把制度建設(shè)擺在突出位置：國家治理效能提升的關(guān)鍵*

秦 國 民 曹 燦

黨的十九屆五中全會(huì)將“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國發(fā)展仍處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，但也面臨著新的挑戰(zhàn)，特別是發(fā)展不平衡、不充分的矛盾和治理結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾形成疊加，增加了國家治理效能提升的壓力和難度。在此背景下，推動(dòng)國家治理效能得到新提升，需要把握制度建設(shè)與國家治理的互動(dòng)原則，將制度建設(shè)擺在突出位置，發(fā)揮其在國家治理效能提升中的功能和優(yōu)勢(shì)。

一、把制度建設(shè)擺在突出位置，以制度優(yōu)勢(shì)證明道路選擇的正確性

“經(jīng)國序民，正其制度?！敝贫仁橇尽Ａ?xí)近平總書記指出：“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。”①新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國人民堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，堅(jiān)定不移地走中國特色社會(huì)主義道路，中華民族實(shí)現(xiàn)了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的歷史飛躍。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，用幾十年的時(shí)間走完了一些發(fā)達(dá)國家需要走幾百年的工業(yè)化進(jìn)程，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人民群眾的獲得感、幸福感進(jìn)一步增強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，我國社會(huì)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，廣大人民群眾安居樂業(yè)，“中國之治”得到世界公認(rèn)。實(shí)踐證明，中國特色社會(huì)主義制度體系是一個(gè)具有巨大優(yōu)越性和旺盛生命力的制度體系。黨的十九屆四中全會(huì)從制度體系的本質(zhì)屬性、價(jià)值立場(chǎng)和目標(biāo)追求等方面總結(jié)和概括了中國特色社會(huì)主義制度具有13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)，這13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)具有密切的聯(lián)系，不可分割，共同體現(xiàn)出了中國特色社會(huì)主義制度的整體優(yōu)勢(shì)。

在國家經(jīng)濟(jì)、政治和文化的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，把制度建設(shè)擺在突出位置，以制度績(jī)效確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。目前我國已進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重要時(shí)期，制度建設(shè)的任務(wù)更加艱巨、更加復(fù)雜。把制度建設(shè)擺在突出位置，有利于在全面深化改革中堅(jiān)持根本制度、基本制度和重要制度的有機(jī)銜接，進(jìn)一步做好和統(tǒng)籌制度頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接，統(tǒng)籌制度改革創(chuàng)新和制度運(yùn)行，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能，以制度績(jī)效確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。把制度建設(shè)擺在突出位置，可以更好地在全面深化改革中推進(jìn)中國特色社會(huì)主義制度更加成熟定型。中國特色社會(huì)主義制度體系生長(zhǎng)在中國的社會(huì)土壤之中，具有歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是歷史發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)和內(nèi)生性演化的結(jié)果。由此可見，把制度建設(shè)擺在突出位置能夠使我們看到中國特色社會(huì)主義制度能夠做什么、已經(jīng)做了什么和為什么能夠做的問題，深化對(duì)中國特色社會(huì)主義的道路自信，準(zhǔn)確把握中國特色社會(huì)主義道路的內(nèi)在規(guī)律性，處理好制度建設(shè)與國家治理過程中的解放思想與實(shí)事求是、整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破、頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河等方面的關(guān)系，確保全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的有序推進(jìn)。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我們要高度重視制度改革和制度創(chuàng)新中的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，通過制度建設(shè)凝聚治理共識(shí)，形成治理合力，堅(jiān)決破除一切妨礙國家有效治理的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破舊的觀念、體制和利益格局的束縛，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的中國特色社會(huì)主義制度體系。

二、把制度建設(shè)擺在突出位置，以制度理性彌補(bǔ)人性以及人的能力的局限與不足

人性是我們?cè)谌粘Ｉ鐣?huì)生活中普遍思考的問題之一。在學(xué)界，專家學(xué)者對(duì)人性存在著性善論與性惡論兩種觀點(diǎn)。無論是性善論還是性惡論，都說明人性存在著差異性的局限與不足。從人類制定制度的初衷來看，正是認(rèn)識(shí)到人性中不能自我克服的局限和不足，人類才創(chuàng)造制度來反制自身的行為并充分調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性和積極性，從而實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

在制度和人的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，把制度建設(shè)擺在突出位置，厲行法治而摒棄人治，目的在于以制度理性彌補(bǔ)人性的局限和不足。制度理性強(qiáng)調(diào)的是理性原則，是一種能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)共同利益的制度選擇。國家通過制度理性進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)與安排，能夠?qū)χ贫确抢硇缘囊恍┬袨檫M(jìn)行糾偏，從而使不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體在制度的框架內(nèi)尋得相對(duì)的均衡性，實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。

