土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有問(wèn)題研究*

劉 靈 輝 邱 曉 艷

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的根本特征是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，依照農(nóng)戶享有承包資格的人數(shù)均分田地到農(nóng)戶，這種有計(jì)劃、有組織的“人人有份”的分地措施不僅實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，而且保證了分地的起點(diǎn)公平、規(guī)則公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平。①在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期，各地區(qū)普遍采取根據(jù)農(nóng)戶人口變動(dòng)情況來(lái)不斷調(diào)勻農(nóng)戶間承包地?cái)?shù)量的絕對(duì)平均主義策略，“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”成為政府部門、集體和農(nóng)民都默認(rèn)的操作模式，這沖擊了地權(quán)穩(wěn)定性，削弱了農(nóng)戶對(duì)土地的長(zhǎng)期投資意愿。隨之，黨和國(guó)家出臺(tái)了“增人不增地、減人不減地”，禁止調(diào)地，“長(zhǎng)久不變”，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，土地確權(quán)頒證等一系列穩(wěn)定地權(quán)的法律政策，給農(nóng)民吃下了一顆土地權(quán)利的“定心丸”。然而，在漫長(zhǎng)的第二輪土地承包期內(nèi)，每個(gè)農(nóng)戶的承包地?cái)?shù)量基本上保持穩(wěn)定不變、少有增加的可能，但因土地征收、集體公益事業(yè)占用、災(zāi)毀等原因也可能導(dǎo)致不同農(nóng)戶間承包地不均衡減少的情況，與之同時(shí)，每個(gè)農(nóng)戶的人口數(shù)量增減變化差異較大，這些因素綜合起來(lái)造成了不同農(nóng)戶間人口與土地的配置失衡以及承包地戶間人均占有基尼系數(shù)攀升等問(wèn)題。②在公平觀念深入骨髓的鄉(xiāng)村，如何解決地權(quán)固化背景下農(nóng)戶間人口動(dòng)態(tài)變化不均衡所誘發(fā)的人地矛盾，成為懸在農(nóng)村土地制度改革頭上的一把“達(dá)摩克利斯之劍”，是一個(gè)未來(lái)必須直面并需予以妥善解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

根據(jù)現(xiàn)行法律政策，集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)包的對(duì)象是農(nóng)戶而非農(nóng)民個(gè)體，只要農(nóng)戶擁有承包地就不存在沒(méi)有分得承包地的無(wú)地農(nóng)民，這無(wú)疑化解了集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的眾多新增人口等待分地這一棘手問(wèn)題。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有制度的構(gòu)建與完善成為農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)重要方向。學(xué)術(shù)界圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有展開(kāi)了一定程度的研究，主要表現(xiàn)在：第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)“按份共有”和“共同共有”之爭(zhēng)。一部分學(xué)者從個(gè)人作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的公平要求、土地標(biāo)的物在農(nóng)戶內(nèi)部“離合性”的法律關(guān)系等角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)屬于按份共有或者準(zhǔn)按份共有；③然而，另有一部分學(xué)者從農(nóng)戶法律關(guān)系中家庭關(guān)系的特殊性、“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益”的內(nèi)涵出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)屬于準(zhǔn)共同共有或共同共有。④第二，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有制度方面，學(xué)術(shù)界研究了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的結(jié)構(gòu)和功能、主體及其內(nèi)部成員與外部主體的關(guān)系、內(nèi)部成員權(quán)利關(guān)系形式以及內(nèi)部成員變動(dòng)后的權(quán)屬等問(wèn)題。⑤

綜上，學(xué)者們已關(guān)注到農(nóng)戶、戶內(nèi)成員與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的共有關(guān)系問(wèn)題，但是在學(xué)術(shù)觀點(diǎn)上尚存爭(zhēng)議，同時(shí)，現(xiàn)有關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的主體、客體以及內(nèi)容方面的研究還不深入、不系統(tǒng)、不全面。因此，本文明確界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的概念及其內(nèi)涵，探尋土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的法律政策以及現(xiàn)實(shí)依據(jù)，挖掘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的主體、客體和內(nèi)容在實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其形成原因，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議，以期為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在新時(shí)代背景下的完善提供借鑒與參考。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的依據(jù)及其內(nèi)涵

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的依據(jù)

第一，法律政策依據(jù)?！掇r(nóng)村土地承包法》(2018年修正)第16條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益?！庇纱丝梢钥闯?，雖然土地發(fā)包是以農(nóng)戶為單位進(jìn)行的，但是法律并不否認(rèn)農(nóng)戶內(nèi)每個(gè)家庭成員依法平等享有承包土地的權(quán)利，正是每個(gè)家庭成員的承包權(quán)匯集在一起，才使得農(nóng)戶以團(tuán)體的形式獲得了應(yīng)得的承包地份額?！掇r(nóng)村土地承包法》(2018年修正)第24條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入?！痹摋l法律規(guī)定強(qiáng)調(diào)將全部家庭成員列在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書這一法律憑證上，卻不強(qiáng)調(diào)明確每個(gè)家庭成員應(yīng)享有的份額或者具體比例，這為全部家庭成員不分份額地共同享有證書上所列承包地提供了法律支撐。

