從合規(guī)實(shí)務(wù)角度解讀《反外國(guó)制裁法》

文/尹云霞 趙何璇 康英杰 編輯/韓英彤

2021年6月10日，《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反外國(guó)制裁法》）經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并正式頒布實(shí)施。今年3月11日，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議批準(zhǔn)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，其中明確提出，“今后一年的工作中，要圍繞反制裁、反干涉、反制長(zhǎng)臂管轄等，充實(shí)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的法律‘工具箱’”。之后《反外國(guó)制裁法》即進(jìn)入了立法快車(chē)道：全國(guó)人大常委會(huì)在4月下旬對(duì)《反外國(guó)制裁法》草案進(jìn)行了初次審閱之后，兩個(gè)月內(nèi)該法就獲表決通過(guò)。這體現(xiàn)了我國(guó)反對(duì)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，反制外國(guó)對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓，對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施的行為進(jìn)行反制的堅(jiān)定決心。

《反外國(guó)制裁法》相較于此前商務(wù)部頒布的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《不可靠清單》）以及《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《阻斷辦法》），法律層級(jí)更高，為我國(guó)實(shí)施反制裁措施提供了更為明確的法律授權(quán)和依據(jù)，同時(shí)也對(duì)中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁及外國(guó)法律不當(dāng)域外適用提供了抗衡的武器。因此其頒布具有十分重要的意義。

本文將從企業(yè)合規(guī)實(shí)務(wù)視角探討《反外國(guó)制裁法》確立的法律機(jī)制，對(duì)中外企業(yè)可能產(chǎn)生的實(shí)際影響以及如何充分利用該法所賦予的法律權(quán)利。

反制措施針對(duì)的情形

《反外國(guó)制裁法》第三條明確規(guī)定，其反制措施的對(duì)象是“外國(guó)國(guó)家違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓，對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國(guó)內(nèi)政的”行為。從字面理解，上述描述并非滿(mǎn)足其一即可，而是需要綜合判斷；而且根據(jù)全國(guó)人大法工委負(fù)責(zé)人接受新華社的采訪(fǎng)內(nèi)容來(lái)看，《反外國(guó)制裁法》針對(duì)的對(duì)象重點(diǎn)在于“干涉我國(guó)內(nèi)政”的行為，相對(duì)而言比較克制，并非所有的歧視性限制措施均可能成為反制的對(duì)象。

何為“干涉內(nèi)政”的措施？根據(jù)相關(guān)政府部門(mén)的發(fā)言和我國(guó)此前制裁實(shí)踐來(lái)看，個(gè)別國(guó)家以“涉疆”“涉港”為由對(duì)我國(guó)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家工作人員、中國(guó)企業(yè)實(shí)施的制裁行為最為典型。近年來(lái)，美國(guó)出臺(tái)《香港自治法案》《維吾爾人權(quán)政策法案》等對(duì)中國(guó)香港、新疆情勢(shì)進(jìn)行抹黑，并實(shí)施粗暴蠻橫的制裁措施；此外，美國(guó)還頻繁利用西藏、中國(guó)臺(tái)灣、南海等議題，對(duì)中國(guó)橫加指責(zé)、攻擊，這些都有可能是《反外國(guó)制裁法》所重點(diǎn)針對(duì)的反制對(duì)象。

值得注意的是，《反外國(guó)制裁法》第十五條同時(shí)提到，“對(duì)于外國(guó)國(guó)家、組織或者個(gè)人實(shí)施、協(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為，需要采取必要反制措施的，參照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。這一規(guī)定為《反外國(guó)制裁法》的擴(kuò)大適用留下了空間：即使不存在傳統(tǒng)意義上的“干涉內(nèi)政行為”，但如果目的是危害我國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益，我國(guó)也有權(quán)根據(jù)《反外國(guó)制裁法》予以反制。某些國(guó)家通過(guò)制裁及出口管制等措施，限制我國(guó)高科技行業(yè)發(fā)展；以“國(guó)家安全”的名義，對(duì)我國(guó)半導(dǎo)體等行業(yè)的發(fā)展實(shí)施不公平的出口限制，這些行為也有可能成為《反外國(guó)制裁法》所針對(duì)的對(duì)象。

如何理解“反制清單”

“反制清單”是《反外國(guó)制裁法》的一項(xiàng)重要機(jī)制。了解反制清單所包含的對(duì)象，是企業(yè)做好合規(guī)工作的基礎(chǔ)。

