供應(yīng)鏈視角下的美國(guó)出口管制及經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)分析

文/劉新宇 郭歡 編輯/王亞亞

近年來(lái)，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜，中美兩國(guó)貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)，美國(guó)頻繁通過(guò)出口管制和經(jīng)濟(jì)制裁等手段，阻止其高新技術(shù)和產(chǎn)品流向中國(guó)，不少中國(guó)企業(yè)都受到嚴(yán)重影響。有鑒于此，本文聚焦倍受國(guó)內(nèi)外關(guān)注的半導(dǎo)體、光伏、生物醫(yī)療這三個(gè)頗具代表性的領(lǐng)域，分析美國(guó)出口管制及經(jīng)濟(jì)制裁給中國(guó)企業(yè)帶來(lái)的影響，并提示相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，探討企業(yè)的應(yīng)對(duì)要點(diǎn)。

半導(dǎo)體領(lǐng)域所面臨的風(fēng)險(xiǎn)

一是現(xiàn)有供應(yīng)鏈斷裂的可能。隨著越來(lái)越多的中國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)被美國(guó)列入出口管制實(shí)體清單，當(dāng)美國(guó)半導(dǎo)體有關(guān)物項(xiàng)向清單企業(yè)出口時(shí)，出口企業(yè)需要提前向美國(guó)商務(wù)部申請(qǐng)出口許可證。而亞洲、歐洲等地半導(dǎo)體企業(yè)的部分芯片、模組亦可能涉及美國(guó)技術(shù)或物料，因此該等國(guó)家或地區(qū)的產(chǎn)品在銷售給清單所列企業(yè)時(shí)，也受到美國(guó)出口管制相關(guān)規(guī)定的管轄。不僅如此，即便是中國(guó)企業(yè)實(shí)施研發(fā)升級(jí)的產(chǎn)品，如涉及美國(guó)的技術(shù)、軟件、設(shè)備或者采購(gòu)了美國(guó)進(jìn)口芯片等，相關(guān)出口商也需要根據(jù)美國(guó)出口管制法律法規(guī)項(xiàng)下的“最低減讓標(biāo)準(zhǔn)”，謹(jǐn)慎評(píng)估是否需要向美商務(wù)部申請(qǐng)出口許可證。在近期實(shí)踐中，在此敏感領(lǐng)域向清單實(shí)體銷售涉美物項(xiàng)的申請(qǐng)，幾乎不可能獲得美商務(wù)部的批準(zhǔn)。這就可能導(dǎo)致被列入清單的中國(guó)企業(yè)直接面臨供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

二是國(guó)際供應(yīng)鏈環(huán)境進(jìn)一步惡化。受制于美國(guó)半導(dǎo)體相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)品在整條半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈的重要性及美國(guó)盟友的外交策略，部分半導(dǎo)體行業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家及地區(qū)也主動(dòng)或被動(dòng)地采取遵循美國(guó)出口管制制度的相關(guān)措施。例如近期報(bào)道的事例，荷蘭某光刻機(jī)制造商屢次延遲向中國(guó)企業(yè)交付其預(yù)定的極紫外（EUV）光刻機(jī)。因此，中國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)需意識(shí)到，企業(yè)未來(lái)面臨的不僅僅是來(lái)自美國(guó)的單邊物項(xiàng)管控，更要面對(duì)國(guó)際供應(yīng)鏈環(huán)境進(jìn)一步惡化的風(fēng)險(xiǎn)。

三是通過(guò)并購(gòu)方式獲取先進(jìn)物項(xiàng)或技術(shù)的路徑將更為艱難。近年來(lái)，在半導(dǎo)體領(lǐng)域，美國(guó)對(duì)外國(guó)企業(yè)，特別是中國(guó)企業(yè)收購(gòu)美國(guó)相關(guān)企業(yè)采取了較為嚴(yán)格的管控政策。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（The Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）基于國(guó)家安全考慮，強(qiáng)勢(shì)管轄針對(duì)外國(guó)人通過(guò)并購(gòu)美國(guó)資產(chǎn)獲取新興技術(shù)的情形，管轄特定外國(guó)政府控股企業(yè)參與并購(gòu)美國(guó)資產(chǎn)的交易。從2015年到2017年間，中國(guó)半導(dǎo)體相關(guān)企業(yè)曾試圖收購(gòu)美光科技（Micron Technology）、西部數(shù)據(jù)公司（Western Digital Corporation）等總部位于美國(guó)的公司，但都未獲得政府批準(zhǔn)。而美國(guó)相關(guān)政策措施亦存在向其歐洲及亞洲盟友灌輸?shù)内厔?shì)，不排除在全球范圍內(nèi)多國(guó)收緊對(duì)中國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)對(duì)外并購(gòu)的限制。

