推動(dòng)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管創(chuàng)新和規(guī)范發(fā)展

文/尹振濤 編輯/張美思

通常而言，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)主要是指旗下平臺(tái)月活躍用戶數(shù)量達(dá)到10億級(jí)，對(duì)用戶具有高粘性并已成為重要信息基礎(chǔ)設(shè)施，具有強(qiáng)大動(dòng)員能力與產(chǎn)業(yè)支配地位，且仍在持續(xù)擴(kuò)張的互聯(lián)網(wǎng)科技公司。國(guó)外主要指臉書、蘋果、微軟、谷歌和亞馬遜（FAMGA），國(guó)內(nèi)主要指阿里巴巴、騰訊、百度和京東（BATJ）等。毋庸諱言，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸多負(fù)面效應(yīng)，在一定程度上阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和新技術(shù)的孕育，由此引發(fā)了監(jiān)管部門及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。以下筆者將對(duì)當(dāng)前大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)面臨的監(jiān)管形勢(shì)及國(guó)際實(shí)踐進(jìn)行分析，并對(duì)我國(guó)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管提出若干建議。

大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管面臨多方面挑戰(zhàn)

當(dāng)前，對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管正面臨著來自理論、角色、價(jià)值和責(zé)任等多方面的難題。

第一，現(xiàn)有監(jiān)管理論與機(jī)制體系并不健全。國(guó)外有諸多論述大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)機(jī)制、戰(zhàn)略和創(chuàng)新等方面的研究，但是針對(duì)平臺(tái)監(jiān)管，傳統(tǒng)的法學(xué)、公共管理學(xué)和金融監(jiān)管理論都失去了基本的可用性。

第二，政府面臨對(duì)平臺(tái)隔層監(jiān)管的難題。目前，全球的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)事實(shí)上承擔(dān)了日常網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、內(nèi)容審查、違法信息阻止、用戶信息保護(hù)以及各種服務(wù)規(guī)則的制定和實(shí)施。與此同時(shí)，政府相關(guān)部門則無法直接接觸大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上的十億級(jí)用戶，并為其提供日常服務(wù)，因此造成了隔層監(jiān)管難題。

第三，對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管需兼顧監(jiān)管意圖與發(fā)展創(chuàng)新。雖然互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)都標(biāo)榜具有“不作惡”和“科技向善”的價(jià)值觀，但在股東利益和商業(yè)利益的驅(qū)使下，有可能難以堅(jiān)守本源，對(duì)其監(jiān)管具有必要性。而鑒于大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)代表了全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和科技進(jìn)步的方向，因此監(jiān)管者也需要兼顧考慮其發(fā)展。這就對(duì)監(jiān)管者提出了更高的要求，既要營(yíng)造和培養(yǎng)發(fā)展環(huán)境，又要具備實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)糾錯(cuò)的能力。

第四，平臺(tái)權(quán)責(zé)問題增加了監(jiān)管難度。大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的屬性導(dǎo)致其擁有的權(quán)力和承擔(dān)的職責(zé)已經(jīng)超越了一個(gè)普通企業(yè)正常的行為范疇，既可以制定規(guī)則也可以執(zhí)行權(quán)力。這增加了政府對(duì)其監(jiān)管的復(fù)雜性，是對(duì)政府管理能力的考驗(yàn)。

國(guó)外對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管實(shí)踐

參考國(guó)外對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管實(shí)踐，對(duì)我國(guó)監(jiān)管政策的制定具有一定的借鑒意義。從美、歐、日等國(guó)的監(jiān)管路徑看，各國(guó)政府主要關(guān)注宏觀上的市場(chǎng)秩序維持、微觀上的公民權(quán)利保護(hù)，基于反壟斷和數(shù)據(jù)安全兩個(gè)維度，利用政府（立法、執(zhí)法、司法）和民眾（維權(quán)和訴訟）的雙重力量，對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管。

其一，宏觀層面，通過反壟斷工具，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)科技進(jìn)步，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