根據(jù)《反外國(guó)制裁法》第四條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施的個(gè)人、組織列入反制清單。根據(jù)《反外國(guó)制裁法》第九條的規(guī)定，反制清單的確定、暫停、變更或取消，會(huì)以命令的形式予以公布。對(duì)此，企業(yè)需要關(guān)注相關(guān)政府部門(mén)發(fā)布的命令，及時(shí)更新內(nèi)部的相關(guān)名單。

自2020年7月以來(lái)，外交部陸續(xù)公布了一系列反制措施，對(duì)在涉港、涉臺(tái)、涉疆問(wèn)題上表現(xiàn)惡劣的外國(guó)實(shí)體和個(gè)人實(shí)施制裁。《反外國(guó)制裁法》在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，正式建立“反制清單”制度，表明中國(guó)的反制將更加體系化、規(guī)范化。

此外，《反外國(guó)制裁法》第五條規(guī)定，相關(guān)部門(mén)可以決定將與反制清單內(nèi)主體存在特定關(guān)聯(lián)的個(gè)人或組織一并實(shí)施反制措施，包括：列入反制清單個(gè)人的配偶和直系親屬；列入反制清單組織的高級(jí)管理人員或者實(shí)際控制人；由列入反制清單個(gè)人擔(dān)任高級(jí)管理人員的組織；由列入反制清單個(gè)人和組織實(shí)際控制或者參與設(shè)立、運(yùn)營(yíng)的組織。

此前外交部在公布制裁措施時(shí)，往往使用“相關(guān)人員及其家屬”“他們及其關(guān)聯(lián)企業(yè)、機(jī)構(gòu)”等表述，但對(duì)于“家屬”“關(guān)聯(lián)企業(yè)、機(jī)構(gòu)”缺乏明確界定；此次《反外國(guó)制裁法》則對(duì)此做了明確界定，對(duì)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)具有積極意義，便于相關(guān)企業(yè)在執(zhí)行中把握。

需要指出的是，上述與反制清單內(nèi)主體存在特定關(guān)聯(lián)的個(gè)人或組織，并非自動(dòng)被制裁，而是仍然需要由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)正式做出決定。這一點(diǎn)與美國(guó)SDN制度中滿(mǎn)足“50%”標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)被制裁存在明顯差異。

企業(yè)遵守及配合實(shí)施反制措施的實(shí)務(wù)考量

《反外國(guó)制裁法》第六條列舉了三類(lèi)反制措施：一是不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷(xiāo)簽證或者驅(qū)逐出境；二是查封、扣押、凍結(jié)在我國(guó)境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類(lèi)財(cái)產(chǎn)；三是禁止或者限制我國(guó)境內(nèi)的組織、個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動(dòng)。此外，《反外國(guó)制裁法》還設(shè)置了“兜底條款”，即“其他必要措施”，賦予行政機(jī)關(guān)必要的自由裁量權(quán)。

《反外國(guó)制裁法》第六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以按照各自職責(zé)和任務(wù)分工，根據(jù)實(shí)際情況決定采取上述一種或者幾種措施”；同時(shí)，第十一條規(guī)定，我國(guó)境內(nèi)的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)采取的反制措施。這意味著上述反制措施的實(shí)施主體主要是政府部門(mén)，但是一般個(gè)人及企業(yè)有義務(wù)執(zhí)行有關(guān)部門(mén)的反制措施。企業(yè)的合規(guī)要點(diǎn)主要在上述第二、三項(xiàng)反制措施的執(zhí)行上。

對(duì)于第二點(diǎn)“查封、扣押、凍結(jié)我國(guó)境內(nèi)資產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類(lèi)財(cái)產(chǎn)”措施，屬于行政強(qiáng)制措施。其中查封、扣押一般由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十條，行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定決定實(shí)施凍結(jié)存款、匯款的，應(yīng)當(dāng)向金融機(jī)構(gòu)交付凍結(jié)通知書(shū)。這里有待進(jìn)一步明確的是，金融機(jī)構(gòu)是否有義務(wù)主動(dòng)對(duì)清單內(nèi)主體實(shí)施財(cái)產(chǎn)凍結(jié)措施。

現(xiàn)實(shí)中一般金融機(jī)構(gòu)需要得到相關(guān)部門(mén)的通知或批準(zhǔn)后，才會(huì)實(shí)施財(cái)產(chǎn)凍結(jié)措施。例如我國(guó)現(xiàn)行的《反洗錢(qián)法》規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)對(duì)有洗錢(qián)嫌疑的交易實(shí)施凍結(jié)之前，應(yīng)該事先得到國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)。但這一做法也存在例外，如《反恐怖主義法》要求金融機(jī)構(gòu)立即凍結(jié)恐怖組織及人員的資金或其他資產(chǎn)，并在實(shí)施資產(chǎn)凍結(jié)后，履行對(duì)行政部門(mén)的報(bào)告義務(wù)。因此，關(guān)于凍結(jié)資產(chǎn)的義務(wù)，金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行時(shí)是否需要有權(quán)機(jī)關(guān)的明確通知，需要后續(xù)加以明確。

