成都5A級(jí)旅游景區(qū)管理體制機(jī)制建設(shè)探索

唐建兵

成都大學(xué)旅游與文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，四川成都 610106

引言

5A級(jí)旅游景區(qū)是全國旅游景區(qū)最高等級(jí)榮譽(yù)，代表了世界級(jí)旅游品質(zhì)和中國旅游精品景區(qū)的標(biāo)桿[1]。5A級(jí)旅游景區(qū)的培育創(chuàng)建是加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)”的重要途徑，對成都而言，還是踐行雙城經(jīng)濟(jì)圈和公園城市先行示范區(qū)建設(shè)的重要實(shí)踐，是建設(shè)體現(xiàn)新發(fā)展理念國家中心城市的重要抓手。5A級(jí)旅游景區(qū)培育創(chuàng)建和管理運(yùn)營對于眾多城市來說，都是一個(gè)值得深入研究的課題。

一 成都市5A級(jí)旅游景區(qū)建設(shè)存在的問題

2007年5月，青城山—都江堰景區(qū)作為國家第一批5A級(jí)旅游景區(qū)創(chuàng)建成功[2]。此后，成都市持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)5A級(jí)景區(qū)培育創(chuàng)建工作。安仁古鎮(zhèn)景區(qū)和平樂古鎮(zhèn)·天臺(tái)山景區(qū)分別于2016年10月和2017年2月通過了國家5A級(jí)旅游景區(qū)資源景觀質(zhì)量評(píng)審，取得了創(chuàng)建5A級(jí)旅游景區(qū)的“入場券”，標(biāo)志著這2個(gè)景區(qū)5A創(chuàng)建工作邁過了重要的一關(guān)，取得了階段性成果[3-4]。此外，錦江公園景區(qū)、熊貓基地景區(qū)、元通熊貓古鎮(zhèn)·理想新城、洛帶古鎮(zhèn)等景區(qū)也將5A創(chuàng)建作為近幾年的主要工作任務(wù)。

近年來，成都市5A級(jí)旅游景區(qū)管理運(yùn)營和培育創(chuàng)建在體制機(jī)制建設(shè)上進(jìn)行了有益探索、取得了較大成績，但還存在以下問題。

（一）青城山—都江堰景區(qū)管理體制機(jī)制存在的問題

都江堰市2015年1月成立了以青城山—都江堰景區(qū)為核心的旅游改革試驗(yàn)區(qū)，整合了相關(guān)部門和職能，推進(jìn)旅游體制機(jī)制改革，建立起了“管理局+平臺(tái)公司”的管理體制[5]。設(shè)立都江堰市青城山—都江堰風(fēng)景名勝區(qū)管理局（簡稱市青—都局，掛都江堰市青城山—都江堰景區(qū)管理局牌子），負(fù)責(zé)對青城山—都江堰風(fēng)景名勝區(qū)（旅游景區(qū)）的保護(hù)、利用和管理。景區(qū)由都江堰市國資辦下屬國有公司負(fù)責(zé)經(jīng)營?？偟膩碚f，青城山—都江堰景區(qū)管理體制缺乏創(chuàng)新改革。從景區(qū)管理運(yùn)行實(shí)際效果看，存在著全國5A旅游景區(qū)的共性問題，比如體制改革阻力大組織支撐力不足、市場化改革不夠深入發(fā)展活力不足等。青城山—都江堰景區(qū)最突出的問題是缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。作為地方政府主管國有景區(qū)，景區(qū)管理九龍治水、條塊分割的現(xiàn)象突出。除了青城山—都江堰景區(qū)管理局外，景區(qū)管理部門還包括四川省都江堰管理局、二王廟道觀管理委員會(huì)、青城山道教協(xié)會(huì)、都江堰市文物局、都江堰市民族宗教事務(wù)局以及屬地街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。多頭管理造成權(quán)責(zé)不明、多方爭利、追責(zé)困難的現(xiàn)象。

（二）5A級(jí)旅游景區(qū)培育創(chuàng)建機(jī)制建設(shè)存在的問題

1. 創(chuàng)建缺乏主動(dòng)性。由于資源的屬地化管理等因素，區(qū)（市）縣一般為5A級(jí)旅游景區(qū)的培育創(chuàng)建的主體。同時(shí)，5A級(jí)旅游景區(qū)存在創(chuàng)建投資大、創(chuàng)建時(shí)間長、創(chuàng)建難度大、后期管理要求高等眾多特殊性，在缺乏動(dòng)力機(jī)制的情況下，各區(qū)（市）縣以及企業(yè)主體難以下大決心、花大氣力進(jìn)行5A級(jí)旅游景區(qū)的培育和創(chuàng)建。動(dòng)力機(jī)制的缺乏是成都市5A級(jí)旅游景區(qū)的培育創(chuàng)建難以取得突破的重要原因。

