金融機(jī)構(gòu)如何做好制裁合規(guī)工作

文/周郁 譚家成 編輯/白琳

2021年6月10日，《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》）頒布并施行，為我國應(yīng)對(duì)外國單邊制裁的反制措施提供了法律依據(jù)。盡管《反外國制裁法》的部分實(shí)施細(xì)則還需通過后續(xù)相關(guān)配套法規(guī)予以約束，但對(duì)金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)要求已經(jīng)基本明確。各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡早將反制清單的篩查和反制措施的執(zhí)行嵌入現(xiàn)有的合規(guī)工作流程，以規(guī)避相關(guān)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)連續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。本文就《反外國制裁法》實(shí)施后境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)可能面臨的重點(diǎn)問題進(jìn)行了初步分析，并提出了合規(guī)建議。

金融機(jī)構(gòu)如何快速識(shí)別反制對(duì)象

根據(jù)《反外國制裁法》，可能被納入反制清單的包含兩類個(gè)人或組織：一是依據(jù)第四條規(guī)定，直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施歧視性限制措施的個(gè)人、組織，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門決定，會(huì)被列入反制清單。二是依據(jù)第五條規(guī)定，與反制清單有特定關(guān)聯(lián)的個(gè)人、組織，如列入反制清單的個(gè)人的配偶和直系親屬，列入反制清單組織的高級(jí)管理人員或?qū)嶋H控制人，由列入反制清單的個(gè)人擔(dān)任高級(jí)管理人員的組織，由列入反制清單個(gè)人和組織實(shí)際控制或者參與設(shè)立、運(yùn)營的組織，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門決定，亦會(huì)被列入反制清單。

2021年7月23日，我國首次啟用《反外國制裁法》對(duì)7名美方相關(guān)人員和實(shí)體進(jìn)行了反制，迅速響應(yīng)了美方于7月16日將7名香港中聯(lián)辦副主任列入“SDN名單”（特別指定國民名單）的制裁措施。我國的首次反制行動(dòng)，向外界展示了《反外國制裁法》運(yùn)用的兩個(gè)信號(hào)：一是對(duì)等制裁（美方制裁7名中方人員/實(shí)體，中方對(duì)等制裁美方7名人員/實(shí)體，不排除未來會(huì)出現(xiàn)過量制裁的情況，但實(shí)施制裁主體不會(huì)少于我方被制裁的主體）；二是迅速響應(yīng)。在我方人員受到制裁的一周內(nèi)，即迅速響應(yīng)并施以對(duì)等制裁。由此可以預(yù)見，以中美制裁與反制為例，可能會(huì)出現(xiàn)以下兩種情況：一是中方依據(jù)第四條規(guī)定識(shí)別的反制對(duì)象，少于中方被制裁主體數(shù)，需要通過第五條規(guī)定補(bǔ)充反制對(duì)象，以達(dá)到對(duì)等制裁的目的；二是中方為了迅速響應(yīng)制裁，獲取反制對(duì)象信息時(shí)間有限，可能在發(fā)布的反制清單中缺少一些信息。

因此，如何快速識(shí)別反制對(duì)象，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說是不小的挑戰(zhàn)。總體來看，金融機(jī)構(gòu)所需要開展的仍然是清單制的名單篩查工作。從篩查對(duì)象來看，金融機(jī)構(gòu)可對(duì)以下四類對(duì)象開展名單篩查工作。

（1）本機(jī)構(gòu)客戶。通過對(duì)客戶信息進(jìn)行直接掃描并與反制清單進(jìn)行匹配，核查其是否屬于反制對(duì)象。其類似于各機(jī)構(gòu)已開展的紅通名單掃描，在客戶準(zhǔn)入、交易環(huán)節(jié)、反制清單更新或客戶信息發(fā)生變化時(shí)需要開展此項(xiàng)工作。

（2）本機(jī)構(gòu)客戶的上游關(guān)聯(lián)人（例如直系親屬、受益所有人、授權(quán)簽字人、代理人等）。該項(xiàng)篩查需清楚界定客戶關(guān)聯(lián)人的范圍，以及其信息存儲(chǔ)方式和系統(tǒng)字段，以及時(shí)開展此項(xiàng)篩查工作。例如受益所有人，不僅僅局限于通過所有權(quán)確認(rèn)的最終受益的自然人，也需考慮對(duì)反制清單主體擁有控制權(quán)的中間層組織和個(gè)人。在此項(xiàng)工作中，全面充分的客戶盡職調(diào)查顯得尤為重要。

（3）本機(jī)構(gòu)客戶的下游關(guān)聯(lián)人（例如高管任職機(jī)構(gòu)、發(fā)起人組織、控股子公司等）。金融機(jī)構(gòu)在此項(xiàng)篩查中，需清晰了解客戶關(guān)聯(lián)人的背景信息，例如任職和關(guān)聯(lián)組織情況，以及時(shí)開展此項(xiàng)篩查工作。

（4）本機(jī)構(gòu)的其他相關(guān)方（例如戰(zhàn)略投資/合作方、員工、供應(yīng)商、交易對(duì)手方等）。金融機(jī)構(gòu)在此項(xiàng)篩查中，需梳理與本機(jī)構(gòu)開展相關(guān)合作和交易的個(gè)人和實(shí)體范圍，尤其是參與到本機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略發(fā)展和重大交易的相關(guān)方，以及時(shí)開展此項(xiàng)篩查工作。

