財(cái)務(wù)視角下政府購買服務(wù)績(jī)效管理的若干思考

方彬 云霄縣人力資源和社會(huì)保障局

引言

政府購買服務(wù)能夠?qū)φ毮苓M(jìn)行轉(zhuǎn)變，并且對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的部署進(jìn)行重大改善，因此，如何做好其中的績(jī)效管理工作是政府提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要發(fā)展方向。當(dāng)前政府對(duì)購買服務(wù)逐步改革，對(duì)績(jī)效管理工作的要求日漸提高。但我國(guó)各地方政府在績(jī)效管理實(shí)際工作中，由于缺乏針對(duì)性管理規(guī)范，使得當(dāng)前績(jī)效管理工作并沒有落實(shí)好。開展科學(xué)合理的績(jī)效管理工作，對(duì)提高政府公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化財(cái)政支出具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

一、政府購買服務(wù)的定義與控制點(diǎn)

（一）定義

通過對(duì)第三方力量進(jìn)行高效利用，讓政府管理質(zhì)量得到提升的同時(shí)，還要讓購買服務(wù)具有規(guī)范性，并要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理規(guī)避，重點(diǎn)在于能夠?qū)徺I服務(wù)具有明確認(rèn)知。政府購買服務(wù)實(shí)質(zhì)上是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓政府所需履行的職責(zé)和提供的公共環(huán)境以相應(yīng)形式轉(zhuǎn)接給具有一定資質(zhì)的社會(huì)力量，制定出合約收取費(fèi)用。政府購買服務(wù)能夠體現(xiàn)出低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)。

（二）控制點(diǎn)

政府購買服務(wù)過程中，主要控制點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。

（1）在項(xiàng)目確立之初具有六個(gè)控制點(diǎn)。是否在政府購買服務(wù)計(jì)劃之中；是否具有相關(guān)預(yù)算；是否對(duì)購買必要性進(jìn)行詳細(xì)考量；是否確定出合理購買金額以及相關(guān)費(fèi)用；是否在進(jìn)行績(jī)效之前進(jìn)行評(píng)估；是否依據(jù)相關(guān)權(quán)限進(jìn)行審批工作。

（2）在進(jìn)行采購環(huán)節(jié)時(shí)具有四個(gè)控制點(diǎn)。能否確保按規(guī)范要求采購；能否確保采購材料具有相關(guān)資質(zhì)以及滿足服務(wù)需求；能否對(duì)采購文件進(jìn)行科學(xué)制定；能否依照規(guī)章制度對(duì)承接主體進(jìn)行確定[1]。

（3）在簽訂合同和履約環(huán)節(jié)具有三個(gè)控制點(diǎn)。能否依據(jù)政府制定的招標(biāo)文件簽訂契約；能否保證合同具有完整性；在履約過程中能否依照考核管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，對(duì)出現(xiàn)的問題予以及時(shí)處理。

二、政府購買服務(wù)績(jī)效管理過程中遇到的問題

（一）項(xiàng)目立項(xiàng)工作不嚴(yán)謹(jǐn)

項(xiàng)目能否得到順利開展，并且投入是否具有合理性，能夠直接反映出財(cái)政資金在管理方面的效率[2]。

首先，在購買服務(wù)時(shí)沒有進(jìn)行必要論證；采購過程中對(duì)第三方力量過于依賴，導(dǎo)致不能對(duì)服務(wù)內(nèi)容所屬范圍進(jìn)行明確劃分。其次，缺少購買服務(wù)的合理性論證，對(duì)采購的具體數(shù)量以及金額都缺乏對(duì)應(yīng)的審批，得不到專業(yè)部門審核意見。在對(duì)項(xiàng)目金額進(jìn)行合理論證時(shí)，通常缺乏規(guī)范性，難以判斷財(cái)政資金投入是否符合標(biāo)準(zhǔn)。最后，和部門預(yù)算出現(xiàn)脫節(jié)也是在項(xiàng)目立項(xiàng)工作時(shí)所出現(xiàn)的重點(diǎn)問題。鑒于當(dāng)前采購單位在制定方案時(shí)缺少遠(yuǎn)見，普遍出現(xiàn)先確立項(xiàng)目后制定預(yù)算現(xiàn)象，等到項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)算時(shí)才發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金不足，或是項(xiàng)目啟動(dòng)緩慢而出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。