四是中國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)高尖人才交流受限。《中國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)人才白皮書(shū)（2019—2020年版）》的數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)人才缺口近30萬(wàn)，而人才是半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一資源。為防止半導(dǎo)體重要技術(shù)人才流向中國(guó)，歐美等國(guó)家及地區(qū)禁止其領(lǐng)先的半導(dǎo)體企業(yè)招聘中國(guó)籍員工，并通過(guò)上文提及的嚴(yán)控中國(guó)高新科技企業(yè)并購(gòu)海外高新科技企業(yè)的方式，阻止相關(guān)人才的流動(dòng)。在實(shí)踐中，美國(guó)還通過(guò)施加限制簽證發(fā)放等手段阻止部分相關(guān)中國(guó)高學(xué)歷人才進(jìn)入美國(guó)學(xué)習(xí)或研究相關(guān)技術(shù)。歐美等國(guó)通過(guò)包括但不限于以上種種方式，試圖切斷中國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)獲取其先進(jìn)技術(shù)及引進(jìn)國(guó)際人才的途徑。

光伏領(lǐng)域所面臨的風(fēng)險(xiǎn)

一是因產(chǎn)業(yè)鏈格局變化而引發(fā)的美國(guó)打壓的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)光伏制造業(yè)的崛起深刻改變了全球光伏產(chǎn)業(yè)的格局。美國(guó)為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)回流、加大美國(guó)國(guó)內(nèi)光伏生產(chǎn)并實(shí)現(xiàn)其清潔能源減排戰(zhàn)略，對(duì)中國(guó)光伏業(yè)長(zhǎng)期實(shí)施壓制策略，由之前的“雙反調(diào)查”發(fā)展到如今以涉疆人權(quán)為借口進(jìn)行打壓。盡管中國(guó)光伏行業(yè)上游的物料及技術(shù)均基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)產(chǎn)化，對(duì)美國(guó)依賴程度不高，但中國(guó)光伏組件很大一部分出口至美洲、歐洲的國(guó)家/地區(qū)，而就當(dāng)前趨勢(shì)，美國(guó)亦有聯(lián)合其歐洲盟友共同以涉疆人權(quán)等為借口打壓中國(guó)光伏行業(yè)的傾向。因此，國(guó)內(nèi)光伏相關(guān)企業(yè)的商業(yè)利益很可能受到美國(guó)和歐盟政策的影響。除此之外，更加嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)可能來(lái)自經(jīng)濟(jì)制裁。美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)管理辦公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，OFAC）長(zhǎng)期以來(lái)以“直接或間接參與虐待或強(qiáng)迫勞動(dòng)相關(guān)的個(gè)人和實(shí)體”為由，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁相關(guān)手段。在此等制裁舉措下，美國(guó)實(shí)體，甚至在特定情形下包括外國(guó)實(shí)體，均不得與被制裁實(shí)體，如納入特別指定國(guó)民清單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，SDN清單）的實(shí)體進(jìn)行合作。這便間接隔斷了一些非美國(guó)實(shí)體與被制裁實(shí)體進(jìn)行交易的可能性。

二是多部門(mén)及多國(guó)/區(qū)域聯(lián)盟的制裁。2020年7月1日，美國(guó)四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《新疆供應(yīng)鏈業(yè)務(wù)咨詢報(bào)告》（Xinjiang Supply Chain Business Advisory），向外界釋放隔斷新疆供應(yīng)鏈的信號(hào)。除此之外，鑒于拜登政府目前正在積極推進(jìn)西方盟友對(duì)中國(guó)相關(guān)行業(yè)的聯(lián)合管制或制裁，除美國(guó)市場(chǎng)本身可能以所謂的“人權(quán)”“強(qiáng)迫勞工”等理由抵制中國(guó)光伏相關(guān)企業(yè)向其出口產(chǎn)品外，其他西方國(guó)家的相關(guān)管制和制裁風(fēng)險(xiǎn)亦會(huì)加大，對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)所生產(chǎn)產(chǎn)品的抵制力度也可能進(jìn)一步加強(qiáng)。這將對(duì)相關(guān)企業(yè)的出口業(yè)務(wù)產(chǎn)生很大影響，且該等出口障礙可能成為其今后一段時(shí)間所面臨的常態(tài)化事件，影響中國(guó)光伏企業(yè)與包括歐洲國(guó)家在內(nèi)的不同國(guó)家企業(yè)的相關(guān)交易。