2. 缺乏權(quán)威高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。一是景區(qū)創(chuàng)建主體行政級(jí)別偏低、領(lǐng)導(dǎo)力不足。作為景區(qū)的管理主體與創(chuàng)建主體，平樂古鎮(zhèn)天臺(tái)山景區(qū)管理局（以下簡稱平天局）和安仁古鎮(zhèn)景區(qū)管委會(huì)都是正局極（正科級(jí)）單位，和邛崍市、大邑縣的文化和旅游局、規(guī)劃局等其他行政管理部門屬平級(jí)關(guān)系。創(chuàng)建主體行政級(jí)別偏低導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)力足，不利于快速高效推進(jìn)5A級(jí)景區(qū)的培育創(chuàng)建；二是創(chuàng)建影響范圍大，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。錦江公園景區(qū)5A創(chuàng)建范圍涉及6個(gè)城區(qū)（金牛區(qū)、成華區(qū)、錦江區(qū)、青羊區(qū)、武侯區(qū)、高新區(qū)），統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度極大。平天局作為景區(qū)的管理主體和5A級(jí)景區(qū)的創(chuàng)建主體，但是平樂古鎮(zhèn)和天臺(tái)山兩個(gè)景區(qū)相對獨(dú)立，有各自的景區(qū)管理部門，即平樂古鎮(zhèn)景區(qū)服務(wù)中心和天臺(tái)山景區(qū)服務(wù)中心，景區(qū)一體化管理較弱，且與屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在交叉管理，不利于培育創(chuàng)建工作的統(tǒng)一開展。

3. 缺乏充滿活力的市場運(yùn)營機(jī)制。一是缺乏專業(yè)的市場運(yùn)營團(tuán)隊(duì)。平樂古鎮(zhèn)·天臺(tái)山景區(qū)中的天臺(tái)山部分沒有專業(yè)運(yùn)營公司。邛崍市國有平臺(tái)公司市旅投集團(tuán)作為天臺(tái)山景區(qū)資產(chǎn)實(shí)際持有人，平天局擁有天臺(tái)山景區(qū)的經(jīng)營權(quán)。整個(gè)景區(qū)運(yùn)營仍采用行政手段，缺乏專業(yè)的打捆包裝和推介團(tuán)隊(duì)等，造成優(yōu)質(zhì)景點(diǎn)的打造和創(chuàng)新產(chǎn)品的開發(fā)不力；二是運(yùn)營機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、資源整合度低。安仁古鎮(zhèn)景區(qū)三大核心區(qū)（公館老街、劉氏莊園博物館、建川博物館）分屬不同的運(yùn)營主體，有華僑城公司、建川公司、劉氏莊園博物館、成都西嶺文旅商貿(mào)集團(tuán)、安仁文博公司、老公館公司等。這些運(yùn)營主體各自為政、單打獨(dú)斗，資源沒有有效整合利用，大部分資源閑置浪費(fèi)。

二 主要成功經(jīng)驗(yàn)及先進(jìn)做法

國內(nèi)很多地方在5A級(jí)旅游景區(qū)創(chuàng)建和后期運(yùn)營管理等方面積累了大量的成功經(jīng)驗(yàn)，形成了一整套的創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法。

（一） 強(qiáng)化“一把手”工程，構(gòu)建培育創(chuàng)建新動(dòng)能。浙江麗水縉云仙都景區(qū)將創(chuàng)建5A級(jí)景區(qū)的工作成效作為區(qū)縣黨政一把手年度考核、提拔使用的重要依據(jù)。“一把手”親自掛帥，通過改革創(chuàng)新，解決了長期制約5A級(jí)旅游景區(qū)培育創(chuàng)建的瓶頸問題，針對交通可進(jìn)入性、土地政策、財(cái)政投入政策、投融資政策、項(xiàng)目審批、九龍治水的管理機(jī)制等問題找到突破性、實(shí)質(zhì)性舉措并探索落實(shí)，取得良好效果，形成示范。

（二）突出品牌的“疊加效應(yīng)”，構(gòu)建整合創(chuàng)建新范式。江蘇天目湖先后被評(píng)定為國家5A級(jí)旅游景區(qū)、國家生態(tài)旅游示范區(qū)、國家級(jí)旅游度假區(qū)，是國內(nèi)僅有的兩家同時(shí)具備三個(gè)高等級(jí)旅游景區(qū)品牌的地區(qū)之一，已經(jīng)成為華東地區(qū)第一旅游品牌，實(shí)現(xiàn)了資源利用最大化、品牌塑造最優(yōu)化[6]。