第二，現(xiàn)實(shí)依據(jù)。對(duì)于經(jīng)歷過(guò)第一輪、第二輪農(nóng)村土地發(fā)包的農(nóng)戶而言，在自己家庭內(nèi)誰(shuí)參與了分地、誰(shuí)沒(méi)有分到土地是一本有賬可查、有據(jù)可循的家庭土地賬簿，這就使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)按份共有的性質(zhì)十分明顯?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”的政策使得農(nóng)戶內(nèi)部人口的增減與承包地的增減相脫鉤，農(nóng)戶內(nèi)部成員最初明確的承包地份額變得模糊，戶的整體性增強(qiáng)。2021年7月，筆者調(diào)查了四川省成都市、宜賓市、自貢市、西昌市以及重慶市的18個(gè)村莊(社區(qū))的332位農(nóng)民，當(dāng)向受訪者詢問(wèn)“您覺(jué)得家庭擁有承包地的各項(xiàng)權(quán)利與家庭成員之間的法律關(guān)系是什么”這一問(wèn)題時(shí)，有87.65%的受訪者給出的答案都是“共同共有，全家人不分份額地一起享有承包地的各項(xiàng)權(quán)利”，且他們給出的理由基本上也是大同小異，即“都是一家人，一起承包耕種”。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)戶內(nèi)家庭成員與承包地之間關(guān)系的主觀認(rèn)知亦傾向于共同共有。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的內(nèi)涵

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有是指農(nóng)戶內(nèi)家庭成員不分份額地享有承包地的各項(xiàng)權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有在本質(zhì)上屬于民法意義上共同共有的一種特殊形式，也涉及主體、客體與內(nèi)容三個(gè)方面。

第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的主體是指不分份額地享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的家庭成員。一般而言，農(nóng)戶是由2個(gè)及以上家庭成員組成的，這與《民法典》中關(guān)于共同共有需多個(gè)主體的內(nèi)涵特征是一致的。然而，在我國(guó)農(nóng)村存在著少量無(wú)兒無(wú)女且只有1位孤寡老人的“五保戶”，這類農(nóng)戶的家庭成員只有1位，似乎與共同共有的概念本質(zhì)不相契合。然而，根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，2015年農(nóng)村五保戶人口為523.1萬(wàn)人，僅占同年農(nóng)村總?cè)丝诘?.87%，故而，只有1位家庭成員的“五保戶”，不僅在數(shù)量上較少，而且這類農(nóng)戶終將演變?yōu)椤跋鰬簟?，屆時(shí)戶內(nèi)承包地將依法被集體經(jīng)濟(jì)組織收回。因此，“五保戶”與承包地之間的法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的客體是指農(nóng)戶通過(guò)各種渠道獲得的具有物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。相較于《民法典》中共同共有客體之類型多樣且主要指向所有權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的對(duì)象不是農(nóng)地所有權(quán)，而是設(shè)置在承包地之上依附于土地所有權(quán)而存在的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該客體是一種用益物權(quán)。

第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的內(nèi)容是指戶內(nèi)共同共有人之間圍繞承包地這一財(cái)產(chǎn)所形成的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。這就需要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含的“權(quán)利束”，以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人行使各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)在流程和機(jī)制，同時(shí)，厘清承包地之上附帶的義務(wù)清單，并明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的義務(wù)承擔(dān)規(guī)則和機(jī)制。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.主體層面：主體范圍不清

第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人之間存在兩種關(guān)系模式，一種是戶內(nèi)全體成員平等的共同共有，另一種是戶主代表下戶內(nèi)全體成員的共同共有。然而，到底是哪種關(guān)系模式目前尚不清晰。在農(nóng)村，戶主是一個(gè)家庭的主要決策者和代言人，那么，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有關(guān)系中，戶主與家庭其他成員之間是不是存在代表與被代表的關(guān)系？對(duì)于承包地處置的重要決策，是不是需要經(jīng)由戶主這一渠道作出并對(duì)外發(fā)布？這些問(wèn)題都涉及農(nóng)戶、戶主、其他家庭成員與承包地之間極為微妙的內(nèi)在關(guān)系。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有是全體成員平等的共同共有，那么，在農(nóng)戶內(nèi)就不存在戶主與非戶主這層似乎象征著地位高低差別之分的代表關(guān)系；如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有是戶主代表下戶內(nèi)全部成員的共同共有，那么，在農(nóng)戶內(nèi)就存在著戶主與非戶主之間代表與被代表的關(guān)系。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的范圍存在著兩種可能，一種是戶內(nèi)有血緣和婚姻關(guān)系的直系家庭成員，另一種是戶內(nèi)擁有集體組織成員資格的家庭成員。然而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的范圍尚未有明確的答案。一般而言，農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員是指相互負(fù)有撫養(yǎng)義務(wù)和贍養(yǎng)義務(wù)的直系親屬，即祖父母、父母以及自己、配偶及子孫，如果存在著長(zhǎng)輩與晚輩的分戶情況，也只是上述直系家庭成員規(guī)模的縮小化。那么，如果按照農(nóng)戶的家庭成員內(nèi)部的血緣和婚姻關(guān)系來(lái)確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的共同共有人，就意味著不必考慮家庭成員的戶籍、職業(yè)、收入、經(jīng)常居住地等變化情況。然而，在漫長(zhǎng)的土地承包期內(nèi)，農(nóng)戶內(nèi)部分成員由于升學(xué)、就業(yè)、參軍等原因不可避免地會(huì)遷向城鎮(zhèn)并完成“市民化”進(jìn)程。雖然他們與農(nóng)戶內(nèi)其他成員有血緣或婚姻關(guān)系，但根據(jù)村規(guī)民約他們可能因?yàn)閼艏w出等緣故已不再屬于集體組織成員。那么，此類成員是否屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人尚無(wú)定論。