對(duì)于第三點(diǎn)“禁止或者限制我國(guó)境內(nèi)的組織、個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動(dòng)”，這是我國(guó)所有企業(yè)和個(gè)人都應(yīng)履行的義務(wù)，即一旦國(guó)家對(duì)特定的組織或個(gè)人實(shí)施了此類(lèi)反制措施，便要停止與該特定組織和個(gè)人的一切商業(yè)或非商業(yè)性質(zhì)的交易、合作。

企業(yè)識(shí)別反制措施對(duì)象的實(shí)務(wù)難題

從企業(yè)角度看，對(duì)已被列入反制清單的個(gè)人和組織，停止或拒絕與其進(jìn)行交易和合作比較容易實(shí)現(xiàn)；但對(duì)于沒(méi)有被列入清單，但根據(jù)相關(guān)部門(mén)決定也需要采取反制措施的與清單內(nèi)主體存在特定關(guān)聯(lián)的個(gè)人或組織，則存在識(shí)別和認(rèn)定上的難點(diǎn)。

如上所述，與反制清單內(nèi)主體存在特定關(guān)聯(lián)的個(gè)人或組織包括四類(lèi)：（1）列入反制清單個(gè)人的配偶和直系親屬；（2）列入反制清單組織的高級(jí)管理人員或者實(shí)際控制人；（3）由列入反制清單個(gè)人擔(dān)任高級(jí)管理人員的組織；（4）由列入反制清單個(gè)人和組織實(shí)際控制或者參與設(shè)立、運(yùn)營(yíng)的組織。筆者理解，企業(yè)為執(zhí)行反制措施，須盡審慎注意之義務(wù)識(shí)別上述主體，一旦發(fā)現(xiàn)便停止與其合作。

然而對(duì)于企業(yè)來(lái)講，在正常的商業(yè)交往中，窮盡識(shí)別與清單內(nèi)主體存在特定關(guān)聯(lián)的人可能存在難度。例如，企業(yè)對(duì)一般的客戶(hù)、經(jīng)銷(xiāo)商、供應(yīng)商或中介等合作主體會(huì)基于自身情況實(shí)施一定的盡調(diào)措施，但這種盡調(diào)未必能完全識(shí)別其合作對(duì)象的上述關(guān)聯(lián)人員。

即使是負(fù)有更高的對(duì)客戶(hù)盡職調(diào)查義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，在目前反洗錢(qián)盡職調(diào)查框架下，也未必能窮盡識(shí)別上述個(gè)人和組織。例如，國(guó)家目前反洗錢(qián)法律法規(guī)（參見(jiàn)《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問(wèn)題的通知》第四條第〔一〕和第〔二〕款）的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)在盡職調(diào)查中只須識(shí)別“外國(guó)政要、國(guó)際組織的高級(jí)管理人員”的父母、配偶、子女等近親屬信息，而無(wú)須識(shí)別其他個(gè)人的配偶、直系親屬信息；因此，若金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)并非是外國(guó)政要，金融機(jī)構(gòu)也沒(méi)有掌握其配偶、直系親屬的信息，便很難準(zhǔn)確判斷該客戶(hù)是否是反制清單對(duì)象的配偶或直系親屬，從而也很難決定是否要停止與該客戶(hù)的金融交易。又如，根據(jù)《金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)身份識(shí)別和客戶(hù)身份資料及交易記錄保存管理辦法》第七條，金融機(jī)構(gòu)對(duì)自然人客戶(hù)身份信息的識(shí)別僅包括該自然人的姓名、性別、職位等信息，而無(wú)須識(shí)別該自然人擔(dān)任哪些組織的實(shí)際控制人，因此，金融機(jī)構(gòu)也很難執(zhí)行針對(duì)列入反制清單組織的實(shí)際控制人的反制措施。

綜上，筆者認(rèn)為，比較合理的解讀是企業(yè)需要盡到審慎的識(shí)別義務(wù)。對(duì)于列入清單的主體，企業(yè)有義務(wù)停止與其交易或交往；對(duì)于列入清單的主體的關(guān)聯(lián)方，則取決于企業(yè)是否實(shí)際識(shí)別出這類(lèi)主體，或是應(yīng)當(dāng)識(shí)別出這類(lèi)主體。如果企業(yè)正常的盡調(diào)流程不足以發(fā)現(xiàn)企業(yè)的交易對(duì)象屬于上述主體，且其實(shí)際也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，則企業(yè)似不應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

