金融消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)問題研究

李想

[摘要]金融消費(fèi)者，是一種不同于普通消費(fèi)者的特殊消費(fèi)者，在日益發(fā)達(dá)的金融行業(yè)不斷擴(kuò)張的過程中，金融消費(fèi)者開始承擔(dān)越發(fā)重要的作用，并承擔(dān)了比以往更大的風(fēng)險(xiǎn)。金融消費(fèi)者知情權(quán)是金融消費(fèi)者非常重要的一項(xiàng)權(quán)利，在我國(guó)目前的立法中已經(jīng)對(duì)金融消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，但是中國(guó)在金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)立法方面，仍處于一個(gè)起步階段。文章僅就分析目前中國(guó)金融消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)的相關(guān)規(guī)則，結(jié)合其他國(guó)家立法的良好經(jīng)驗(yàn)，探討應(yīng)當(dāng)如何繼續(xù)在金融消費(fèi)者知情權(quán)法律保護(hù)方面予以發(fā)展，提出意見和建議。

[關(guān)鍵詞]金融消費(fèi)者知情權(quán)；統(tǒng)一監(jiān)管；新金融服務(wù)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201832035

金融消費(fèi)者，是一種不同于普通消費(fèi)者的消費(fèi)者，在日益發(fā)達(dá)的金融行業(yè)不斷擴(kuò)張的過程中，金融消費(fèi)者開始承擔(dān)越發(fā)重要的作用，并承擔(dān)了比以往更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2008年至今，近十年的時(shí)間過去了，中國(guó)的金融消費(fèi)者的數(shù)量，仍然每年成倍地增長(zhǎng)，但是中國(guó)在金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)立法方面，仍處于起步階段。近五年來，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)，中國(guó)人民銀行均發(fā)布了有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)規(guī)則，已將金融消費(fèi)者定義為購(gòu)買或使用金融行業(yè)產(chǎn)品和接受金融行業(yè)服務(wù)的自然人。在這一方面，中國(guó)已邁出了非常重要的一步，不僅制定了相關(guān)規(guī)則，同時(shí)擁有了專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，但是在與其他國(guó)家相關(guān)立法的比較中，不難看出中國(guó)目前的金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系仍處于一個(gè)初級(jí)階段，正是這樣，這個(gè)問題成為一個(gè)備受關(guān)注并值得研究的課題。

1金融消費(fèi)者知情權(quán)概況

知情權(quán)，顧名思義就是知道的權(quán)利和了解的權(quán)利，金融消費(fèi)者的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)是清晰或者明了的，知道與自己所購(gòu)買的金融產(chǎn)品或享受的金融服務(wù)相關(guān)的信息的權(quán)利。

金融消費(fèi)者的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)是與金融機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)相對(duì)應(yīng)的一項(xiàng)權(quán)利，只有金融機(jī)構(gòu)遵守信息披露的義務(wù)，向金融消費(fèi)者公開相關(guān)信息，金融消費(fèi)者的知情權(quán)才能得到相應(yīng)的保護(hù)。所以這些信息披露應(yīng)當(dāng)首先是公平的；其次這些信息應(yīng)當(dāng)是客觀的；最后這些信息披露應(yīng)當(dāng)是非常及時(shí)的。由于金融產(chǎn)品有巨大的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)伴隨著比其他產(chǎn)品更高的利潤(rùn)，這些利潤(rùn)是瞬息萬(wàn)變的，所以信息披露的及時(shí)性、準(zhǔn)確性以及真實(shí)性，對(duì)于金融產(chǎn)品可以獲得利潤(rùn)的大小，會(huì)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。而且由于這些信息往往是非常專業(yè)的，并非從事金融行業(yè)工作，或?qū)W習(xí)金融行業(yè)知識(shí)的普通的自然人，很難及時(shí)便捷地得到相關(guān)信息，并理解相關(guān)信息，所以進(jìn)一步對(duì)于金融行業(yè)和相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何保護(hù)金融消費(fèi)者知情權(quán)，產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。