如果說上世紀(jì)公司的壟斷主要體現(xiàn)在產(chǎn)品和技術(shù)上，那當(dāng)下大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的壟斷則主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)和對(duì)生態(tài)圈的把控上。美國(guó)對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司的反壟斷執(zhí)法，在高頻關(guān)注的同時(shí)一直保持著較為審慎的態(tài)度。這是因?yàn)?，在傳統(tǒng)反壟斷經(jīng)濟(jì)分析中，通常通過價(jià)格提升的相關(guān)證據(jù)來證明消費(fèi)者受到損害；但大型互聯(lián)網(wǎng)公司的運(yùn)營(yíng)模式恰恰是通過降低價(jià)格，或者免費(fèi)提供產(chǎn)品，從而獲取更多的數(shù)據(jù)，再利用數(shù)據(jù)通過廣告或其他渠道獲得收益。因此，如何證明互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)通過壟斷損害了消費(fèi)者利益需要有更多的證據(jù)，且需要有新的法律條款的支持。

與之相比，由于歐盟缺少具有全球影響力的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，為保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公民權(quán)利，歐盟的反壟斷審查要比美國(guó)更為嚴(yán)格與積極。比如曾對(duì)谷歌處以逾97億美元的罰款，2015年對(duì)亞馬遜開展壟斷調(diào)查，以及目前正在考慮強(qiáng)迫蘋果公司向歐盟的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供電子支付技術(shù)等。2020年12月15日，歐盟委員會(huì)提出了兩項(xiàng)與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)有關(guān)的法案，即聚焦不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的《數(shù)字市場(chǎng)法案》和聚焦線上非法有害內(nèi)容的《數(shù)字服務(wù)法案》。前者規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不得使自營(yíng)產(chǎn)品在自有平臺(tái)上的排名凌駕于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不能使用競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的數(shù)據(jù)與其競(jìng)爭(zhēng)，也不允許惡意收購(gòu)小型競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；后者則要求提高網(wǎng)絡(luò)廣告的透明度，并加強(qiáng)對(duì)極端言論的監(jiān)管。

其二，微觀層面，加強(qiáng)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理，特別是對(duì)數(shù)據(jù)“只采集、不治理”和使用“無邊界、無限制”的現(xiàn)象。

在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域，歐盟的做法最為系統(tǒng)和具有代表性。2018年，歐盟出臺(tái)了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，“GDPR”）。這是一部涉及廣泛的數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私的法律，賦予個(gè)人可執(zhí)行的權(quán)利，包括訪問權(quán)、糾正權(quán)、刪除權(quán)、異議權(quán)和數(shù)據(jù)可移植權(quán)等。至2020年3月，歐盟已經(jīng)下發(fā)了約5億歐元的罰單，使得網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司在歐盟的業(yè)務(wù)更加審慎。同時(shí)，歐盟也是最早開始探討和實(shí)施征收數(shù)字稅的地區(qū)。

與之相比，美國(guó)的做法相對(duì)緩慢和零散，更多基于原有的法律框架。這一方面源自于英美法系的制度彈性，另一方面也折射了大型互聯(lián)網(wǎng)公司無孔不入的影響。值得一提的是，2020年1月1日生效的《加州計(jì)算機(jī)隱私法》（California Computer Privacy Act）將企業(yè)收集、儲(chǔ)存、銷售和分享消費(fèi)者信息的若干權(quán)利授予了消費(fèi)者本身，成為美國(guó)有史以來最嚴(yán)厲的隱私法。

日本方面，2020年5月，日本國(guó)會(huì)通過了《關(guān)于提高指定數(shù)字平臺(tái)透明度和公平性的法律》，要求大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提高透明度，經(jīng)營(yíng)電子商務(wù)網(wǎng)站和應(yīng)用程序的公司需每年向經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和工業(yè)部提交有關(guān)其商業(yè)行為的報(bào)告。

其三，執(zhí)行層面，受國(guó)家組織形式和憲法框架的影響，美國(guó)實(shí)施中央和地方的兩級(jí)監(jiān)管，歐洲更多依靠專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管。