作為國家治理結(jié)構(gòu)與保障基礎(chǔ)的制度，承擔(dān)著整合治理資源的重任，是科學(xué)發(fā)展的保障，其本身是否具有良善性，直接影響到國家治理的方向、水平與能力。以制度理性來彌補(bǔ)人性和人的能力的局限與不足，就必然要求制度本身具有良善性。制度的良善性是制度內(nèi)在的理念、精神與價(jià)值，構(gòu)成了制度得以產(chǎn)生、形成、執(zhí)行、遵守與監(jiān)督的合理依據(jù)，是制度具有合法性、普遍性、規(guī)范性、權(quán)威性的理性基礎(chǔ)，是制度治理的精神支撐。不具有良善性的制度缺乏成為制度的資格條件，稱不上是真正的制度。從應(yīng)然與實(shí)然的角度來看，制度的良善性可以分為制度的形式良善性與制度的實(shí)質(zhì)良善性。形式良善性要求制度必須是正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ?、普遍的、公開的、一致的、明確的、穩(wěn)定的以及可行的，要體現(xiàn)出程序正當(dāng)性；實(shí)質(zhì)良善性表現(xiàn)為制度的實(shí)質(zhì)正義性，是人文性、價(jià)值性和目的性的統(tǒng)一。形式良善性與實(shí)質(zhì)良善性都是制度不可或缺的。如果形式良善性缺失，則會(huì)導(dǎo)致制度內(nèi)在機(jī)制的缺乏和失靈，從而最終導(dǎo)致制度目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，制度效能無法有效發(fā)揮；如果實(shí)質(zhì)良善性缺失，制度就會(huì)失去社會(huì)成員的信仰，社會(huì)就會(huì)處于一種無序狀態(tài)，從而威脅國家的穩(wěn)定，不利于國家與社會(huì)的發(fā)展。因此，如果一項(xiàng)制度本身不具備良善性，那么它就不是好的制度，在制度治理中就會(huì)充斥著不公平與非正義，甚至還會(huì)產(chǎn)生一些影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的暴力事件。換句話說，如果制度本身是良善的，體現(xiàn)著公平與正義，那么社會(huì)公眾就會(huì)從心底里接受并認(rèn)可該制度并形成制度信仰，服從和參與該制度的治理過程。

三、把制度建設(shè)擺在突出位置，以制度力量為科學(xué)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障

進(jìn)入新世紀(jì)，以胡錦濤為代表的中國共產(chǎn)黨人提出了科學(xué)發(fā)展觀。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步提出了新發(fā)展理念。黨的十九大報(bào)告指出：“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！雹诎l(fā)展是硬道理，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展則是發(fā)展的實(shí)質(zhì)要求。以人為本的科學(xué)發(fā)展是全面的、多元的、可協(xié)調(diào)的發(fā)展，也是有規(guī)律的、依據(jù)事實(shí)的、為實(shí)現(xiàn)公平正義的發(fā)展，更是接受制度約束的發(fā)展。在制度與發(fā)展的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，將制度建設(shè)擺在突出位置是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

其一，科學(xué)發(fā)展需要制度提供的良好社會(huì)秩序作為支撐。制度具有規(guī)則約束的功能，能夠?yàn)樯鐣?huì)主體的活動(dòng)提供規(guī)則體系，約束社會(huì)主體的活動(dòng)，從而形成良好的社會(huì)活動(dòng)秩序。制度作為規(guī)制社會(huì)公眾行為的規(guī)范，能夠?yàn)槿伺c社會(huì)的發(fā)展提供確定性的框架基礎(chǔ)，可以有效抑制社會(huì)公眾的隨意性行為和機(jī)會(huì)主義行為，使社會(huì)公眾的行為具有一定的預(yù)見性，增進(jìn)人與人之間、人與社會(huì)之間的信任與合作，從而為社會(huì)秩序的形成和維系提供保障。德國學(xué)者柯武鋼等人曾指出：“信任以一種秩序?yàn)榛A(chǔ)。而要維護(hù)這些秩序，就要依靠各種禁止不可預(yù)見行為和機(jī)會(huì)主義行為的規(guī)則。我們稱這些規(guī)則為‘制度’?！雹廴祟愔贫ㄖ贫鹊哪康闹痪褪菫榱四軌蚴蛊渥陨淼男袨槟軌蛱幱谥贫溶壍乐?，從而使行為者能夠依據(jù)制度所確定的價(jià)值來進(jìn)行行為的選擇，最終形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