三是企業(yè)征信風(fēng)險(xiǎn)。就商業(yè)角度而言，企業(yè)一旦存在被列入實(shí)體清單等限制類清單，將會(huì)影響其在國(guó)際市場(chǎng)上的征信程度，同時(shí)也會(huì)被合作相對(duì)方作為“警示紅旗”提醒。部分供應(yīng)商、合作伙伴可能會(huì)顧及相關(guān)影響而無(wú)法與被列入清單的企業(yè)進(jìn)行合作。因此，光伏企業(yè)如被列入限制類清單，可能會(huì)間接影響其業(yè)務(wù)發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施。而對(duì)已上市或正在上市進(jìn)程中的光伏企業(yè)而言，受到美國(guó)方面的抵制或制裁，可能會(huì)影響投資者的信心，甚至影響企業(yè)在公開(kāi)市場(chǎng)的征信評(píng)級(jí)。

四是輿論風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)對(duì)相關(guān)企業(yè)的信息收集工作大多來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)等公開(kāi)渠道，其中包括但不限于上市公司披露的企業(yè)年報(bào)、企業(yè)對(duì)外公開(kāi)的宣傳報(bào)道等，亦不排除境外相關(guān)智庫(kù)或其他機(jī)構(gòu)直接向中國(guó)光伏領(lǐng)域企業(yè)發(fā)送詢問(wèn)郵件或采訪需求以獲取相關(guān)信息的可能。但與此同時(shí)，擁有在國(guó)際市場(chǎng)公開(kāi)回應(yīng)和表態(tài)經(jīng)驗(yàn)的中企數(shù)量較少，在此特殊時(shí)期，如何在綜合考慮相關(guān)法律法規(guī)與中外新聞媒體輿論因素的基礎(chǔ)上，正確且恰當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)各種質(zhì)疑并且表明立場(chǎng)，是中國(guó)企業(yè)需要面對(duì)的新課題。尤其相關(guān)領(lǐng)域頭部企業(yè)或上市企業(yè)，若回應(yīng)不當(dāng)，可能會(huì)將整個(gè)行業(yè)帶入被動(dòng)的輿論環(huán)境，造成聯(lián)動(dòng)負(fù)面影響。

生物醫(yī)療領(lǐng)域所面臨的風(fēng)險(xiǎn)

一是美國(guó)嚴(yán)格的貿(mào)易限制影響供應(yīng)鏈的安全。近年來(lái)在阻止技術(shù)轉(zhuǎn)移、拓展國(guó)家安全邊界、保住科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)等方面，美國(guó)不斷加強(qiáng)技術(shù)出口管制舉措。美商務(wù)部于2005年將“生物技術(shù)”列為美國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的10項(xiàng)“先進(jìn)技術(shù)”之首，并納入美國(guó)受控物項(xiàng)（含技術(shù)）的范疇。2018年11月，美國(guó)商務(wù)部出臺(tái)了一份針對(duì)14類新興技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品的管制框架，其中“生物技術(shù)”依然列在首位。在定義寬泛、規(guī)則嚴(yán)苛的出口管制制度項(xiàng)下，生物技術(shù)，特別是新興技術(shù)領(lǐng)域的合成生物學(xué)、基因重組等相關(guān)技術(shù)，若要從美出口到中國(guó)，很難獲得美商務(wù)部的批準(zhǔn)。此外，美國(guó)也在積極謀求在多邊管制領(lǐng)域突破原有兩用物項(xiàng)管制理念，計(jì)劃將新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)納入多邊管制機(jī)制。這將導(dǎo)致中企不僅從美國(guó)獲取相關(guān)物項(xiàng)難度加大，從其他國(guó)家獲取亦將面臨困境。隨著相關(guān)生物醫(yī)療領(lǐng)域企業(yè)獲取涉美特定物項(xiàng)難度的進(jìn)一步加大，我國(guó)生物醫(yī)療企業(yè)供應(yīng)鏈的安全問(wèn)題值得關(guān)切。

