià)審計(jì)，忽略了對(duì)工程管理風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，未對(duì)投資效益偏差的原因進(jìn)行深層次地分析并提出切實(shí)可行的改進(jìn)措施，促進(jìn)高校完善治理的審計(jì)目標(biāo)成為了空談。

新時(shí)代階段在促使高校完善內(nèi)部控制、防范管理風(fēng)險(xiǎn)和改善治理方面對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出了更高的要求。因此，工程內(nèi)部審計(jì)應(yīng)更加注重績(jī)效提高、注重機(jī)制創(chuàng)新、注重責(zé)任落實(shí)，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代的新要求。

2.工程內(nèi)部審計(jì)的覆蓋程度不夠。

鑒于審計(jì)資源的緊缺，多數(shù)高校只對(duì)送審造價(jià)達(dá)到規(guī)定金額以上的工程進(jìn)行審計(jì)，而且還是以結(jié)算審計(jì)為主。

新時(shí)代階段要求內(nèi)部審計(jì)要全覆蓋。根據(jù)2016年教育部頒布的《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高校建設(shè)工程管理審計(jì)的意見》的要求，工程內(nèi)部審計(jì)要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)覆蓋，一是工程項(xiàng)目類型全覆蓋，學(xué)校所有資金來源的新、改、擴(kuò)及修繕工程均應(yīng)納入審計(jì)范圍；二是項(xiàng)目過程全覆蓋，建設(shè)工程各階段的業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)均應(yīng)納入審計(jì)范圍。因此，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，擴(kuò)寬審計(jì)范圍，拓展審計(jì)深度，消除審計(jì)盲區(qū)。

3.未建立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。

很多高校內(nèi)部審計(jì)部門認(rèn)為審計(jì)只要發(fā)現(xiàn)問題并提出審計(jì)意見和建議，就算完成審計(jì)任務(wù)。實(shí)際上，被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)建議不予采納，對(duì)審計(jì)意見不予落實(shí)，內(nèi)部審計(jì)工作將毫無效果。

建立健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，把內(nèi)部審計(jì)部門與組織部、人事處和紀(jì)檢監(jiān)察等部門協(xié)調(diào)起來，把審計(jì)監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，成為當(dāng)前審計(jì)監(jiān)督工作的新要求。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)督促有關(guān)部門及時(shí)整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷；應(yīng)移送違紀(jì)違法問題線索于紀(jì)檢監(jiān)察核實(shí)查處；應(yīng)提交典型性、普遍性問題的審計(jì)建議于有關(guān)部門研究解決；應(yīng)建議相關(guān)部門對(duì)整改不力、屢審屢犯、造成損失的問題進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。

三、高校工程內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)

新時(shí)代賦予審計(jì)工作的新職責(zé)和使命，高校工程內(nèi)部審計(jì)以后的發(fā)展將呈現(xiàn)手段智能化、分析數(shù)據(jù)化和項(xiàng)目一體化的趨勢(shì)，審計(jì)效率和效果將得到大幅度提高。

1.審計(jì)手段智能化。

建筑行業(yè)BIM技術(shù)的興起和普及推廣，將導(dǎo)致工程內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)技術(shù)與方法的變革。在今后的工程管理中，設(shè)計(jì)方、承包人、監(jiān)理方和高?；ü芾聿块T將共同建立BIM模型，把工程項(xiàng)目的所涉及的合同、變更事件、現(xiàn)場(chǎng)簽證和會(huì)議紀(jì)要等信息與模型關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目管理的可視化。內(nèi)部審計(jì)人員把BIM模型系統(tǒng)運(yùn)算結(jié)果與工程項(xiàng)目計(jì)劃對(duì)比分析，可精準(zhǔn)地審查業(yè)務(wù)計(jì)劃的執(zhí)行情況，從而使現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)轉(zhuǎn)向非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，不僅保證了審計(jì)質(zhì)量，而且節(jié)約了時(shí)間和成本，有效地提高了審計(jì)效率。

2.審計(jì)分析數(shù)據(jù)化。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及信息化手段的不斷發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)部門將建立建設(shè)工程審計(jì)數(shù)據(jù)庫，一是行業(yè)信息大數(shù)據(jù)，二是內(nèi)部控制制度大數(shù)據(jù)。內(nèi)部審計(jì)人員將建設(shè)工程中的內(nèi)部控制情況、招標(biāo)投標(biāo)情況、合同執(zhí)行情況、工程進(jìn)度及付款情況等相關(guān)的審計(jì)數(shù)據(jù)，與數(shù)據(jù)庫的信息進(jìn)行多維度和多層次的對(duì)比，經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析后確定審計(jì)的疑點(diǎn)，并對(duì)存在的每一個(gè)疑點(diǎn)進(jìn)行深度挖掘，追根溯源，從多個(gè)方面深入精準(zhǔn)揭示問題，從而提出切實(shí)可行的審計(jì)意見和建議。

3.審計(jì)項(xiàng)目一體化。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)正轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，審計(jì)工作也轉(zhuǎn)向了“科技強(qiáng)審”，要求向大數(shù)據(jù)要資源，向信息化要效率，推進(jìn)智慧審計(jì)，實(shí)現(xiàn)“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”的“1+N”審計(jì)模式。工程內(nèi)部審計(jì)不再是一個(gè)純粹的專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目，而將被統(tǒng)籌到大的審計(jì)項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)審計(jì)項(xiàng)目一體化。例如工程竣工決算審計(jì)，將融入重大決策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中，根據(jù)需要也可再融合到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中，既節(jié)約了審計(jì)資源，又提高了審計(jì)監(jiān)督的成效。

四、結(jié)語

在黨的十八大以來賦予內(nèi)部審計(jì)工作新內(nèi)涵的新形勢(shì)下，審計(jì)人員應(yīng)勇于引領(lǐng)新內(nèi)涵，積極把握好內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，以智能化的審計(jì)手段、大數(shù)據(jù)分析的審計(jì)技術(shù)和“1+N”形式的審計(jì)模式開展高校工程內(nèi)部審計(jì)工作，更好地推進(jìn)高校建設(shè)工程管理的內(nèi)涵建設(shè)。