11中國(guó)金融消費(fèi)者知情權(quán)立法概況

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2013年8月發(fā)布的《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》中第十八條，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立健全的銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制，在工作組織構(gòu)架和運(yùn)行機(jī)制以及內(nèi)部控制體系的規(guī)定之下，首先要求銀行業(yè)對(duì)其產(chǎn)品和提供的服務(wù)進(jìn)行信息披露。要求披露的事項(xiàng)有：產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)，收費(fèi)情況，合同主要條款等內(nèi)容，禁止欺詐性，誤導(dǎo)性的宣傳，要求提高信息的真實(shí)性和透明度，真實(shí)地揭示產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，以便消費(fèi)者對(duì)自己所需要購(gòu)買的金融產(chǎn)品和接受的金融服務(wù)有真實(shí)、全面、清晰的了解。依照上述規(guī)定，中國(guó)人民銀行于2013年建立了專門的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》于2016年12月頒布實(shí)施，這一辦法根據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》，以及《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》，對(duì)中國(guó)人民銀行下設(shè)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局的相關(guān)工作應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則，做出了比較詳盡的規(guī)定，這些規(guī)定相較銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)規(guī)則有一些變化，比如這一辦法定義了金融消費(fèi)者的概念。并在全文中將其監(jiān)管的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一稱為金融機(jī)構(gòu)，而非銀行業(yè)機(jī)構(gòu)（雖然在該規(guī)定的第二條中，已經(jīng)明確地將范圍設(shè)定為，銀行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，但不排除未來有可能會(huì)將此規(guī)定適用于整個(gè)金融行業(yè)的可能性）。該規(guī)定要求金融機(jī)構(gòu)建立健全完善的內(nèi)控體制，首先將金融消費(fèi)者的知情權(quán)和金融消費(fèi)者的隱私權(quán)保護(hù)放在了最為重要的兩個(gè)位置上。同銀監(jiān)會(huì)的規(guī)定一樣，這一辦法也將工作重心放在了事前預(yù)防上，所以信息披露顯得尤為重要。該辦法第八條規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)控制度。該辦法第十三條規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)監(jiān)管規(guī)定披露與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的金融信息，金融產(chǎn)品和服務(wù)信息以及其他相關(guān)信息。第十四條詳細(xì)規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向金融消費(fèi)者披露的內(nèi)容，包括金融消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，訂立變更，終止解除合同的方式及限制等。第十五條詳細(xì)規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息披露時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用有利于金融消費(fèi)者接受理解的方式，對(duì)重要信息應(yīng)當(dāng)根據(jù)服務(wù)復(fù)雜程度和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，以及對(duì)專業(yè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行詳細(xì)的解釋說明等。雖然這一辦法現(xiàn)階段屬于位階較低的規(guī)范性文件，但作為中國(guó)目前唯一的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)范性文件，已經(jīng)為未來金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法，提供了非常重要的依據(jù)。

12金融消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)的國(guó)際良好經(jīng)驗(yàn)

傾斜保護(hù)。就是將金融消費(fèi)者視為弱勢(shì)群體，并且根據(jù)不同的金融消費(fèi)者水平，比如知識(shí)水平、年齡層段、經(jīng)濟(jì)水平，或者是風(fēng)險(xiǎn)承受能力進(jìn)行不同的傾斜保護(hù)。經(jīng)合組織于2011年10月發(fā)布的《金融消費(fèi)者保護(hù)高級(jí)原則》里第三條提及公平平等對(duì)待消費(fèi)者，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體，如未成年人，以及經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)較差的金融消費(fèi)者，如老年人，或知識(shí)水平相對(duì)較低的金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，這一點(diǎn)在美國(guó)《2013年消費(fèi)者信貸保護(hù)法案》中也有所體現(xiàn)。這一點(diǎn)說明，對(duì)于不同層次的金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)予以不同層次的信息披露，盡量依照金融消費(fèi)者的不同知識(shí)層次或年齡層次或消費(fèi)水平，進(jìn)行相關(guān)信息的披露，要求語(yǔ)言通俗易懂，并且符合金融消費(fèi)者可以接受的方式或其知識(shí)水平。

關(guān)鍵信息警告。各國(guó)的規(guī)定均要求對(duì)關(guān)鍵信息進(jìn)行黑體加粗等形式的專門警告。世界銀行2012年6月發(fā)布的《金融消費(fèi)者保護(hù)的通用良好做法》在提及信息披露與銷售行為的過程中，強(qiáng)調(diào)向消費(fèi)者提供1～2頁(yè)的概要，或者同樣內(nèi)容的電子版，要求語(yǔ)言通俗易懂，字跡清晰。2010年歐盟消費(fèi)者事務(wù)部發(fā)布的《2010年消費(fèi)者信貸條例》，2012年愛爾蘭中央銀行發(fā)布的消費(fèi)者保護(hù)準(zhǔn)則中，美國(guó)《2013年消費(fèi)者信貸保護(hù)法案》相關(guān)規(guī)定中，均要求以粗體標(biāo)題對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行關(guān)鍵信息警告。