二是因出口生物醫(yī)療產(chǎn)品至受制裁國(guó)家而可能受到制裁。對(duì)生物醫(yī)療產(chǎn)品的進(jìn)出口，美國(guó)財(cái)政部OFAC在經(jīng)濟(jì)制裁方面規(guī)定了特定的許可豁免政策，即美國(guó)和非美國(guó)人員可根據(jù)美國(guó)制裁法律和法規(guī)的現(xiàn)有豁免、例外和授權(quán)，向特定受美國(guó)制裁的國(guó)家或地區(qū)提供人道主義物品（包括藥品和醫(yī)療器械）。與此同時(shí)，對(duì)于此類項(xiàng)目中可能對(duì)抗擊疫情有幫助的物項(xiàng)（例如氧氣發(fā)生器、全罩式口罩呼吸器），美國(guó)財(cái)政部OFAC正在優(yōu)先考慮并加快對(duì)這些許可請(qǐng)求的審查。但需注意，若出口的生物醫(yī)療產(chǎn)品被認(rèn)為不屬于豁免范疇，例如可能發(fā)展為生化武器的產(chǎn)品，則可能會(huì)受到相關(guān)制裁。實(shí)務(wù)中，醫(yī)藥企業(yè)在從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)的過(guò)程中容易忽視相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，提供超出許可范圍的產(chǎn)品或服務(wù)。例如美國(guó)某公司曾因向伊朗買(mǎi)家出售醫(yī)療成像設(shè)備，被美國(guó)財(cái)政部OFAC處以約51萬(wàn)美元的罰款。除了罰金之外，不在豁免范圍的產(chǎn)品還可能觸發(fā)被列入SDN清單的后果，從而導(dǎo)致公司對(duì)外交易全面受阻等更為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。

三是生物醫(yī)療領(lǐng)域人才交流受阻。2019年4月，美國(guó)安德森癌癥中心解雇了3名華人生物科學(xué)家，其理由是3人可能“嚴(yán)重”違反了保密原則，向中國(guó)政府透露了重要研究成果和數(shù)據(jù)。同年5月，美國(guó)埃默里大學(xué)辭退了人類遺傳學(xué)家、華裔教授夫婦，其理由是該對(duì)夫婦沒(méi)有充分披露來(lái)自中國(guó)的研究經(jīng)費(fèi)，以及他們?cè)谥袊?guó)研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的工作內(nèi)容。在新冠肺炎疫情時(shí)代，若再受到限制清單等制裁，中美之間在生物醫(yī)療領(lǐng)域的人才流動(dòng)與技術(shù)交流，可能會(huì)“雪上加霜”，面臨更多阻力。

中企應(yīng)對(duì)之道

一是建立并完善產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策動(dòng)態(tài)追蹤機(jī)制。美國(guó)相關(guān)管制與制裁政策體系龐雜，且近年來(lái)美國(guó)貿(mào)易管制政策的特征之一就是變化周期短，受國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)波動(dòng)影響大，還可能與歐盟產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。對(duì)身處上述三個(gè)行業(yè)的相關(guān)企業(yè)來(lái)說(shuō)，其共性要求就是需要提高全球政策風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。這可以通過(guò)內(nèi)部風(fēng)控部門(mén)或外部專業(yè)機(jī)構(gòu)等密切關(guān)注美國(guó)、歐盟等出口管制與制裁方面的最新動(dòng)態(tài)，積極跟蹤和理解相關(guān)政策，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并需根據(jù)政策法規(guī)變化及時(shí)調(diào)整企業(yè)戰(zhàn)略布局和具體的應(yīng)對(duì)策略，主動(dòng)迎接挑戰(zhàn)，避免被動(dòng)應(yīng)對(duì)。