（二）采購流程缺乏規(guī)范性約束

首先，采購時(shí)沒能按照要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)流程操作。政府對(duì)采購工作制定出嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，但采購人員依舊不能嚴(yán)格按照采購目錄所規(guī)定的要求對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行采購，而僅僅是通過直接發(fā)包方式完成采購工作，尤其是涉及數(shù)目較大的服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，未能嚴(yán)格依照相關(guān)要求開展招標(biāo)工作。其次，沒能按照相關(guān)規(guī)定在指定采購地點(diǎn)進(jìn)行采購活動(dòng)。

（三）未能嚴(yán)格履行合約義務(wù)

首先主要表現(xiàn)在合同條款不夠明確。由于缺少合同責(zé)任人簽字以及日期等多方面要素，讓相關(guān)權(quán)利義務(wù)缺少違約責(zé)任約束?；疽氐娜笔?，直接影響到項(xiàng)目流程規(guī)范性以及真實(shí)性的評(píng)斷，尤其是在產(chǎn)生合同糾紛時(shí)，無法對(duì)責(zé)任進(jìn)行追究。其次表現(xiàn)在項(xiàng)目中缺少對(duì)具體工程量的有效確認(rèn)。多數(shù)難以量化的服務(wù)項(xiàng)目只是通過口頭承諾，并未在合同中得以體現(xiàn)。合同中單價(jià)固定，但在最后確定工程量過程中缺少必要的監(jiān)管手段，極易導(dǎo)致財(cái)務(wù)上難以把控。最后是監(jiān)察機(jī)制缺乏。當(dāng)前考核方案太過單一，不能和獎(jiǎng)懲機(jī)制之間相融合[3]。

（四）采購單位不重視管理第三方隊(duì)伍

購買服務(wù)時(shí)由于各部門之間職責(zé)不夠明確，采購單位責(zé)任意識(shí)較差導(dǎo)致管理工作缺失。在采購工作完成之后，是第三方力量正式開始提供服務(wù)的階段，但當(dāng)前第三方隊(duì)伍與采購單位之間存在管理真空。由于大多數(shù)服務(wù)類項(xiàng)目具有不可預(yù)見性以及持續(xù)性特點(diǎn)，在對(duì)服務(wù)進(jìn)行驗(yàn)收時(shí)要投入大量人力，這直接導(dǎo)致在履行合同過程中，第三方一旦成為中標(biāo)人，采購人會(huì)將所有責(zé)任全部甩給第三方，對(duì)項(xiàng)目置身事外[4]。

（五）政府思想認(rèn)識(shí)不到位

政府購買服務(wù)在我國(guó)屬于創(chuàng)新制度，雖在政府各類政策中得以充分體現(xiàn)，但在當(dāng)前社會(huì)中認(rèn)知度較低。同時(shí)，多數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)受到由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制所養(yǎng)成的思維影響，認(rèn)定政府應(yīng)當(dāng)直接提供服務(wù)，這也直接導(dǎo)致在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)政府承受巨量公共服務(wù)建設(shè)工作。當(dāng)下級(jí)政府受到上級(jí)所下派的任務(wù)時(shí)，一般情況下基層政府會(huì)通過擴(kuò)充編制等相關(guān)方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)，力求能夠?qū)ι霞?jí)任務(wù)完美達(dá)成，進(jìn)而提高自身政治業(yè)績(jī)。這不僅會(huì)使政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，還會(huì)阻礙政府職能轉(zhuǎn)型。

政府當(dāng)前購買公共服務(wù)思想認(rèn)識(shí)不足，被傳統(tǒng)價(jià)值觀所束縛，再加上普通群眾在公共服務(wù)上與政府之間存在認(rèn)知偏差，但這種偏差會(huì)形成定式思維，導(dǎo)致多數(shù)民眾對(duì)政府購買服務(wù)出現(xiàn)擔(dān)憂。由于公共服務(wù)涉及公眾切身利益，若是不能由政府直接提供，其公平性是否會(huì)缺失，進(jìn)而讓公眾利益受損。不同民間組織也會(huì)出現(xiàn)一定擔(dān)憂，由于對(duì)政府購買服務(wù)缺少有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，會(huì)讓其在競(jìng)爭(zhēng)公共服務(wù)時(shí)缺乏動(dòng)力以及積極性[5]。