當(dāng)前，美國(guó)對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管行動(dòng)發(fā)生在聯(lián)邦和州兩個(gè)層面。從聯(lián)邦角度看，除司法部反壟斷調(diào)查外，公平交易委員會(huì)（FTC）也在并購(gòu)領(lǐng)域?qū)ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)展開審查和監(jiān)管；從各州角度看，美國(guó)司法體系決定了州檢察長(zhǎng)的司法調(diào)查往往具有舉足輕重的作用，涉及公民民事權(quán)利保護(hù)的訴訟也主要在州的層面開展。

與美國(guó)模式不同，英國(guó)政府則計(jì)劃成立一個(gè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，意在強(qiáng)制移除互聯(lián)網(wǎng)上的有害內(nèi)容，要求大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)其平臺(tái)上發(fā)布的大量非法或潛在有害內(nèi)容采取“合理且恰當(dāng)”的行動(dòng)。這些內(nèi)容包括恐怖主義宣傳、網(wǎng)絡(luò)凌霸和虛假信息等。新監(jiān)管機(jī)構(gòu)將擁有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，包括對(duì)某些領(lǐng)域出現(xiàn)的失職行為處以民事罰款等。

推動(dòng)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)規(guī)范發(fā)展的監(jiān)管建議

中國(guó)作為世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新興力量的代表，應(yīng)在大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管方面積極布局，起到引領(lǐng)的作用。

第一，應(yīng)客觀看待大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的價(jià)值和問題，樹立監(jiān)管典型案例標(biāo)桿。首先，應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的啟蒙與成長(zhǎng)，參與國(guó)際市場(chǎng)的拼搏與較量，以及在穩(wěn)增長(zhǎng)、促就業(yè)、惠民生等方面發(fā)揮的重要作用，肯定其作為在中國(guó)從網(wǎng)絡(luò)大國(guó)成長(zhǎng)為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中的中堅(jiān)力量。應(yīng)鼓勵(lì)更多創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展壯大，形成中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)穩(wěn)定的創(chuàng)新發(fā)展梯隊(duì)，用先進(jìn)的技術(shù)和模式更好地服務(wù)于消費(fèi)者。其次，也應(yīng)該看到目前大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在壟斷及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方面存在的突出問題，及其可能對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來的不穩(wěn)定因素。因此，必須在鼓勵(lì)與支持其發(fā)展的同時(shí)，正視其所帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于平臺(tái)等創(chuàng)新模式的態(tài)度應(yīng)該是“包容”，而不是“縱容”。政府可以包容創(chuàng)新性發(fā)展，但絕不允許借此進(jìn)行違法獲利，一旦發(fā)現(xiàn)應(yīng)嚴(yán)懲不怠。目前來看，伴隨著中國(guó)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的不斷成長(zhǎng)，不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)行為有所增多，部分甚至升級(jí)為壟斷行為。對(duì)此，政府及相關(guān)部門應(yīng)積極主動(dòng)地予以規(guī)范，樹立規(guī)制標(biāo)桿。一方面，震懾其他不法平臺(tái)及企業(yè)，規(guī)范市場(chǎng)秩序；另一方面，培養(yǎng)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的守法自律習(xí)慣。

第二，推行自我規(guī)制和實(shí)驗(yàn)性監(jiān)管相結(jié)合的創(chuàng)新型監(jiān)管策略。大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作為最初的平臺(tái)創(chuàng)造者、管理者和監(jiān)管者，對(duì)于平臺(tái)的現(xiàn)有問題及最新動(dòng)態(tài)最為了解，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮平臺(tái)治理的作用。因此，建議平臺(tái)加強(qiáng)自律，對(duì)于平臺(tái)面臨的新問題，更多地基于安全去考量和決策。與此同時(shí)，為了保證互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的持續(xù)創(chuàng)新和行業(yè)的健康發(fā)展，政府要展開實(shí)驗(yàn)性監(jiān)管，輔助平臺(tái)自我規(guī)制，例如繼續(xù)擴(kuò)大監(jiān)管沙盒試點(diǎn)。這樣做一方面可以回應(yīng)公眾對(duì)于安全的考慮，另一方面也可以對(duì)平臺(tái)監(jiān)管失靈等新情況的出現(xiàn)隨時(shí)加以干預(yù)性調(diào)適。因此，可以設(shè)置審查評(píng)估機(jī)制、“落日條款”等監(jiān)督措施來解決新的問題。只有將平臺(tái)自治和政府實(shí)驗(yàn)性監(jiān)管相結(jié)合，才能更好地促進(jìn)平臺(tái)發(fā)展、保障各方利益、維護(hù)市場(chǎng)秩序。