第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的范圍和名單是靜態(tài)不變的還是需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整尚不明晰。在第二輪土地發(fā)包時(shí)，農(nóng)戶內(nèi)參與土地分配的家庭成員顯然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的共同共有人，那么在第二輪土地承包期內(nèi)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人是一直保持穩(wěn)定不變，還是基于農(nóng)戶家庭成員的生老病死、婚喪嫁娶等事實(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人需要隨之進(jìn)行持續(xù)性的動(dòng)態(tài)更新調(diào)整？如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人是動(dòng)態(tài)更新的，那么以什么標(biāo)準(zhǔn)更新、多少年更新調(diào)整一次共同共有人的名單？這些都成為尤為關(guān)鍵的問(wèn)題。如若土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人保持不變、不進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，那么，如果初始分得承包地的家庭成員全部死亡，將直接導(dǎo)致農(nóng)戶演變?yōu)橛谐蓡T存在的“間接消亡戶”，這顯然不符合常理。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有之主體界定事關(guān)權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，如果主體界定不科學(xué)，將可能導(dǎo)致權(quán)利的濫用和義務(wù)承擔(dān)的錯(cuò)位，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的運(yùn)作效能低下。

2.客體層面：客體來(lái)源不明

毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)戶通過(guò)家庭承包分配獲得的承包地屬于共同共有的客體。然而，在農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)交易日益頻繁且交易方式多元化的背景下，農(nóng)戶內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的承包地還可能包括以下8種：通過(guò)代耕方式轉(zhuǎn)入的承包地；通過(guò)出租(轉(zhuǎn)包)轉(zhuǎn)入的承包地；通過(guò)土地互換獲得的承包地；通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓獲得的承包地；通過(guò)土地入股獲得的承包地；農(nóng)戶自行投資投勞開(kāi)發(fā)的“四荒地”并由家庭實(shí)際使用的新增耕地；農(nóng)戶通過(guò)戶內(nèi)繼承獲得的承包地；承接其他農(nóng)戶自愿有償退出的承包地?？梢钥闯觯r(nóng)戶內(nèi)部的承包地并非想象中的構(gòu)成簡(jiǎn)單、屬性單一。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有之客體不能得到科學(xué)清晰的界定，難免導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)自己享有管領(lǐng)控制權(quán)的承包地認(rèn)知不清，進(jìn)而誘發(fā)不同農(nóng)戶間承包地的權(quán)屬爭(zhēng)奪與利益糾紛。

3.內(nèi)容層面：權(quán)利、義務(wù)關(guān)系模糊

第一，在權(quán)利層面來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)戶對(duì)承包地依法享有的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。相較于占有權(quán)和使用權(quán)的相對(duì)清晰，農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員對(duì)承包地收益權(quán)和處置權(quán)的不確定性是極易引發(fā)矛盾的導(dǎo)火索。在收益權(quán)方面，農(nóng)戶對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)管理的根本目的是獲得經(jīng)濟(jì)收益，然而，依托承包地賺取的收益究竟是屬于整個(gè)家庭，還是屬于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的家庭成員，抑或是屬于分得承包地的家庭成員？同時(shí)，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)收益或者國(guó)家發(fā)放的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼打入農(nóng)戶所留的賬戶時(shí)，這個(gè)銀行賬戶的性質(zhì)是家庭共有賬戶還是個(gè)人獨(dú)有賬戶？收益歸賬戶的所有人支配還是歸整個(gè)家庭支配？在處置權(quán)方面，農(nóng)戶對(duì)承包地的處置行為包括出租(轉(zhuǎn)包)、入股、轉(zhuǎn)讓、互換、抵押等，這些農(nóng)地權(quán)利處置決策是戶主“說(shuō)了算”，還是需要戶內(nèi)多數(shù)成員贊同或者一致同意才能實(shí)施？這些問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)操作中都尚無(wú)明確定論。