當(dāng)前，隨著改革的深入推進(jìn)，各種利益結(jié)構(gòu)正在不斷調(diào)整，利益主體和利益訴求呈現(xiàn)出多元化與復(fù)雜化的趨勢(shì)，人與人之間的交往愈發(fā)密切。由于利益差異化的存在，人與人之間的沖突不斷。而要化解這些矛盾沖突，使不同的利益訴求者達(dá)成共識(shí)，為科學(xué)發(fā)展形成合力，就應(yīng)該加強(qiáng)制度建設(shè)，利用制度的規(guī)則約束功能來緩解矛盾沖突。“正因?yàn)樯钪械膫€(gè)體行為動(dòng)機(jī)不可能完全是利他型的，個(gè)體之間又存在著相互依賴和公共利益的渴望，所以才需要各種不同的制度來約束或懲罰可能行惡以致破壞相互依賴關(guān)系的純粹利己型行為者?！雹茉谕晟频闹贫润w系內(nèi)，不同的利益訴求者或利益集團(tuán)能夠利用該制度體系所提供的制度化路徑與渠道，通過平等的對(duì)話與協(xié)商，形成利益共識(shí)，從而緩解矛盾沖突，為科學(xué)發(fā)展與人的全面發(fā)展提供相對(duì)穩(wěn)定的良好的社會(huì)秩序，為科學(xué)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的保障。

其二，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也需要制度作為保障。改革開放以來，我國逐步確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，各種社會(huì)問題也逐漸暴露出來，如環(huán)境污染嚴(yán)重，市場(chǎng)秩序混亂，貪污腐敗現(xiàn)象屢禁不止，等等。這些問題的出現(xiàn)，在一定程度上都是制度建設(shè)滯后造成的。要順利地發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，建立健全一整套制度是前提條件。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，加強(qiáng)制度建設(shè)首先能夠降低合作成本。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)，人是追求利潤(rùn)最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。在制度化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，理性的經(jīng)濟(jì)人能夠根據(jù)制度規(guī)則來簡(jiǎn)化自身的交易行為，從而降低合作成本與交易費(fèi)用，提升經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，加強(qiáng)制度建設(shè)能夠激發(fā)社會(huì)主體活力，減少市場(chǎng)負(fù)外部性，并約束市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為，促進(jìn)主體間的合作，提升經(jīng)濟(jì)效率，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供根本制度保障。制度具有激勵(lì)約束的功能價(jià)值，加強(qiáng)制度建設(shè)能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、健康、全面協(xié)調(diào)的發(fā)展?！巴ㄟ^政府的制度建設(shè)可以給予正外部性行為提供者以獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的行為主體給予必要的懲戒從而實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，使得社會(huì)的成本與收益和私人成本與收益之間的差距縮小，進(jìn)而提高資源配置效率推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！雹葑詈?，制度能夠穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)主體的未來預(yù)期，避免機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生。在社會(huì)分工日益復(fù)雜化的情況下，交易主體之間要形成有效的合作與交易，依賴于交易主體之間的合作化交易機(jī)制。在市場(chǎng)交易中，加強(qiáng)制度建設(shè)，能夠引入政府這一具有強(qiáng)制性的、權(quán)威性的第三方，形成合作化交易機(jī)制，保證交易的公正無偏，提升資源的配置率與利用率，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。加強(qiáng)制度建設(shè)，促使制度體系更加成熟與定型，能夠增加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的未來預(yù)期，激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的積極性與主動(dòng)性，從而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)。

四、把制度優(yōu)化擺在突出位置，以制度文明為良法善治提供前提基礎(chǔ)