（六）服務(wù)績(jī)效管理體系及評(píng)價(jià)體制不完善

首先，缺乏相應(yīng)績(jī)效管理體系。鑒于政府在購買公共服務(wù)方面的工作當(dāng)前仍處于試驗(yàn)時(shí)期，雖有極少數(shù)地區(qū)制定出關(guān)于政府采購的相關(guān)制度，但是在對(duì)績(jī)效管理層面缺乏相關(guān)考核，再加上當(dāng)前經(jīng)驗(yàn)缺乏，致使政府在購買服務(wù)時(shí)相關(guān)考核工作有待提高，難以保障服務(wù)質(zhì)量。其次，未能創(chuàng)設(shè)出效率評(píng)價(jià)體制。在財(cái)政資金管理和使用方面，目前對(duì)社會(huì)公共服務(wù)能力缺少科學(xué)的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)和考量。

（七）社會(huì)組織對(duì)服務(wù)的承辦能力不足

一是由于社會(huì)組織專業(yè)性普遍不高。當(dāng)前多數(shù)社會(huì)組織仍處于發(fā)展初期，對(duì)現(xiàn)代化服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和理念知識(shí)較為缺乏，同時(shí)缺少提高能力的機(jī)會(huì)和渠道。二是籌集社會(huì)資源能力不足。政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)起購買業(yè)務(wù)的重要考察點(diǎn)取決于社會(huì)組織能否發(fā)揮出其自身作用，讓行政資源和社會(huì)資源之間得到結(jié)合，保障社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量，可是目前大部分社會(huì)組織缺乏籌集社會(huì)資源的能力。三是社會(huì)公信力不夠。一部分社會(huì)組織把工作重點(diǎn)放在獲取利益上面，更有甚者會(huì)做出欺詐行為甚至腐敗現(xiàn)象，致使人民群眾普遍對(duì)社會(huì)組織缺乏信任度。

三、完善政府購買服務(wù)績(jī)效管理的若干建議

（一）確立采購相關(guān)制度保障，規(guī)范整體流程

政府在采購服務(wù)時(shí)要具體明確任務(wù)目標(biāo)，制定出相關(guān)規(guī)定對(duì)采購標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制。對(duì)采購目錄所涵蓋范圍要進(jìn)行一定約束，并根據(jù)社會(huì)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。此外，對(duì)于一些未達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目，依據(jù)定義其屬于非政府單位采購項(xiàng)目，但是為了全方位加強(qiáng)政府對(duì)財(cái)務(wù)的管理，讓采購和資金支出得到規(guī)范，就需要采購單位依據(jù)相關(guān)預(yù)算規(guī)定，制定出相關(guān)內(nèi)部控制流程。在實(shí)施上級(jí)命令時(shí)，對(duì)未達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)進(jìn)行采購時(shí)，要充分結(jié)合單位所建立的內(nèi)控制度，對(duì)實(shí)施細(xì)則以及內(nèi)控要求進(jìn)行明確限額。

同時(shí)，要對(duì)具體購買服務(wù)的制度以及各環(huán)節(jié)工作進(jìn)行制度上的完善。在事前環(huán)節(jié)要強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任意識(shí)，采購要求要合理，充分對(duì)采購方案進(jìn)行論證。事中階段要對(duì)各服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格立項(xiàng)，讓相關(guān)流程得到明確，進(jìn)而讓采購行為得到規(guī)范。事后環(huán)節(jié)要對(duì)監(jiān)管進(jìn)行強(qiáng)化，從履行合約角度來講，讓監(jiān)管考核等各方面得到加強(qiáng)。

（二）健全購買服務(wù)績(jī)效管理機(jī)制，重視各環(huán)節(jié)落實(shí)