第二，在義務(wù)層面，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)設(shè)初期，農(nóng)戶作為承包方承擔(dān)的義務(wù)是名目繁多且較為沉重的，包括繳納農(nóng)業(yè)稅、繳納承包金、繳納“三提五統(tǒng)”、按承包合同規(guī)定用途開(kāi)發(fā)，甚至個(gè)別地區(qū)土地承包合同涉及計(jì)劃生育政策的款項(xiàng)。2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》確立了承包方的權(quán)利和義務(wù)框架，明確了承包方應(yīng)承擔(dān)維持承包地的農(nóng)業(yè)用途且不得用于非農(nóng)建設(shè)、保護(hù)和合理利用土地且不得給土地造成永久性損害的義務(wù)。但是，該法也否定了1998年8月通過(guò)的《土地管理法》中“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”規(guī)則，間接否認(rèn)“不得棄耕”義務(wù)，也回避了家庭承包繳納承包費(fèi)的規(guī)定。從2004年開(kāi)始，國(guó)家先后實(shí)施了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”。2006年1月1日起，國(guó)家廢除了農(nóng)業(yè)稅。通過(guò)對(duì)承包方義務(wù)進(jìn)行時(shí)間脈絡(luò)梳理可以發(fā)現(xiàn)一系列關(guān)鍵問(wèn)題，即在農(nóng)民種地不納稅(費(fèi)、糧)且有補(bǔ)貼的情況下，目前農(nóng)戶對(duì)承包地的實(shí)質(zhì)性義務(wù)究竟是什么？農(nóng)戶的義務(wù)承擔(dān)機(jī)制是什么？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所附帶的義務(wù)是由戶內(nèi)所有成員共同承擔(dān)還是僅由在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的人口承擔(dān)？如果承包地所附帶的義務(wù)在戶內(nèi)成員間分擔(dān)不均衡、不合理，那么很可能會(huì)出現(xiàn)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且承擔(dān)承包地義務(wù)的家庭成員由于經(jīng)濟(jì)收入較低而家庭地位較低，外出務(wù)工不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不承擔(dān)承包地義務(wù)的家庭成員卻由于收入較高而家庭地位也較高的現(xiàn)象。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有面臨現(xiàn)實(shí)困境的成因

1.主體困境的成因

第一，戶主與戶內(nèi)成員之間是否存在代表關(guān)系不明確。在簽訂土地承包合同時(shí)，大多由戶主與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂，且我國(guó)法律使用了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”這一模糊表述，使得以農(nóng)戶名義承包而來(lái)的土地似乎演化成個(gè)人獨(dú)自享有的權(quán)利，戶主儼然成了承包地的唯一權(quán)利人。同時(shí)，戶主一般都是家庭中輩分高的成年男子，在我國(guó)長(zhǎng)期的“家長(zhǎng)制”傳統(tǒng)以及“大男子主義”作風(fēng)的綜合影響下，很容易在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置決策中形成以戶主個(gè)人意志表達(dá)為主的“一言堂”“戶主拍板”等現(xiàn)象。戶主與農(nóng)戶內(nèi)成員之間是否存在代表關(guān)系以及如何發(fā)揮代表關(guān)系的實(shí)施機(jī)制不明確，虛化了農(nóng)戶內(nèi)其他家庭成員對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)管理以及處置的各項(xiàng)權(quán)能，使得本該農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員個(gè)體享有的農(nóng)地權(quán)利更加隱沒(méi)于家庭團(tuán)體之中，促使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有變成了共同私有。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人是否必須是集體經(jīng)濟(jì)組織成員并不確定。目前，全國(guó)人大并未出臺(tái)法律明確集體組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在學(xué)術(shù)界，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在著諸多觀點(diǎn)，具體包括：以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的單一戶籍登記原則；以實(shí)際生活為標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)主義；以兼具戶籍登記和長(zhǎng)期居住事實(shí)的折中主義；尊重社會(huì)習(xí)俗、歷史事實(shí)、法律事實(shí)以及集體成員民主合意等因素進(jìn)行認(rèn)定的綜合主義；等等。同時(shí)，不同地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)操作基本遵循“村民自治”的原則，這難免導(dǎo)致集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的多元化和復(fù)雜化，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)的實(shí)際操作。那么，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人是不是必須要和集體經(jīng)濟(jì)組織成員掛鉤，是不是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員就不能被認(rèn)定為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人？在現(xiàn)實(shí)中，以國(guó)家公職人員、國(guó)有企事業(yè)單位員工等主體為代表的農(nóng)村精英群體將戶口遷入城市且不以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源，是否就代表著他們直接喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，并應(yīng)將其從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人名單中剔除？這些問(wèn)題都難以確定。

第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的認(rèn)定是不是要考慮其是否分得承包地的歷史事實(shí)存在爭(zhēng)議。在第二輪土地承包期內(nèi)，分得承包地的家庭成員會(huì)由于升學(xué)、進(jìn)入體制內(nèi)工作等原因成為城鎮(zhèn)居民，并被納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，承包地的社會(huì)保障功能對(duì)他們而言已經(jīng)大幅降低甚至不復(fù)存在，故而，在大多數(shù)農(nóng)民看來(lái)，將這部分人員移出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人名單顯得合情合理。然而，如果這樣操作的話，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)難以理解的現(xiàn)象，即分得承包地的家庭成員可能不被作為共同共有人，沒(méi)有分得承包地的家庭成員反而成為共同共有人。