二是建立并完善相關(guān)物項(xiàng)及供應(yīng)鏈安全評(píng)估體系。無(wú)論是從獲取關(guān)鍵物項(xiàng)的角度還是從供應(yīng)鏈整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力來(lái)看，企業(yè)都應(yīng)當(dāng)首先對(duì)自身供應(yīng)鏈安全有一個(gè)全面、客觀的認(rèn)識(shí)。如對(duì)于芯片及醫(yī)療領(lǐng)域企業(yè)，要了解擬采購(gòu)物項(xiàng)的基本受控情況，包括商品屬性、具體參數(shù)、原產(chǎn)國(guó)家或地區(qū)、出口國(guó)家或地區(qū)、出口管制分類編碼（ECCN編碼）等信息，掌握擬采購(gòu)物項(xiàng)生產(chǎn)或代理商信息，了解近期是否有相同、類似物項(xiàng)采購(gòu)記錄存在出口許可或授權(quán)未獲批準(zhǔn)的情況；同時(shí)，在擬采購(gòu)物項(xiàng)為受控物項(xiàng)時(shí)，還應(yīng)及時(shí)了解辦理擬采購(gòu)物項(xiàng)許可證的時(shí)間和要求等。對(duì)于光伏企業(yè)，應(yīng)針對(duì)上下游供應(yīng)鏈，盡可能了解交易密切的相關(guān)企業(yè)的有關(guān)信息和情況，確認(rèn)其是否已被列入實(shí)體清單或SDN清單等，客觀評(píng)判相關(guān)交易風(fēng)險(xiǎn)，并盡量提前建立備用供應(yīng)鏈，防患于未然。

三是建立、健全企業(yè)出口管制合規(guī)管理體系。上述三類行業(yè)各有其特點(diǎn)，因此企業(yè)應(yīng)當(dāng)在全面評(píng)估自身行業(yè)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身發(fā)展及戰(zhàn)略安排，盡早建立起符合包括中國(guó)《出口管制法》在內(nèi)的相關(guān)國(guó)家出口管制要求的合規(guī)管理體系，采取制度化、體系化的管理來(lái)最大化地降低相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。從市場(chǎng)角度看，完善的合規(guī)管理體系不僅是降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的工具，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中亦可助力企業(yè)在資本市場(chǎng)及國(guó)際舞臺(tái)樹(shù)立良好的企業(yè)形象，提高企業(yè)信譽(yù)并充實(shí)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

四是通過(guò)司法、行政手段完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。在相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈全球化的背景下，中國(guó)企業(yè)在海外設(shè)立子公司、研發(fā)中心等分支機(jī)構(gòu)的情況并不鮮見(jiàn)，也有不少企業(yè)家、技術(shù)人才曾在海外公司工作，因此，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)予以高度重視，應(yīng)通過(guò)法律、行政等手段，進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。一方面，結(jié)合出口管制體系中對(duì)技術(shù)研發(fā)的合規(guī)管理，例如對(duì)于擬使用的核心技術(shù)受控屬性進(jìn)行識(shí)別和梳理，對(duì)進(jìn)口技術(shù)的轉(zhuǎn)讓以及二次開(kāi)發(fā)技術(shù)予以重點(diǎn)關(guān)注；另一方面，也要學(xué)會(huì)用法律手段保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)在高精尖領(lǐng)域取得的豐碩成果，避免相關(guān)技術(shù)成果在缺乏保護(hù)的狀態(tài)下輕易擴(kuò)散或遭受利益上的侵害。

五是審慎地對(duì)外發(fā)聲和輸出信息。實(shí)踐中，已有不少企業(yè)收到了境外相關(guān)智庫(kù)或媒體的問(wèn)詢或采訪請(qǐng)求。針對(duì)該等問(wèn)詢或采訪，企業(yè)應(yīng)從專業(yè)視角客觀理解輿情的作用與威力。尤其是境內(nèi)外上市企業(yè)，需要從包括公司常規(guī)披露信息、公司對(duì)外宣傳信息、境內(nèi)外媒體采訪以及適應(yīng)國(guó)際信息環(huán)境等多個(gè)維度，把關(guān)披露口徑及措辭，正確、適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行回應(yīng)和答復(fù)。需注意的是，輿論問(wèn)題并非僅涉及到法律層面，還涉及到國(guó)際關(guān)系和外交的復(fù)雜博弈，不確定性很高。對(duì)此，建議企業(yè)在專業(yè)團(tuán)隊(duì)的指導(dǎo)下不斷調(diào)整和完善內(nèi)部信息披露體系，審慎應(yīng)對(duì)，避免相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。