（三）突出“景城一體”新理念，構(gòu)建“大景區(qū)”管理新模式。浙江奉化溪口風(fēng)景區(qū)、雁蕩山風(fēng)景區(qū)均實(shí)行大景區(qū)管理體制，行政級(jí)別高配至副廳，從全局推進(jìn)景區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌部署、整合資源、協(xié)調(diào)行動(dòng)。仙都旅游區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)所轄區(qū)域的財(cái)政、國土、規(guī)自、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)治安、綜合治理等各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理。因此，打破原有景區(qū)部門歸屬化的管理方式，不斷創(chuàng)新和拓展景區(qū)的管理效率和職權(quán)范圍是景區(qū)后期運(yùn)營管理的重要抓手。

（四）突出“兩權(quán)分離”共育共管，構(gòu)建市場化建管新路徑。無錫靈山景區(qū)的投資運(yùn)管主體無錫靈山文化旅游集團(tuán)是一家以“文化、旅游、投資”為核心業(yè)務(wù)，涉及酒店、餐飲、工藝品、出版等多元化經(jīng)營的文化旅游產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，集團(tuán)把出資人權(quán)益與企業(yè)運(yùn)營管理權(quán)利徹底分開，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)治理體系，實(shí)現(xiàn)了景區(qū)高度市場化管理運(yùn)營。

三 思考和建議

（一）聚焦改革配套建立動(dòng)力機(jī)制，提高政策驅(qū)動(dòng)力

建議集成政策、大膽突破，制定相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策，建立強(qiáng)有力的動(dòng)力機(jī)制，提升培育創(chuàng)建的政策驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)5A級(jí)旅游景區(qū)培育創(chuàng)建提速。

完善財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。加大市財(cái)政對國家高等級(jí)旅游景區(qū)品牌創(chuàng)建及培育的力度。對成功創(chuàng)建國家5A級(jí)旅游景區(qū)的創(chuàng)建主體，給予按投資總額的30%，最高不超過1億元的額度進(jìn)行一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

加強(qiáng)金融支持。依托現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基金，引入社會(huì)資本，設(shè)立5A級(jí)景區(qū)發(fā)展建設(shè)引導(dǎo)基金，撬動(dòng)社會(huì)資本投資5A級(jí)景區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)旅游項(xiàng)目、旅游新業(yè)態(tài)等方面建設(shè)。

加強(qiáng)用地保障。建立5A級(jí)景區(qū)開發(fā)建設(shè)土地評(píng)估保障機(jī)制。對各區(qū)（市）縣培育創(chuàng)建5A級(jí)景區(qū)的項(xiàng)目在年度用地計(jì)劃中予以傾斜支持；對成功創(chuàng)建5A級(jí)旅游景區(qū)的區(qū)（市）縣，一次性獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)，如100畝。

實(shí)施目標(biāo)管理。將5A級(jí)旅游景區(qū)培育創(chuàng)建工作納入市委、市政府年度目標(biāo)考評(píng)。把各區(qū)（市）縣干部創(chuàng)建高等級(jí)旅游景區(qū)品牌項(xiàng)目的工作成效作為干部年度考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)、提拔使用的重要依據(jù)。

對青城山—都江堰景區(qū)而言，既需要理順管理體制，也需要落實(shí)機(jī)構(gòu)編制、干部人事、薪酬分配、財(cái)政支持以及經(jīng)營資源支持等配套改革政策，增加景區(qū)凝聚力和人才支撐力。

（二）聚焦改革賦能創(chuàng)新管理體制，提高景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力

管理體制改革的核心是向景區(qū)的管委會(huì)（管理局）充分賦能，適當(dāng)高配行政級(jí)別、擴(kuò)大管理權(quán)限，提高組織領(lǐng)導(dǎo)力。

“政區(qū)合一+公司”的管理體制?？臻g范圍不大、相對封閉的景區(qū)，如青城山—都江堰景區(qū)和平樂古鎮(zhèn)天臺(tái)山景區(qū)，建議采用“政區(qū)合一+公司”的管理體制，即“大景區(qū)管理體制”。由景區(qū)管委會(huì)（管理局）同時(shí)統(tǒng)攬全部或部分主要社會(huì)管理職能，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、文旅、住建、國土、財(cái)政、組織、人社、國資、稅收等管理機(jī)構(gòu)的職能，管委會(huì)（管理局）為景區(qū)域內(nèi)唯一管理機(jī)構(gòu)，行政級(jí)別高配（至少正處），從整體推進(jìn)景區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營。

