財政專項(xiàng)資金管理的問題及對策分析

吳佳 山西省運(yùn)城市萬榮縣財政局

引言

隨著市場經(jīng)濟(jì)的繁榮穩(wěn)定，基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，尤其是我國脫貧攻堅取得了全面勝利，為國際減貧事業(yè)提供了中國經(jīng)驗(yàn)。財政專項(xiàng)資金在社會管理中發(fā)揮著重要作用，補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、引方向、強(qiáng)支撐，逐漸變成我國市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。但隨著這幾年財政專項(xiàng)資金日益增長，資金管理上的問題也開始凸顯出來，嚴(yán)重影響了財政專項(xiàng)資金的使用效益。在研究中發(fā)現(xiàn)財政專項(xiàng)資金在管理制度、會計核算、監(jiān)督管理等方面還存在著一些問題亟待解決。

一、財政專項(xiàng)資金的含義及特點(diǎn)

財政專項(xiàng)資金：是指上級人民政府撥付本行政區(qū)域和本級人民政府安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面，具有指定用途的資金。財政專項(xiàng)資金應(yīng)遵從?？顚Ｓ煤涂茖W(xué)高效的原則。專款專用即要求財政專項(xiàng)資金必須用于經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，不得截留、相互擠占和挪用。科學(xué)高效是指資金的籌集、整合、使用和管理必須本著節(jié)約高效的原則，壓縮非必要開支，防止損失浪費(fèi)，最大限度發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效益。

二、財政專項(xiàng)資金管理的意義

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家財政實(shí)力顯著增強(qiáng)，用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會主義事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。財政專項(xiàng)資金對社會各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展起到了積極的推動作用。

（一）引導(dǎo)資金投向，發(fā)揮公共財政職能

財政專項(xiàng)資金的分配是各級政府、各個行政部門立足總體發(fā)展規(guī)劃，圍繞培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、改善貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，通過多次的科學(xué)論證確定具體項(xiàng)目，分配資金，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要抓手。例如，2020年初疫情期間，國家在最短時間安排大量專項(xiàng)資金保障全國疫情防控工作順利開展，為疫情防控取得勝利提供財力保障。這體現(xiàn)了財政專項(xiàng)資金集中財力辦大事、發(fā)揮公共財政職能的重要作用。

（二）提高資金使用效益，降低資金支出風(fēng)險

財政專項(xiàng)資金的項(xiàng)目往往是基層職能部門根據(jù)本地區(qū)需要，經(jīng)過科學(xué)論證上報的項(xiàng)目。上級部門根據(jù)總體發(fā)展規(guī)劃審核、確定，制定總體實(shí)施方案，并由基層部門再次細(xì)化實(shí)施。在實(shí)施過程中上級職能部門、財政部門、監(jiān)察部門等多部門進(jìn)行監(jiān)督，大型項(xiàng)目省級、市級專門組織驗(yàn)收或第三方進(jìn)行評審，這些上下級機(jī)關(guān)反復(fù)論證、多部門聯(lián)合監(jiān)督的機(jī)制大大提高了資金的使用效益，降低了資金支出的風(fēng)險。

三、財政專項(xiàng)管理中存在的問題

專項(xiàng)資金在發(fā)揮作用的同時，也存在著使用分散、效益不高以及管理混亂等問題，這導(dǎo)致資金的使用效益大打折扣，嚴(yán)重制約了國家政策的有效落實(shí)，影響了社會各項(xiàng)事業(yè)的順利高效展開。

（一）管理制度不完善，不能發(fā)揮制度的指導(dǎo)和約束作用

雖然我國各級政府已出臺了財政專項(xiàng)資金管理的相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)范，但基層專項(xiàng)資金制度還存在設(shè)置簡單，不具備指導(dǎo)性和可操作性、權(quán)責(zé)不清的問題。尤其是資金使用單位，重視資金的申請，弱化了資金的使用管理，導(dǎo)致管理制度過分單一，簡單與其他財務(wù)制度雷同，甚至還存在缺位現(xiàn)象。這就造成工作人員對財政資金沒有準(zhǔn)確的認(rèn)識，工作中沒有可指導(dǎo)的清單及流程，在資金使用過程中缺乏科學(xué)、有效的內(nèi)部控制，例如，在資金撥款時，無法把握所需審核材料范圍；違規(guī)使用結(jié)余資金等。這些都在極大程度上削弱了專項(xiàng)資金的使用效益。