第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的認(rèn)定是交由農(nóng)戶自行決定還是政府統(tǒng)一認(rèn)定尚無(wú)定論。站在“理性人”的角度，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有應(yīng)該包括戶內(nèi)哪些人員，每個(gè)農(nóng)戶都會(huì)基于整個(gè)家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考量，作出理性的判斷和抉擇。故而，采取戶內(nèi)自主決定的方式確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人存在著現(xiàn)實(shí)合理性。然而，考慮到政府部門對(duì)農(nóng)村土地承包的管理職責(zé)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有者身份地位，為了盡可能地發(fā)揮集體土地對(duì)集體內(nèi)部依靠農(nóng)業(yè)為生之成員的養(yǎng)育功能，防止城市人口、本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的共同共有人，實(shí)現(xiàn)“一方水土養(yǎng)一方人”的目標(biāo)，政府部門以及集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及操作細(xì)則進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，似乎也存在著較大的合理性。

2.客體困境的成因

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的客體是指整個(gè)農(nóng)戶所擁有的全部物權(quán)屬性的承包地，不包括僅享有一定年限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包地。故而，通過(guò)代耕、土地出租(轉(zhuǎn)包)轉(zhuǎn)入的承包地不應(yīng)當(dāng)納入共同共有之客體范疇，畢竟“租別人的地”“臨時(shí)用別人的地”根本談不上屬于自家的承包地。然而，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律政策下，轉(zhuǎn)讓、入股、互換等不同農(nóng)地權(quán)利市場(chǎng)化處置方式所引致的權(quán)利轉(zhuǎn)移性質(zhì)存在著不確定性，這是造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的客體出現(xiàn)界定不清的重要原因。

第一，土地轉(zhuǎn)讓方面。學(xué)術(shù)界對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓的法律后果存在著較大的認(rèn)知差異。持“權(quán)利徹底轉(zhuǎn)移說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地轉(zhuǎn)讓是農(nóng)戶將承包地的土地使用權(quán)連同承包權(quán)一起讓渡給受讓方，實(shí)現(xiàn)家庭承包地權(quán)利“一勞永逸”的“一次性”讓渡；然而，持“部分權(quán)利轉(zhuǎn)移說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地轉(zhuǎn)讓后會(huì)導(dǎo)致原承包方在承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部消滅⑥，也即土地轉(zhuǎn)讓只是將剩余承包期內(nèi)的農(nóng)地權(quán)利一次性讓渡給受讓人。

第二，土地互換方面。學(xué)術(shù)界對(duì)土地互換引起的權(quán)利變動(dòng)有著不同的認(rèn)識(shí)。一部分持“物權(quán)變動(dòng)說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地互換所引起的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交換⑦；一部分持“債權(quán)變動(dòng)說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地互換促進(jìn)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)⑧；一部分持“折中說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地互換包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雙向流轉(zhuǎn)或者土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換兩種方式。⑨

第三，土地入股方面。一些持“物權(quán)流動(dòng)說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股引起的是物權(quán)的變動(dòng)，受讓方取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)⑩；一些持“債權(quán)流動(dòng)說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股不發(fā)生物權(quán)關(guān)系的變動(dòng)，原承包方仍然保留著物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；還有一些持“股權(quán)性流轉(zhuǎn)說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股既不屬于物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，也不屬于債權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)屬股權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

第四，土地退出方面。持“徹底讓渡權(quán)利說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地退出主要指農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的徹底、永久性退出；持“折中說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，土地退出改革包括永久退出和長(zhǎng)期退出兩種方式，其中，永久退出是徹底退出，長(zhǎng)期退出只是二輪承包剩余年限內(nèi)的退出。

第五，土地繼承方面。學(xué)術(shù)界對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以繼承的觀點(diǎn)不一。持“肯定說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定繼承和遺囑繼承，構(gòu)建起進(jìn)城農(nóng)民、城市市民等主體與農(nóng)村土地之間的內(nèi)在聯(lián)系；持“否定說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，按照新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以繼承的，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承則應(yīng)受到限制。截至目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承，至今沒(méi)有明確的解決方案和實(shí)施機(jī)制，如何界定繼承可行性、操作標(biāo)準(zhǔn)、配套政策仍需繼續(xù)深入探討。