對(duì)消費(fèi)者的撤銷權(quán)進(jìn)行披露的制度。各國(guó)均有關(guān)于冷靜期，或金融消費(fèi)者有無條件撤銷的相關(guān)規(guī)定。在一些相對(duì)比較詳盡的規(guī)定中還有可撤銷時(shí)間的相關(guān)規(guī)定。世界銀行2012年6月發(fā)布的《金融消費(fèi)者保護(hù)的通用良好做法》中提到，消費(fèi)者有權(quán)在一定期限內(nèi)終止合同，無須承擔(dān)任何罰款，這是關(guān)于冷靜期給各國(guó)借鑒提供了一個(gè)比較通用的規(guī)則。歐盟2010年消費(fèi)者信貸條例中提到，十四個(gè)連續(xù)工作日內(nèi)，消費(fèi)者有權(quán)撤銷信貸合同，無須提供任何理由。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一化或監(jiān)督機(jī)構(gòu)整合制度。許多國(guó)家包括英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，都有專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)或?qū)徤鞅O(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)所管轄的事項(xiàng)不僅限于銀行業(yè)，還可以包括保險(xiǎn)、信貸、證券等其他行業(yè)。很多國(guó)家的通行做法是，將金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)區(qū)分開來，但并未在行業(yè)中設(shè)置不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者直接將銀行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)視為可以監(jiān)管整個(gè)金融行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在相關(guān)規(guī)定中直接賦予銀行業(yè)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管其他金融行業(yè)行為的權(quán)力。

信息持續(xù)披露公開的問題。各國(guó)均要求在金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者交易或提供服務(wù)期間，應(yīng)當(dāng)定期地或分階段地向金融消費(fèi)者持續(xù)披露相關(guān)信息。這應(yīng)當(dāng)屬于售后服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，信息披露不僅僅是在合同簽訂之前需要進(jìn)行的一種重要的保護(hù)金融消費(fèi)者知情權(quán)的行為，同時(shí)也是在金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)合同存續(xù)期間，應(yīng)當(dāng)予以持續(xù)進(jìn)行的一項(xiàng)行為。

2中國(guó)在金融消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)方面的相關(guān)問題

21中國(guó)目前尚無統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，也并無統(tǒng)一的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)

中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)局所頒布實(shí)施的相關(guān)規(guī)則，無法適用于保險(xiǎn)行業(yè)、證券行業(yè)或信貸行業(yè)等其他金融服務(wù)行業(yè)。雖然已經(jīng)在新規(guī)定中提及，出現(xiàn)跨行業(yè)產(chǎn)品糾紛時(shí)，由金融消費(fèi)者保護(hù)局牽頭，協(xié)同進(jìn)行調(diào)查或共同解決糾紛，但由于機(jī)構(gòu)眾多，行業(yè)之間的關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，解決問題的不確定性以及不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間不同職責(zé)交叉，會(huì)使得金融消費(fèi)者維權(quán)的難度加大。在我國(guó)目前尚無統(tǒng)一監(jiān)管體系的情況之下，不同監(jiān)管部門所頒布實(shí)施的法律規(guī)定有其時(shí)間的先后順序，則無法保證統(tǒng)一的進(jìn)行開放，在監(jiān)管措施透明度上會(huì)大打折扣。

22現(xiàn)行法律位階低，效力不足

我國(guó)目前現(xiàn)行的《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，是一個(gè)相對(duì)位階較低，監(jiān)管范圍十分有限的規(guī)范性法律文件，這一法律文件不僅無法涵蓋其他金融行業(yè)，更沒有對(duì)跨國(guó)金融行業(yè)的監(jiān)管，或?qū)Ρ緡?guó)人在國(guó)外購(gòu)買金融產(chǎn)品享受金融服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定，該辦法于2016年底正式頒布實(shí)施，但其內(nèi)容的豐富程度，則需要更進(jìn)一步深化，細(xì)化該辦法的內(nèi)容。

23新金融服務(wù)問題

有關(guān)新金融服務(wù)的問題。《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》第十三條第二款規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)推出金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品之前，應(yīng)當(dāng)開展外部安全評(píng)估，及時(shí)向金融消費(fèi)者準(zhǔn)確披露該產(chǎn)品的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定。但并未提及，如果這一金融產(chǎn)品并非為本國(guó)金融機(jī)構(gòu)新推出的科技創(chuàng)新產(chǎn)品，而是由其他國(guó)家或地區(qū)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的提供者所提供的新金融產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定？相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行公開，風(fēng)險(xiǎn)提示應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行？