購買主體必須在政府購買服務(wù)各環(huán)節(jié)實(shí)行績(jī)效管理。采購之前，要對(duì)購買服務(wù)所需績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)制定，要對(duì)考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化考量。在實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目過程中，必須對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效追蹤，及時(shí)監(jiān)控并掌握實(shí)施進(jìn)度。在項(xiàng)目完工之后，要對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施狀況、質(zhì)量水平、資金情況以及協(xié)作等多方面進(jìn)行績(jī)效考核，并根據(jù)情況選擇是否讓第三方參與到績(jī)效考核工作中?？己私Y(jié)果是后續(xù)財(cái)政安排的主要參考依據(jù)。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力，強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任

首先，采購單位應(yīng)當(dāng)明確采購部門與財(cái)務(wù)部門的職責(zé)分工及責(zé)任范疇，強(qiáng)調(diào)相互配合的重要性。其次，各級(jí)政府所制定出的相關(guān)政策文件要確保能夠及時(shí)下達(dá)到各采購單位并在一定程度上加強(qiáng)指導(dǎo)和培訓(xùn)，引導(dǎo)采購及財(cái)務(wù)等人員能夠?qū)τ嘘P(guān)政策進(jìn)行正確解讀。明確的分工及大力宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，能夠?qū)Σ少弳挝凰枷肫鸬竭M(jìn)一步提升作用，讓其對(duì)政府購買服務(wù)具有清晰的認(rèn)知，嚴(yán)格對(duì)相關(guān)制度和方法進(jìn)行落實(shí)，讓采購單位主體責(zé)任意識(shí)得到全方位強(qiáng)化，在服務(wù)方案設(shè)立初期對(duì)其加強(qiáng)論證，讓每一服務(wù)的資金預(yù)算得到合理確定，項(xiàng)目立項(xiàng)得到嚴(yán)格考量。在引導(dǎo)采購單位進(jìn)行采購過程時(shí)要對(duì)各階段控制點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)格把控，有效讓各類風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。大力促進(jìn)社會(huì)公眾以及相關(guān)監(jiān)督部門加入招標(biāo)過程中，對(duì)當(dāng)前普遍存在的問題加強(qiáng)監(jiān)察管理工作。

（四）提升政府認(rèn)知水平，保障公共服務(wù)質(zhì)量

當(dāng)前社會(huì)組織處于政府與群眾之間，開展服務(wù)相關(guān)工作時(shí)擁有先天性優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織既可以減輕政府工作負(fù)擔(dān)，避免政府由于職責(zé)過多而致使單位成員和部門數(shù)量持續(xù)增加，還可以規(guī)避因行政化所帶來的多種不足，使公共服務(wù)水平和效率得以提高，從而減少腐敗現(xiàn)象。推動(dòng)購買服務(wù)高效發(fā)展區(qū)域和發(fā)展緩慢地區(qū)之間進(jìn)行充分交流，使各級(jí)政府在購買服務(wù)方面達(dá)成認(rèn)知統(tǒng)一，建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，持續(xù)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行完善，對(duì)購買服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，讓其能夠得到健康發(fā)展。政府面向社會(huì)組織購買服務(wù)時(shí)，既要保證積極推進(jìn)，又不可貪功冒進(jìn)。要杜絕用政治任務(wù)形式去推進(jìn)購買服務(wù)，避免出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)管理成本和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

（五）嚴(yán)格把控服務(wù)資金預(yù)算，提高資金效益

政府支付購買服務(wù)所需的資金大多由各部門根據(jù)購買所簽訂的服務(wù)合同以及部門預(yù)算，采用國(guó)庫直接支付的方式進(jìn)行結(jié)算。可見，資金預(yù)算是購買服務(wù)項(xiàng)目的起點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以必要性為準(zhǔn)則，優(yōu)化需求組合。財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)綜合考慮量購買服務(wù)的必要性，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，既要剔除不必要的資金需要，如社會(huì)組織將其自身所需承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到供給方，又要兼顧其他社會(huì)資金參與[6]。合理進(jìn)行并嚴(yán)格把控采購服務(wù)預(yù)算，能更好推動(dòng)政府開展服務(wù)監(jiān)督，發(fā)揮部門職能作用，從而提高資金效益。