3.內(nèi)容困境的成因

第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的權(quán)利行使機(jī)制缺失。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)包含權(quán)利內(nèi)容極為廣泛的“權(quán)利束”。一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，其中，承包權(quán)是一個(gè)內(nèi)涵異常豐富的概念，包括持續(xù)承包、繼續(xù)承包、優(yōu)先購(gòu)買和補(bǔ)償請(qǐng)求等權(quán)利內(nèi)容；另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)在權(quán)能也可以細(xì)化為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，其中，處置權(quán)包括流轉(zhuǎn)權(quán)、互換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、退出權(quán)等。然而，現(xiàn)行法律對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)部所包含的各單項(xiàng)權(quán)能缺乏詳細(xì)的權(quán)利行使機(jī)制，致使抵押權(quán)、入股權(quán)、互換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、退出權(quán)等這些可能涉及農(nóng)地權(quán)利徹底喪失或讓渡的處置行為缺乏可操作性的行使細(xì)則，也就是說(shuō)，由誰(shuí)來(lái)行使這些權(quán)利？按什么程序行使權(quán)利？需不需要由政府部門和集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督權(quán)利行使？權(quán)利行使受到侵害時(shí)的救濟(jì)途徑有哪些？這些問(wèn)題都還沒(méi)有明確答案。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的義務(wù)承擔(dān)機(jī)制不完善，不履行義務(wù)的責(zé)任不明確。目前，法律政策對(duì)于承包方的義務(wù)僅限于“維持農(nóng)地農(nóng)用，不得用于非農(nóng)建設(shè)”與“保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害”兩個(gè)方面。在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)比較利益差距懸殊的驅(qū)使下，雖然農(nóng)民存在著將承包地“非農(nóng)化”“非糧化”的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，但是由于忌憚法律政策禁止性規(guī)定的威脅力，他們也很好地履行了“維持農(nóng)地農(nóng)用，不得用于非農(nóng)建設(shè)”的法定義務(wù)。同時(shí)，目前雖然難以強(qiáng)制農(nóng)戶對(duì)承包地進(jìn)行精耕細(xì)作，但是農(nóng)戶一般會(huì)盡其所能對(duì)自家承包地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，不會(huì)肆無(wú)忌憚地進(jìn)行毀壞性破壞，“保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害”這一承包方的法定義務(wù)也得到了較好的履行。在快速城鎮(zhèn)化背景下，進(jìn)城農(nóng)民對(duì)承包地的依賴程度顯著降低，“脫農(nóng)離地”現(xiàn)象異常普遍。因此，農(nóng)戶對(duì)承包地的持續(xù)耕種而不閑置拋荒的這一潛在義務(wù)其實(shí)是較難得到妥善履行的，這就出現(xiàn)了如下不合理現(xiàn)象：一是在農(nóng)戶內(nèi)部成員兼有非農(nóng)從業(yè)人員和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員時(shí)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員承擔(dān)了承包地的絕大部分耕種、保護(hù)和管理之責(zé)任和義務(wù)；二是農(nóng)戶內(nèi)部所有成員都是非農(nóng)從業(yè)人員時(shí)，承包地被拋荒閑置的可能性陡然上升。然而，現(xiàn)行法律政策并沒(méi)有將戶內(nèi)成員的承包地責(zé)任承擔(dān)予以細(xì)化，亦沒(méi)有將連續(xù)拋荒承包地的法律責(zé)任和應(yīng)對(duì)措施寫入法律條款，這就使得每個(gè)農(nóng)戶內(nèi)部成員無(wú)須承擔(dān)拋荒的“代價(jià)”，反而在未為國(guó)家糧食安全作出貢獻(xiàn)下能夠繼續(xù)享受各項(xiàng)補(bǔ)貼。

五、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有制度的對(duì)策建議

1.秉承開(kāi)放與自治原則，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的資格認(rèn)定

第一，厘清集體經(jīng)濟(jì)組織成員與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人是兩個(gè)不同的概念。集體經(jīng)濟(jì)組織成員是能夠享有集體福利的人員，確認(rèn)誰(shuí)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員是一項(xiàng)涉及整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部事宜。然而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人是農(nóng)戶內(nèi)承包地的權(quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者，確認(rèn)誰(shuí)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人是一項(xiàng)家庭內(nèi)部事宜。誠(chéng)然，在集體土地發(fā)包時(shí)，農(nóng)戶內(nèi)部能夠參與土地承包的成員需以屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員為前提條件。然而，在漫長(zhǎng)的第二輪土地承包期以及接下來(lái)的三十年延包期內(nèi)，農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員不可避免會(huì)出現(xiàn)戶籍、職業(yè)、收入等多重分化。故而，在地權(quán)固化的背景下，應(yīng)當(dāng)拋棄戶籍單一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)可農(nóng)戶內(nèi)部具有血緣關(guān)系和婚姻關(guān)系的所有家庭成員都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人。但不可否認(rèn)的是，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人保持一致是一種理想狀態(tài)，為了實(shí)現(xiàn)這種一致性，鑒于全國(guó)人大尚未對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定立法，未來(lái)應(yīng)當(dāng)秉承開(kāi)放、流動(dòng)的原則，構(gòu)建起以地緣、血緣與婚姻關(guān)系為主要依據(jù)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，只要是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的直系血親或者通過(guò)婚姻關(guān)系締結(jié)的姻親，都應(yīng)當(dāng)承認(rèn)他們的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。同時(shí)，應(yīng)將集體經(jīng)濟(jì)組織成員分為集體內(nèi)成員和集體外成員，集體內(nèi)成員就是現(xiàn)在仍然居住在村莊內(nèi)部且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成員，集體外成員就是幼時(shí)出生且生活在村莊，成年后轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)居住生活且已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但是與集體內(nèi)成員存在直系血緣關(guān)系和婚姻關(guān)系的成員。同時(shí)，集體成員資格的認(rèn)定采取“人隨地走”的單一財(cái)產(chǎn)性標(biāo)準(zhǔn)，凡取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人就具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，這樣就基本上消除了集體經(jīng)濟(jì)組織成員與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的不一致問(wèn)題。