（二）會計核算不規(guī)范，不能發(fā)揮財務(wù)的管理和監(jiān)督職能

目前，忽視項(xiàng)目管理的問題還相當(dāng)普遍，導(dǎo)致了專項(xiàng)資金財務(wù)管理的弱化。由于對專項(xiàng)資金不同的界定，在管理和核算的口徑上就會存在著較大的差異。主要表現(xiàn)在：一是有些單位未將縣級配套的專項(xiàng)資金納入管理范圍，籠統(tǒng)地認(rèn)為只有上級撥款屬于專項(xiàng)資金。二是因工作人員業(yè)務(wù)不精，對專項(xiàng)資金概念不清，對具體項(xiàng)目了解不深，不能準(zhǔn)確界定相關(guān)費(fèi)用是屬于專項(xiàng)資金支出，還是日常經(jīng)費(fèi)類支出，如一些項(xiàng)目的前期調(diào)研費(fèi)用、下鄉(xiāng)檢查費(fèi)用等。又如胡列亂支，造成數(shù)據(jù)不一致，不僅會影響資金使用效率，還會影響項(xiàng)目成本核算及下一步發(fā)展的資金預(yù)算。三是有的單位涉及項(xiàng)目較多、同一項(xiàng)目的資金也分多批下達(dá)，專項(xiàng)資金體量較大，僅在同一賬套不同明細(xì)中核算，經(jīng)常出現(xiàn)資金支出記錄串賬問題。比如：多個專項(xiàng)資金中有培訓(xùn)項(xiàng)目資金，而財務(wù)人員沒有區(qū)別對待，混為一談，就無法提取項(xiàng)目準(zhǔn)確地核算數(shù)據(jù)。

（三）財政監(jiān)督不及時，力度不夠

財政專項(xiàng)資金的監(jiān)督主要有績效評價、財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、監(jiān)察部門監(jiān)督四方面。目前，沒有建立多部門協(xié)同配合的監(jiān)督機(jī)制，使專項(xiàng)資金監(jiān)督工作缺乏制度保障?？冃гu價是對財政專項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行追蹤問效的重要手段。但由于各類項(xiàng)目具有多樣性，而績效評價工作專業(yè)性強(qiáng)，難以對所有項(xiàng)目設(shè)置合理、可量化、可操作的指標(biāo)。項(xiàng)目管理部門只懂項(xiàng)目，財政績效部門只懂績效。鑒于此種原因，有些項(xiàng)目會做出績效示范樣板，但基層單位為圖省事，不做本地化和細(xì)化工作，生搬硬套，績效項(xiàng)目設(shè)置不合理。審計是財政專項(xiàng)資金的有力監(jiān)督手段。但也存在著重賬簿、憑證審計，重合規(guī)性、安全性審計，對項(xiàng)目實(shí)施的社會效益缺乏關(guān)注。實(shí)際操作中也是多針對大型項(xiàng)目審計，覆蓋面不足。

四、完善財政專項(xiàng)資金管理問題解決方案

（一）建立完善的專項(xiàng)資金管理制度

各地雖然出臺了專項(xiàng)資金管理制度，但為了提高專項(xiàng)資金管理效率，基層應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，建立更加完善、具有指導(dǎo)性的管理制度。在財政專項(xiàng)資金管理上厘清各部門的責(zé)任，明確管理目標(biāo)及具體操作流程。強(qiáng)化財政專項(xiàng)資金申報制度，確保申報項(xiàng)目庫經(jīng)常性的儲存經(jīng)過了可行性論證的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，做好項(xiàng)目前期謀劃、儲備工作，這也是推行預(yù)算一體化的要求。健全財政專項(xiàng)資金財務(wù)制度，對專項(xiàng)資金的核算制度化、規(guī)范化，形成操作手冊，強(qiáng)化財務(wù)部門在資金管理中的控制與監(jiān)督職責(zé)。完善資金撥付審核制度，制定審核職責(zé)、流程及清單，認(rèn)真對比項(xiàng)目批復(fù)、方案與撥付內(nèi)容是否一致，保證資金撥付符合資金要求。討論建立財政部門支出科室聯(lián)席驗(yàn)收制度，由支出科室聯(lián)合對工程類的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，避免重復(fù)建設(shè)，確保財政專項(xiàng)資金安全、規(guī)范運(yùn)行。通過制度的完善，增強(qiáng)約束力，弱化管理粗放現(xiàn)象，提高專項(xiàng)資金管理效率。