（六）加強(qiáng)采購合約履行管理，提升整體履約水平

政府購買服務(wù)相關(guān)流程得到規(guī)范實(shí)施之后，還應(yīng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量提供保障。對(duì)于重視采購而忽視管理的問題，要著重加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管力度，確保公共服務(wù)水平。要實(shí)現(xiàn)對(duì)第三方的完善管理，既要強(qiáng)調(diào)采購單位部門責(zé)任，又要充分依據(jù)自身和行業(yè)管理準(zhǔn)則，科學(xué)制定出精細(xì)的考評(píng)制度，建設(shè)良好的獎(jiǎng)懲機(jī)制，為日常管理工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并且讓考評(píng)結(jié)果成為付款考量，進(jìn)而加強(qiáng)合同履約管理。通過專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)以及自我評(píng)級(jí)等方式對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，讓績(jī)效考核實(shí)際情況成為是否繼續(xù)進(jìn)行服務(wù)的重要參照，并且讓考評(píng)結(jié)果成為購買服務(wù)依據(jù)，在招標(biāo)時(shí)擇優(yōu)選取社會(huì)組織，促使其能夠自發(fā)性實(shí)現(xiàn)自我進(jìn)步，提升履約水平。

（七）重視社會(huì)組織建設(shè)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

政府購買服務(wù)是對(duì)傳統(tǒng)方式的創(chuàng)新改革，是政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措。政府將應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)組織時(shí)，對(duì)其各方面要求就會(huì)提高。而社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)承擔(dān)能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府部門所購買的公共服務(wù)能否達(dá)到預(yù)期效果。因此，政府應(yīng)當(dāng)重視并引導(dǎo)社會(huì)組織完善自身建設(shè)，使其在合作中按規(guī)范要求履行合同義務(wù)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。

1.強(qiáng)化社會(huì)組織內(nèi)部建設(shè)，提高自身綜合性素質(zhì)及公信力

第一，要提高整合社會(huì)資源能力并完善內(nèi)部治理具體結(jié)構(gòu)，讓財(cái)務(wù)管理達(dá)到規(guī)范要求，進(jìn)而有效降低運(yùn)行成本，在規(guī)范管理和使用服務(wù)項(xiàng)目資金的同時(shí)保證資金收益。第二，要提高團(tuán)隊(duì)專業(yè)化水平，社會(huì)組織要加快人才隊(duì)伍建設(shè)，特別是對(duì)擁有技術(shù)、懂得管理的復(fù)合型人才廣泛吸收，打造出具有高水平、高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，提高項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)能力。第三，重視社會(huì)公信力影響，要對(duì)信息做到公開透明，遵循基本原則，取得社會(huì)和地方政府的認(rèn)同，在由政府所構(gòu)建的良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，抓住對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織基本價(jià)值。

2.加大對(duì)社會(huì)組織的支持力度，保證績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

政府要積極發(fā)揮引導(dǎo)作用并對(duì)各類型社會(huì)組織大力支持和培養(yǎng)，特別是一些相對(duì)弱勢(shì)組織以及公益組織。政府通過購買服務(wù)讓社會(huì)不同階層之間的差距得以縮小，尤其是在教育、住房以及醫(yī)療衛(wèi)生方面。政府要對(duì)民間服務(wù)進(jìn)行資金支持，并在行政層面予以一定方便，既要切實(shí)保障社會(huì)組織具有其自身獨(dú)特性與民間性，又要保證其擁有充分發(fā)揮專業(yè)性的平臺(tái)以及表現(xiàn)自身價(jià)值的空間。地方政府作為服務(wù)采購方，要與社會(huì)組織之間協(xié)商出專業(yè)、科學(xué)的服務(wù)指標(biāo)，依照制定指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，指引服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施進(jìn)度中逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。

結(jié)語

綜上所述，政府購買服務(wù)具有多面性，在充分利用社會(huì)力量提升政府管理效率與治理能力的同時(shí)，又會(huì)出現(xiàn)諸多不規(guī)范行為以及腐敗風(fēng)險(xiǎn)。要推動(dòng)政府購買服務(wù)健康發(fā)展，就必須結(jié)合市場(chǎng)在資源配置中的作用，只有通過科學(xué)合理的績(jī)效管理約束采購行為，才能更好地實(shí)現(xiàn)政府職能目標(biāo)?？?jī)效管理創(chuàng)設(shè)之根本是促進(jìn)政府規(guī)范化服務(wù)，這也是績(jī)效管理的最終歸宿。