第二，堅(jiān)持家治、村治與國(guó)治相結(jié)合的原則確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人資格。農(nóng)戶兼具個(gè)人性和團(tuán)體性兩種特征，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)戶這一團(tuán)體的內(nèi)部事務(wù)，不應(yīng)受到來(lái)自政府部門的過(guò)度干預(yù)，更不能由政府部門直接決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人。故而，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)戶自治、集體管理、政府監(jiān)督的思路，引導(dǎo)農(nóng)戶內(nèi)部全部家庭成員通過(guò)自主協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)，確定本戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的構(gòu)成。當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)組織和政府部門在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的確定過(guò)程中并非甩手掌柜、毫無(wú)職責(zé)，其也需要切實(shí)履行好監(jiān)督和管理職能，以真正實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人確定過(guò)程中“家治”“村治”與“國(guó)治”相結(jié)合。政府部門和集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職責(zé)應(yīng)為：監(jiān)督農(nóng)戶成員范圍的認(rèn)定，避免兄弟等已經(jīng)分戶的近親屬通過(guò)認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人這一工作實(shí)現(xiàn)“合戶”；杜絕農(nóng)戶的權(quán)利濫用，避免農(nóng)戶隨意提交土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人名單，將農(nóng)戶的普通關(guān)系人、債權(quán)人等認(rèn)定為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人；避免“五保戶”被其他農(nóng)戶兼并；做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有人的變更登記以及審核管理等工作。

2.明確農(nóng)地權(quán)利交易的法律后果，合理界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的客體范圍及其來(lái)源

合理界定哪些農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)交易可以成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有客體的合法來(lái)源至關(guān)重要。其一，土地互換是雙方為了地塊的合并和規(guī)?；?jīng)營(yíng)這一“雙贏”“互利”目標(biāo)而進(jìn)行的承包地在農(nóng)戶間的徹底轉(zhuǎn)移。在土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的法律政策下，土地的剩余承包年限已不再是傳統(tǒng)意義上的第二輪土地承包期屆滿的時(shí)點(diǎn)，而將至少會(huì)持續(xù)到第二輪土地延包再次屆滿時(shí)的21世紀(jì)中葉，故而，土地轉(zhuǎn)讓將產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完全讓渡。同時(shí)，土地互換和轉(zhuǎn)讓未被列于新修訂的《農(nóng)村土地承包法》的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)”標(biāo)題之下，這意味著土地互換與土地轉(zhuǎn)讓并不產(chǎn)生“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”的情形。因此，互換、轉(zhuǎn)讓將導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在戶與戶之間的物權(quán)變動(dòng)。其二，參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第16條的規(guī)定，土地入股的對(duì)象或標(biāo)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在土地入股后，發(fā)包方與承包方的土地承包關(guān)系并不改變。其三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出是承包方完全徹底放棄承包地的一種行為決策，退地方獲得退地補(bǔ)償，承接方獲得承包地的一切權(quán)利。其四，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承尚未被法律所認(rèn)可，但是成年男子獨(dú)立門戶的“分戶”現(xiàn)象是農(nóng)村的傳統(tǒng)，那么在父母長(zhǎng)輩去世后，將承包地留給獨(dú)生兒子家庭或者平均分配給數(shù)個(gè)兒子家庭是極為普遍的傳統(tǒng)操作方式，這是對(duì)去世人口的子孫后代沒(méi)有參與第二輪土地發(fā)包獲得承包地的一種彌補(bǔ)方式。如果不認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的這種繼承方式，在父母單獨(dú)立戶且全部死亡后，會(huì)淪為“消亡戶”，導(dǎo)致土地被集體經(jīng)濟(jì)組織收回，這無(wú)疑既無(wú)法律依據(jù)支撐，也不符合農(nóng)村傳統(tǒng)認(rèn)知。其五，對(duì)于農(nóng)民為擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模而自行出資出力開(kāi)發(fā)的荒地，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)獲益”的原則，集體經(jīng)濟(jì)組織可以賦予農(nóng)戶對(duì)新開(kāi)發(fā)的耕地?fù)碛幸欢晗薜氖褂脵?quán)，但這絕不意味著這類新增耕地能夠獲得與家庭承包土地同等的法律地位。通過(guò)上述分析，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的客體范圍包括如下幾種類型：通過(guò)家庭承包獲得的土地、通過(guò)互換和轉(zhuǎn)讓獲得的土地、通過(guò)戶內(nèi)繼承獲得的土地以及通過(guò)有償承接其他農(nóng)戶退出的土地。

3.建立公平合理的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的權(quán)利行使機(jī)制與義務(wù)承擔(dān)機(jī)制

第一，構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的權(quán)利行使機(jī)制。戶主代表所有家庭成員參與土地發(fā)包，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的承包方代表，也是承包合同的當(dāng)事人，但不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的唯一權(quán)利主體，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是作為自然人的農(nóng)戶全體家庭成員。故而，在涉及轉(zhuǎn)讓、互換、入股、退出、抵押等重大農(nóng)地權(quán)利處置事項(xiàng)時(shí)，農(nóng)戶內(nèi)部全體共同共有人應(yīng)通過(guò)協(xié)商討論達(dá)成一致意見(jiàn)，并在農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)交易合同上簽字或按手印，這樣形成的書面契約方可生效。這可以摒棄傳統(tǒng)“家長(zhǎng)制”之下戶主“一言堂”的獨(dú)斷型意志表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)戶內(nèi)的每個(gè)成員成為真正獨(dú)立的權(quán)利行使主體。