關(guān)于《反外國(guó)制裁法》的義務(wù)主體及責(zé)任承擔(dān)

《反外國(guó)制裁法》下的義務(wù)和責(zé)任主要體現(xiàn)在第十一條、第十二條和第十四條。根據(jù)《反外國(guó)制裁法》第十一條的規(guī)定，我國(guó)境內(nèi)的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)采取的反制措施。對(duì)違反前款規(guī)定的組織和個(gè)人，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)將依法予以處理，限制或者禁止其從事相關(guān)活動(dòng)。據(jù)此，執(zhí)行反制措施是境內(nèi)組織（包括外商投資企業(yè)）和個(gè)人（包括境內(nèi)外國(guó)人）的法定義務(wù)。值得注意的是，不同于《不可靠清單》和《阻斷辦法》，《反外國(guó)制裁法》并未規(guī)定豁免制度，也即中國(guó)境內(nèi)的組織和個(gè)人執(zhí)行反制措施并無(wú)例外。這充分體現(xiàn)出《反外國(guó)制裁法》的剛性。

第十二條規(guī)定，任何組織和個(gè)人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的關(guān)于歧視性限制措施，并賦予相關(guān)我國(guó)主體司法救濟(jì)權(quán)。該條涉及面廣，影響大，值得中外企業(yè)充分關(guān)注：

第一，比較第十一條與第十二條的表述，筆者理解第十二條中的“任何組織和個(gè)人”應(yīng)包括中國(guó)主體和外國(guó)主體。

第二，該條規(guī)定的“司法救濟(jì)權(quán)”與《阻斷辦法》存在明顯差異。在《阻斷辦法》下，中國(guó)主體向人民法院起訴必須以商務(wù)部發(fā)布禁令為前置條件，否則司法救濟(jì)無(wú)法啟動(dòng)；而《反外國(guó)制裁法》下并無(wú)這樣的前置要求，因此門(mén)檻更低、范圍更廣。

第三，對(duì)“歧視性限制措施”的范圍和內(nèi)涵，《反外國(guó)制裁法》并沒(méi)有明確界定。從廣義角度理解，似乎可以包括針對(duì)中國(guó)采取的一切制裁和出口管制措施。但該條所指的“歧視性限制措施”是否應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足第三條關(guān)于“干涉中國(guó)內(nèi)政”規(guī)定的條件，或者第十五條關(guān)于“危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益”規(guī)定的條件，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步觀(guān)察。

第四，實(shí)踐中，筆者注意到，針對(duì)被制裁或被列入實(shí)體清單的我國(guó)主體，部分境外主體往往會(huì)存在一些過(guò)激反應(yīng)，即“過(guò)度合規(guī)”的情況。例如，在制裁領(lǐng)域，無(wú)論是否存在美國(guó)因素，對(duì)被列入SDN名單內(nèi)的中國(guó)主體一概停止交易；在出口管制領(lǐng)域，不對(duì)相關(guān)物項(xiàng)是否受控做進(jìn)一步分析，一概中斷與被列入實(shí)體清單企業(yè)的合作。筆者認(rèn)為，上述“過(guò)度合規(guī)”措施具有明顯的歧視性屬性，有可能會(huì)成為該條的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

第五，根據(jù)第十四條規(guī)定，任何組織和個(gè)人不執(zhí)行、不配合實(shí)施反制措施，將被依法追究法律責(zé)任。該條規(guī)定的義務(wù)主體與第十一條存在差異，“任何組織和個(gè)人”是否包括境外主體，可能的法律責(zé)任又包括哪些方面，均有待后續(xù)在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)一步明確。

《反外國(guó)制裁法》作為我國(guó)第一部法律層面上的反制裁立法，勢(shì)必對(duì)我國(guó)與他國(guó)的互動(dòng)交流、企業(yè)合規(guī)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。《反外國(guó)制裁法》條文不多，具體落實(shí)細(xì)節(jié)，有待后續(xù)立法、執(zhí)法進(jìn)一步加以明確、細(xì)化。但從基調(diào)上看，《反外國(guó)制裁法》彰顯了我國(guó)反制裁、反干涉、反長(zhǎng)臂管轄的決心，廣大中外企業(yè)對(duì)此應(yīng)予以充分關(guān)注。