（二）創(chuàng)新專項(xiàng)資金的分配機(jī)制

針對財政資金使用“碎片化”、經(jīng)濟(jì)效益不高等問題，萬榮縣在美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目中，率先開啟競爭使用財政資金的創(chuàng)新機(jī)制。通過村級申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦、部門聯(lián)合踏勘、公開演講答辯，層次篩選、優(yōu)中選優(yōu)，確定專項(xiàng)資金投向，極大地調(diào)動了實(shí)施單位的積極性，更撬動了社會資本參與項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)了專項(xiàng)資金活力，提升了專項(xiàng)資金使用效益。在專項(xiàng)資金管理中，可以探索建立競爭使用機(jī)制、揚(yáng)優(yōu)汰劣機(jī)制，發(fā)揮資金的導(dǎo)向性作用，核心是推行部門編制方案、社會多方評審，建立優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目庫，規(guī)范項(xiàng)目管理。還可以探索建立資金使用獎懲機(jī)制，對社會效益好、節(jié)約資金、工程質(zhì)量過硬的在分配資金時予以傾斜、獎勵，對于達(dá)不到效果或擠占挪用的，采取處罰措施。

（三）加強(qiáng)財政專項(xiàng)資金的會計核算

《政府會計制度》雖對專項(xiàng)資金的核算作出了原則性的規(guī)定，但沒有具體標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)明確資金范圍，吃透項(xiàng)目要求，掌握項(xiàng)目進(jìn)度，嚴(yán)格按照規(guī)范單獨(dú)核算；嚴(yán)格按照要求核算各類支出；嚴(yán)格支出審核，控制支出范圍，確保各項(xiàng)票據(jù)合規(guī)、手續(xù)健全、流程完善、支出合理；不同專項(xiàng)資金之間及專項(xiàng)資金與日常支出應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分；及時合規(guī)處理結(jié)余資金。對于專項(xiàng)資金體量大、項(xiàng)目多的單位，可以設(shè)置項(xiàng)目收入支出明細(xì)表，方便隨時查詢項(xiàng)目支出情況、支出方向，方便年度結(jié)轉(zhuǎn)于決算，更有利于做好專項(xiàng)資金的財務(wù)管理工作，發(fā)揮財務(wù)控制與監(jiān)督作用。

（四）加強(qiáng)財政專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查

要建立多部門共同發(fā)力、協(xié)同配合的財政專項(xiàng)資金監(jiān)督機(jī)制。改變過去重視項(xiàng)目結(jié)束后的審計檢查，建立項(xiàng)目全生命周期、全方位的監(jiān)督機(jī)制。擴(kuò)大監(jiān)督范圍，將有專項(xiàng)資金的人財物不獨(dú)立的各類投資公司、技協(xié)、培訓(xùn)中心等包含進(jìn)來。建立科學(xué)、合理，既有定量又有定性的績效評價指標(biāo)，提高績效評價的準(zhǔn)確性、客觀性和全面性。同時，加強(qiáng)績效結(jié)果的應(yīng)用。建立不同項(xiàng)目的審計指引，提高審計質(zhì)量和效率、擴(kuò)大審計范圍，切實(shí)保障財政專項(xiàng)資金發(fā)揮效益。

結(jié)語

財政專項(xiàng)資金在我國發(fā)展和建設(shè)中起到不可或缺的作用，所以加強(qiáng)專項(xiàng)資金的管理尤為重要。各級財政部門、項(xiàng)目部門等要對專項(xiàng)資金及項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、實(shí)施、核算、管理等方面進(jìn)行全方位管理和監(jiān)督，提高財政專項(xiàng)資金的使用效益，充分發(fā)揮其對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動與促進(jìn)作用。同時，也為我國社會經(jīng)濟(jì)的長治久安起到安全保障作用。