第二，要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)部各單項(xiàng)權(quán)利行使的流程和規(guī)則。一是細(xì)化土地承包權(quán)的行使機(jī)制，需要明確土地承包權(quán)的權(quán)利行使主體的條件和資格、權(quán)利行使的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及錯(cuò)過(guò)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的救濟(jì)途徑、權(quán)利行使的程序等。二是明確互換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、退出權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利行使機(jī)制，需要細(xì)化這些農(nóng)地權(quán)利行使主體的資格限制、時(shí)間限制、交易主體限制、權(quán)利行使的程序規(guī)則以及權(quán)利行使的保障措施和救濟(jì)渠道等。

第三，構(gòu)建完備的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)成員義務(wù)承擔(dān)機(jī)制。如果農(nóng)戶承包土地所附帶的義務(wù)不明晰，極可能會(huì)出現(xiàn)義務(wù)被忽視、不被重視以及履行不足等問(wèn)題。因此，需進(jìn)一步強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)共同共有的義務(wù)清單和義務(wù)承擔(dān)機(jī)制建設(shè)。一方面，應(yīng)在《農(nóng)村土地承包法》(2018年修正)所列出的承包方的義務(wù)之基礎(chǔ)上，在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶簽訂的土地承包合同中將各項(xiàng)義務(wù)進(jìn)一步具體和細(xì)化。例如，不得連續(xù)拋荒承包地等，并將之作為《農(nóng)村土地承包法》(2018年修正)第18條關(guān)于承包方承擔(dān)下列義務(wù)之第三款規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)”的補(bǔ)充。另一方面，應(yīng)當(dāng)依法明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶內(nèi)全體共同共有人對(duì)戶內(nèi)承包地均負(fù)有責(zé)任與義務(wù)。為了家庭整體利益最大化，農(nóng)戶內(nèi)部分成員選擇外出務(wù)工、經(jīng)商等導(dǎo)致其難以有效履行承包地義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)將此類情形認(rèn)定為家庭成員之間的一種責(zé)任義務(wù)轉(zhuǎn)移，而非責(zé)任義務(wù)的免除。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)切實(shí)履行承包地責(zé)任和義務(wù)的家庭成員的付出，以避免因?yàn)榧彝?nèi)部職業(yè)分工的差異所誘發(fā)的地位不平等。

注釋

①劉靈輝、向雨瑄：《無(wú)地農(nóng)民土地權(quán)益保障策略研究》，《中州學(xué)刊》2021年第1期。②劉靈輝、曾靜、張欣可：《土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”下無(wú)地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制研究》，《四川輕化工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。③溫世揚(yáng)、梅維佳：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體制度的困境與出路》，《江西社會(huì)科學(xué)》2018年第7期；白呈明：《“農(nóng)戶”內(nèi)部法律關(guān)系解析》，《法學(xué)論壇》2003年第5期。④彭誠(chéng)信、暢冰蕾：《論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第11期；祝之舟：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能轉(zhuǎn)向、體系定位與法律保障——以新〈農(nóng)村土地承包法〉為論證基礎(chǔ)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2020年第3期。⑤肖盼晴：《農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶內(nèi)成員共有權(quán)的結(jié)構(gòu)與功能分析》，《中國(guó)土地科學(xué)》2021年第3期；張曉濱、葉艷妹、靳相木：《土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體及農(nóng)戶內(nèi)部關(guān)系研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2017年第3期；陳勝祥：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“有意的制度模糊說(shuō)”質(zhì)疑》，《中國(guó)土地科學(xué)》2014年第6期。⑥溫世揚(yáng)、武亦文：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓芻議》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。⑦劉衛(wèi)柏、陳柳欽、李中：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題新思索》，《理論探索》2012年第2期。⑧吳海峰：《積極探索解決農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的有效途徑研究——河南省民權(quán)縣農(nóng)地“互換并塊”模式的調(diào)查與思考》，《開(kāi)發(fā)研究》2013年第6期。⑨王海娟、胡守庚：《土地細(xì)碎化與農(nóng)地制度的一個(gè)分析框架》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第11期。⑩張克?。骸掇r(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的實(shí)施難題與破解路徑》，《中州學(xué)刊》2016年第11期。張征、張正河：《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)分析》，《中國(guó)土地》2006年第4期。丁關(guān)良：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要方式之法律性質(zhì)研究述評(píng)》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第4期。王海娟：《集體所有制視野下承包地退出制度及其改革困境研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2020年第7期。董歡：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革何去何從——來(lái)自四川省內(nèi)江市市中區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《中州學(xué)刊》2020年第7期。肖鵬：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)初探》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第1期。丁關(guān)良：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度“完善”與“變法”孰強(qiáng)孰弱研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2019年第1期。