國家治理現(xiàn)代化與科學(xué)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開法治，而且是良法善治。良法善治既是合規(guī)范性、合正義性與合目的性的統(tǒng)一，又是合法性、民主性與科學(xué)性的統(tǒng)一。良法善治的實(shí)現(xiàn)需要制度文明為其提供前提基礎(chǔ)。首先，制度文明能夠塑造良善法治的對(duì)象。良善的制度或者是具有較高文明的制度有助于培育具有高尚道德與超強(qiáng)智力的社會(huì)成員，能夠?yàn)榱挤ㄉ浦闻囵B(yǎng)出富有德性的、開明的和有智慧的人民，以此來確保良善法治的順利實(shí)施。其次，制度文明能夠?yàn)榱忌品ㄖ翁峁┓€(wěn)定的基本架構(gòu)，確保其穩(wěn)定性和連續(xù)性。制度文明程度的高低直接影響著制度效能的發(fā)揮。良善法治只有依賴于制度文明，其在架構(gòu)上才能得到根本的保障，才能夠使其不隨著時(shí)間、空間、人物以及事件的變化而發(fā)生變異或者中斷。最后，制度文明還能夠有效化解危機(jī)。當(dāng)良善法治遭遇到危機(jī)時(shí)，制度文明所具有的超前、堅(jiān)定和柔韌的基本特性將會(huì)釋放出較強(qiáng)的抗壓與受挫能力，從而幫助其走出危機(jī)，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

制度的創(chuàng)設(shè)難能可貴，制度的優(yōu)化任重道遠(yuǎn)。一方面，為了充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，就應(yīng)該始終堅(jiān)持制度優(yōu)化。恩格斯曾經(jīng)說過：“所謂‘社會(huì)主義社會(huì)’不是一種一成不變的東西，而應(yīng)當(dāng)和任何其他社會(huì)制度一樣，把它看成是經(jīng)常變化和改革的社會(huì)?！雹捱@里的“變”是有前提的，那就是要堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度和基本原則不變，從而不失時(shí)機(jī)地革除那些影響社會(huì)主義優(yōu)越性發(fā)揮的體制機(jī)制性障礙，不斷優(yōu)化和完善社會(huì)主義制度。因此，制度優(yōu)化的實(shí)質(zhì)就是要堅(jiān)持社會(huì)主義制度的“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一，在全面深化改革的進(jìn)程中不斷優(yōu)化制度，發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，為取得中國特色社會(huì)主義事業(yè)新的偉大勝利提供堅(jiān)實(shí)的保障。另一方面，堅(jiān)持制度優(yōu)化是制度自信的基礎(chǔ)。制度自信來源于人民，之所以能夠堅(jiān)持制度自信，是因?yàn)橹袊厣鐣?huì)主義制度是中國人民在歷史上的選擇，其價(jià)值取向是以人民為主體地位的，并在此過程中始終堅(jiān)持以人民利益為價(jià)值追求的共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。但是，堅(jiān)持制度自信必須拒絕盲目自傲，需要我們充分認(rèn)識(shí)目前我國制度自我完善的空間，深刻認(rèn)識(shí)制度自我完善的規(guī)律，積極探索制度自我完善的機(jī)制。

五、把制度建設(shè)擺在突出位置，以制度執(zhí)行力兌現(xiàn)神圣和莊嚴(yán)的執(zhí)政承諾

制度建設(shè)除了制度供給外，還包括其他重要環(huán)節(jié)，如制度的宣傳、執(zhí)行、檢查、評(píng)估、改進(jìn)等，其中，制度的執(zhí)行是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。制度的生命力在于執(zhí)行。如果得不到徹底有效的執(zhí)行，再好的制度也不能充分有效地發(fā)揮功能。因此，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，不僅需要加大良制的供給，更需要貫徹落實(shí)現(xiàn)有制度，從而使其能夠在現(xiàn)實(shí)生活發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

貫徹落實(shí)各項(xiàng)制度首先需要增強(qiáng)制度意識(shí)。一方面，要增強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí)。如果制度執(zhí)行主體具有強(qiáng)烈的制度意識(shí)，制度執(zhí)行力就強(qiáng)；反之，制度執(zhí)行力就弱，制度效用就無法有效發(fā)揮。如果制度執(zhí)行主體缺乏必要的制度意識(shí)，再好的制度也是形同虛設(shè)。另一方面，要增強(qiáng)制度維護(hù)意識(shí)。社會(huì)公眾特別是廣大黨員要增強(qiáng)自身維護(hù)制度的意識(shí)，堅(jiān)決同一切違反和破壞制度的行為做斗爭(zhēng)，自覺維護(hù)制度的權(quán)威。

貫徹落實(shí)各項(xiàng)制度也需要充分發(fā)揮廣大黨員的模范帶頭作用，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的作用。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，為普通群眾樹立榜樣。

注釋

①習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》2020年第1期。②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年，第49、21頁。③[德]柯武鋼、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館，2000年，第3頁。④潘偉杰：《制度、制度變遷與政府規(guī)制研究》，上海三聯(lián)書店，2006年，第20頁。⑤沈伯平、沈衛(wèi)平：《制度建設(shè)：中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新源泉》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。⑥《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，2012年，第601頁。