3對(duì)于我國(guó)金融消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)的相關(guān)立法改進(jìn)建議

如前文所述，我國(guó)已初步具備了初級(jí)的金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系，擁有了專門的金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也頒布實(shí)施了金融消費(fèi)者保護(hù)的專門性規(guī)范性法律文件。但相較其他國(guó)家的金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系，我國(guó)現(xiàn)行的金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系仍存在很多的問題，以及巨大的上升空間。為了進(jìn)一步提高我國(guó)的金融消費(fèi)者監(jiān)管法律體系水平，故依照前文所述其他國(guó)家的優(yōu)良立法和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出以下建議。

首先，建立行業(yè)統(tǒng)一的，同時(shí)擁有對(duì)在本國(guó)境內(nèi)的其他國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管職能的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)?！吨袊?guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》第五條規(guī)定，中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與其他金融管理部門、地方政府有關(guān)部門建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。這意味著，金融消費(fèi)者如果遇到其他金融機(jī)構(gòu)侵犯其知情權(quán)的情況時(shí)，中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局尚無權(quán)進(jìn)行直接處理，這對(duì)于統(tǒng)一監(jiān)管和提高保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的水平，是十分不利的。筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于現(xiàn)行的“一行三會(huì)”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擁有跨行業(yè)的跨地區(qū)的監(jiān)管職能。唯有這樣才能提高中國(guó)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的水平，使之更加符合國(guó)際水平，適應(yīng)國(guó)際交往和國(guó)際交流的要求。

其次，細(xì)化關(guān)于金融消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。包括：對(duì)于傾斜保護(hù)的相關(guān)細(xì)化規(guī)定；進(jìn)一步細(xì)化關(guān)鍵信息提示的相關(guān)規(guī)定，著重細(xì)化有關(guān)新金融產(chǎn)品的相關(guān)規(guī)定，并加入其他國(guó)家金融市場(chǎng)存在的新金融產(chǎn)品進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng)進(jìn)行信息披露的相關(guān)法律規(guī)定；細(xì)化金融機(jī)構(gòu)向金融消費(fèi)者披露無條件撤銷合同的冷靜期的相關(guān)規(guī)定；進(jìn)一步細(xì)化金融機(jī)構(gòu)定期或不定期披露義務(wù)的相關(guān)規(guī)定，如規(guī)定具體時(shí)間區(qū)間，或金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的交易階段等。

最后，加入對(duì)于跨國(guó)金融商品提供方的監(jiān)管和跨國(guó)購(gòu)買金融商品和服務(wù)的相關(guān)監(jiān)管規(guī)定。這一規(guī)定現(xiàn)在在很多國(guó)家的金融消費(fèi)者保護(hù)立法中，均有不同程度的體現(xiàn)。中國(guó)的金融行業(yè)要向國(guó)際化進(jìn)發(fā)，金融市場(chǎng)要進(jìn)一步開放，都要求對(duì)制度建設(shè)進(jìn)行進(jìn)一步的深化和發(fā)展，不能只立足于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，更要考慮到國(guó)際化金融市場(chǎng)的需要。

4結(jié)論

綜上所述，在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法和金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管方面，我國(guó)目前的監(jiān)管法律體系已經(jīng)初具雛形，但為了更加適應(yīng)國(guó)際金融市場(chǎng)和高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際協(xié)議的需要，我國(guó)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法，深化監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能，從而使中國(guó)的金融市場(chǎng)更加國(guó)際化，監(jiān)管更透明，水平更高。

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[7]國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見[J].投資與創(chuàng)業(yè)，2016（6）.

[8]中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì).中國(guó)銀監(jiān)會(huì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引[EB/OL].（2013-09-04）.http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docDOC_ReadView/0AE80BE3CB1044B297E2F664B536368F.html.

[9]世界銀行.金融消費(fèi)者保護(hù)的良好經(jīng)驗(yàn)[M].中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，譯.北京：中國(guó)金融出版社，2013.

[10]楊東.金融消費(fèi)者保護(hù)統(tǒng)合法論[M].北京：法律出版社，2013.

[11]中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局.國(guó)際金融消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)選編[M].北京：中國(guó)金融出版社，2014.