從系統(tǒng)支持來看，金融機(jī)構(gòu)名單篩查系統(tǒng)應(yīng)至少具備以下功能：（1）名單解析與更新。當(dāng)發(fā)布或更新反制清單時(shí)，金融機(jī)構(gòu)能及時(shí)獲取更新信息并解析至篩查系統(tǒng)中。（2）模糊匹配。在目前已發(fā)布的反制清單中，盡管列明了反制對(duì)象的名稱，但由于缺少證件號(hào)碼等信息，金融機(jī)構(gòu)更多需要通過“名稱+模糊匹配”的方式來識(shí)別反制對(duì)象。（3）回溯性篩查。與反洗錢回溯性篩查要求類似，當(dāng)反制清單更新時(shí)，金融機(jī)構(gòu)亦應(yīng)開展回溯性篩查，但篩查范圍要廣于反洗錢要求，應(yīng)包含上文所列四類對(duì)象。

金融機(jī)構(gòu)對(duì)已識(shí)別出的反制對(duì)象的處理

《反外國制裁法》第六條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門可以按照各自職責(zé)和任務(wù)分工，對(duì)本法第四條、第五條規(guī)定的個(gè)人、組織，根據(jù)實(shí)際情況決定采取下列一種或者幾種措施：（1）不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷簽證或者驅(qū)逐出境；（2）查封、扣押、凍結(jié)在我國境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類財(cái)產(chǎn)；（3）禁止或者限制我國境內(nèi)的組織、個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動(dòng)；（4）其他必要措施。

對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)實(shí)施的反制措施，具體體現(xiàn)在兩個(gè)層面：在客戶層面，根據(jù)《反外國制裁法》要求，執(zhí)行針對(duì)客戶和其關(guān)聯(lián)方的各類財(cái)產(chǎn)的凍結(jié)；在機(jī)構(gòu)自身層面，遵守對(duì)相關(guān)交易、合作的禁止或限制措施。

金融機(jī)構(gòu)需在前述篩查的基礎(chǔ)上，分類別主動(dòng)執(zhí)行相關(guān)的反制措施。這對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說，還存在兩個(gè)挑戰(zhàn)。

一是目前制裁措施的細(xì)化程度不足。盡管《反外國制裁法》規(guī)定了可采取的措施，但在實(shí)務(wù)中，國務(wù)院有關(guān)部門尚未公布針對(duì)不同反制對(duì)象采取的反制措施，金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行制裁措施時(shí)缺乏法律依據(jù)。

二是查凍扣模式的變化。例如，在反洗錢工作中，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于客戶資產(chǎn)的凍結(jié)與解凍，往往始于公檢法機(jī)關(guān)出具的相關(guān)憑證，終于公檢法機(jī)關(guān)出具的相關(guān)通知，金融機(jī)構(gòu)方屬于被動(dòng)接受方；但《反外國制裁法》下的凍結(jié)和解凍流程均依賴于機(jī)構(gòu)自身對(duì)反制清單變化的監(jiān)控跟蹤，屬于主動(dòng)模式。而在獲取信息有限的情況下，金融機(jī)構(gòu)如何認(rèn)定某客戶為反制清單內(nèi)的實(shí)體，存在一定的困難。一旦凍結(jié)錯(cuò)誤（凍結(jié)了非清單內(nèi)實(shí)體的資產(chǎn)）或未進(jìn)行凍結(jié)（未識(shí)別出清單內(nèi)實(shí)體），都將對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成不小的影響。

因此，各機(jī)構(gòu)應(yīng)梳理現(xiàn)有的反洗錢查凍扣制度和流程，界定好各類財(cái)產(chǎn)的所有人和使用人，在財(cái)產(chǎn)的不同處理環(huán)節(jié)，相應(yīng)嵌入適合反制措施的凍結(jié)和解凍流程。

金融機(jī)構(gòu)在實(shí)務(wù)中如何區(qū)分反制清單與其他制裁清單

《反外國制裁法》第十二條規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)不得執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行外國對(duì)我國公民、組織采取的歧視性限制措施。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，需要關(guān)注的清單可以分為以下三類：第一類為反制清單，即根據(jù)我國《反外國制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《出口管制法》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等制定的清單；第二類為反洗錢或反恐怖融資清單，即由聯(lián)合國或我國有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布的清單；第三類為其他制裁清單，主要由其他國家或組織發(fā)布的單邊或多邊制裁清單。

對(duì)前兩類清單，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將其納入到本機(jī)構(gòu)的篩查名單中，并對(duì)相關(guān)實(shí)體進(jìn)行篩查，屬于境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)第三類清單，金融機(jī)構(gòu)則應(yīng)從商業(yè)角度來考量是否需要對(duì)相關(guān)清單進(jìn)行篩查，例如，若某機(jī)構(gòu)在海外設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，則需要考慮屬地要求；若某些特定業(yè)務(wù)需要使用特定的海外清算體系時(shí)，也需要考慮屬地要求。

對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，識(shí)別出其他制裁清單中的實(shí)體，是基于商業(yè)邏輯的行為，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)只有了解本機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，包括受到境外單邊制裁的風(fēng)險(xiǎn)，才能更好地進(jìn)行應(yīng)對(duì)。鑒于篩查名單并不代表金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行了外國對(duì)我國公民、組織采取的歧視性限制措施，金融機(jī)構(gòu)需謹(jǐn)慎分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和法律后果，研究各類名單的屬性（如是否為外國干涉中國內(nèi)政的單邊制裁），以區(qū)別對(duì)待不同名單的篩查要求，包括篩查時(shí)點(diǎn)和適用范圍及條件；同時(shí)，針對(duì)篩查預(yù)警匹配結(jié)果的處理方式，制定不同的處理流程，切忌一刀切的合規(guī)政策。