“功能區(qū)（景區(qū)）+公司”的管理體制。目前安仁古鎮(zhèn)景區(qū)按照功能區(qū)建設(shè)要求實(shí)行“指揮部+管委會(huì)+平臺(tái)公司”模式。這種模式中景區(qū)管委會(huì)作用發(fā)揮有限，同時(shí)景區(qū)內(nèi)管理部門眾多不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建議采用“功能區(qū)（景區(qū)）+公司”的管理體制，或“功能區(qū)管委會(huì)（景區(qū)管委會(huì)）+平臺(tái)公司”的模式，景區(qū)和功能區(qū)合一，可以充分利用功能區(qū)的優(yōu)惠政策。

“管委會(huì)（管理局）+公司”的管理體制?？臻g范圍太大或涉及情況太復(fù)雜實(shí)行“大景區(qū)”管理體制較困難的景區(qū)，如錦江公園景區(qū)，建議采用“管委會(huì)（管理局）+公司”的管理體制，由屬地政府負(fù)責(zé)全部社會(huì)管理職能，強(qiáng)化管委會(huì)（管理局）招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等經(jīng)濟(jì)職能，主要負(fù)責(zé)組織景區(qū)規(guī)劃編制、建設(shè)協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、企業(yè)服務(wù)、運(yùn)營管理等工作。

（三）聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，提高景區(qū)市場競爭力

“市場化”是景區(qū)的主要基因。景區(qū)的發(fā)展最終得落實(shí)到旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上。5A級(jí)旅游景區(qū)的培育創(chuàng)建和運(yùn)營管理也必須建立以市場化為基礎(chǔ)的體制機(jī)制和核心能力。

對景區(qū)經(jīng)營機(jī)制改革進(jìn)行精準(zhǔn)分類。不同景區(qū)情況差異巨大，在機(jī)制建設(shè)上不能“一刀切”，需要因地制宜和“一景一策”。有條件推行“兩權(quán)分離”的景區(qū)，成立能直接參與市場競爭的市場主體，走市場化發(fā)展道路；繼續(xù)實(shí)行事業(yè)單位管理的景區(qū)，創(chuàng)新發(fā)展模式，擴(kuò)展發(fā)展空間，提高綜合效益；已實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營管理的景區(qū)，不斷完善經(jīng)營機(jī)制，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)；民營和集體企業(yè)經(jīng)營的景區(qū)，可采取委托管理或職業(yè)經(jīng)理人管理制度，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化運(yùn)營；大型公益性景區(qū)，在保持公益性質(zhì)不變的前提下，積極增加經(jīng)營性設(shè)施，豐富旅游新業(yè)態(tài)。

充分專業(yè)發(fā)揮運(yùn)營團(tuán)隊(duì)的作用。以安仁古鎮(zhèn)為例，應(yīng)發(fā)揮西嶺文旅商貿(mào)集團(tuán)市場主體優(yōu)勢。落實(shí)“管委會(huì)＋專業(yè)公司”的運(yùn)營機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、資產(chǎn)運(yùn)營、企業(yè)孵化、品牌塑造等環(huán)節(jié)發(fā)揮西嶺文旅商貿(mào)集團(tuán)市場化先導(dǎo)作用，通過數(shù)年的市場化運(yùn)營，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益反哺財(cái)政。一是要做強(qiáng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模；二是要提升市場化運(yùn)營能力；三是要形成造血功能。

（四）聚焦標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)建立內(nèi)審機(jī)制，提高景區(qū)示范引領(lǐng)力

建立健全景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化體系。以標(biāo)準(zhǔn)化提升組織力 以規(guī)范化凝聚戰(zhàn)斗力，最終提高4A、5A級(jí)旅游景區(qū)在景區(qū)體系中的示范引力。委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，建立一套符合景區(qū)實(shí)際的旅游企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。包括基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系、管理標(biāo)準(zhǔn)體系和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。通過景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)，強(qiáng)化景區(qū)管理執(zhí)行力，最終達(dá)到高等級(jí)綠景區(qū)示范。

建立健全景區(qū)內(nèi)部審查機(jī)制。景區(qū)內(nèi)部審查機(jī)制是建立于景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化體系之上，是為了強(qiáng)化景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化管理而設(shè)置的內(nèi)部審查員制度。內(nèi)部審查員也是景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化管理的預(yù)審者、質(zhì)檢員。為了促進(jìn)景區(qū)5A創(chuàng)建和景區(qū)各項(xiàng)工作順利開展，提高5A級(jí)旅游景區(qū)培育創(chuàng)建效率，應(yīng)逐步建立起景區(qū)內(nèi)審員制度，以隨時(shí)做好景區(qū)自查和自我監(jiān)督工作，全面提高景區(qū)自我約束、自我整改的能力及時(shí)將問題消滅在萌芽階段，切實(shí)形成有效的質(zhì)量保障體系與監(jiān)督體系。