第三，探索社會(huì)協(xié)同合作的監(jiān)管模式，引入外部或第三方監(jiān)督機(jī)制。大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的規(guī)制問題復(fù)雜多變，并非政府一方可以承擔(dān)，也不是企業(yè)自身可以大包大攬的。其需要根據(jù)問題的不同性質(zhì)，動(dòng)員社會(huì)不同力量，突出不同主體的責(zé)任和積極性，采用不同的機(jī)制，才能治標(biāo)又治本，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。鑒此，一方面需要開展理論研究，為政府治理理念及模式提供智力后盾；另一方面更需要多方合作，建立社會(huì)協(xié)同治理模式，在國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行強(qiáng)制力保障的基礎(chǔ)上，將行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管、企業(yè)自律和民眾監(jiān)督納入治理體系中，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。建議學(xué)習(xí)和借鑒自下而上、基于共識(shí)的“多利益相關(guān)方機(jī)制”，即以學(xué)術(shù)界專家學(xué)者、非政府組織、社會(huì)領(lǐng)域、用戶代表等作為參與主體，政府部門參與，企業(yè)配合執(zhí)行和實(shí)施的新型管理模式。

第四，進(jìn)一步明確平臺(tái)、企業(yè)和政府間的權(quán)責(zé)利。政府應(yīng)就傳統(tǒng)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間的權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分與指導(dǎo)，讓企業(yè)明確自己發(fā)展的紅線和底線，從而避免企業(yè)間不必要的沖突。例如，就“用戶數(shù)據(jù)”的使用權(quán)問題，是否經(jīng)過用戶授權(quán)就可以隨意使用，還是需要再通過平臺(tái)進(jìn)行授權(quán)等。對(duì)于平臺(tái)與政府間權(quán)責(zé)分工不明的問題，政府應(yīng)盡快明確自身在平臺(tái)監(jiān)管過程中的角色，逐步將平臺(tái)監(jiān)管更加透明化、科學(xué)化，而不是當(dāng)問題集中爆發(fā)時(shí)才就事論事地考慮監(jiān)管細(xì)節(jié)。建議保留國(guó)家替代自我監(jiān)管的立法功能，特別是當(dāng)自我監(jiān)管無法實(shí)現(xiàn)公允時(shí)；同時(shí)，政府應(yīng)該明確平臺(tái)在自我監(jiān)管方面的目標(biāo)，并對(duì)法治所要求的內(nèi)涵予以規(guī)定。

第五，引導(dǎo)和支持國(guó)內(nèi)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開拓國(guó)際市場(chǎng)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，意味著國(guó)內(nèi)的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)會(huì)不斷走向國(guó)際市場(chǎng)。但從目前看，由于國(guó)內(nèi)存在資源、政策等優(yōu)惠以及監(jiān)管環(huán)境相對(duì)寬松，國(guó)內(nèi)的大型平臺(tái)更傾向于進(jìn)一步拓展國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，而對(duì)于復(fù)雜的國(guó)際市場(chǎng)更多只是試探性的布局，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。鑒此，政府可積極引導(dǎo)這些平臺(tái)加快國(guó)際化步伐，在國(guó)際市場(chǎng)尋求更大的生存空間。中國(guó)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)只有盡早接受國(guó)際市場(chǎng)的洗禮，積累更多的經(jīng)驗(yàn)，獲得更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，才能在世界互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中獲得更加穩(wěn)固的地位。同時(shí)，國(guó)家還應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的支持力度，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈的整體效能，使得我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在國(guó)際上的發(fā)展具有更穩(wěn)固的技術(shù)根基。