關(guān)于推動(dòng) “多規(guī)合一”改革工作的問題與建議

劉慧敏

（山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程設(shè)計(jì)中心，山西 太原 030009）

中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確提出，“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。除文件中提出的三規(guī)外，還包括與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、文物旅游規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、濕地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃等的融合與銜接。通過對(duì)“多規(guī)合一”改革工作的問題剖析和對(duì)策建議，探尋落實(shí)新發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和高品質(zhì)生活的有效途徑。

1 推動(dòng)“多規(guī)合一”改革工作的重大意義

開展“多規(guī)合一”改革工作，整體謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局，是國家構(gòu)建全國統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系的重要手段，有利于克服當(dāng)前規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)不一、部門各自為政、協(xié)調(diào)銜接困難、審批流程復(fù)雜等弊端，將“多規(guī)合一”改革工作謀劃好，既有利于推動(dòng)各類規(guī)劃的落地，又有利于優(yōu)化各類資源配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展［1］。

2 “多規(guī)合一”問題剖析

2.1 多規(guī)各自為政、邏輯主次不清

現(xiàn)行的各類規(guī)劃涉及部門眾多，各部門根據(jù)各自的職權(quán)和視角開展規(guī)劃編制和實(shí)施，規(guī)劃導(dǎo)向各有不同。已編的主體功能區(qū)規(guī)劃旨在明確不同地區(qū)各自功能中的“主體”功能；土地利用總體規(guī)劃旨在落實(shí)指標(biāo)傳導(dǎo)和耕地保護(hù)，實(shí)行土地用途管制；城市總體規(guī)劃旨在調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源，指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)。編制中的國土空間總體規(guī)劃旨在統(tǒng)籌全域全要素，指導(dǎo)國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)和各類建設(shè)活動(dòng)；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃旨在統(tǒng)籌安排重大建設(shè)項(xiàng)目和生產(chǎn)力布局；區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)暨“三線一單”報(bào)告旨在構(gòu)建環(huán)境分區(qū)管控體系，為環(huán)境管理工作提供空間管控依據(jù)。

以上提及的各類規(guī)劃均涉及到空間問題，但存在著較多的空間布局沖突，使得空間資源得不到有效利用，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)用地難以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)［2］，居于統(tǒng)領(lǐng)性、全局性的上位空間規(guī)劃始終是缺位的。如，主體功能區(qū)規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)重大工業(yè)項(xiàng)目原則上應(yīng)布局在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，但有些經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)或農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，與主體功能定位存在矛盾。再如，官員任期和發(fā)展規(guī)劃高度重合［3］，因而行政官員更為重視發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)過高難以與國土空間規(guī)劃目標(biāo)相匹配，旅游類重大項(xiàng)目與生態(tài)保護(hù)紅線相抵觸，重大項(xiàng)目用地保障與永久基本農(nóng)田相沖突。又如，環(huán)保部“三線一單”指南中要求識(shí)別生態(tài)空間、劃定生態(tài)保護(hù)紅線，明確土地資源、能源利用上線，這些內(nèi)容與國土空間規(guī)劃多有交叉，仍舊存在工作重復(fù)、主次不清的問題。

2.2 法律地位懸殊、政策制度缺位

各類規(guī)劃的法律依據(jù)、法律地位有所不同，剛性和彈性不一，一定程度上加大了“多規(guī)合一”的博弈難度。已編的主體功能區(qū)規(guī)劃缺失直接的法律依據(jù)，作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，其法律地位卻最低；土地利用規(guī)劃依據(jù)《土地管理法（2019）》，由省政府審批，已形成了健全的法律監(jiān)管體系，法律地位較高；城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2019修正）》，由上級(jí)人民政府審批，缺乏完善的法律監(jiān)管，法律地位較高。編制中的十四五規(guī)劃依據(jù)《憲法（2018修正）》，由同級(jí)人大審批，法律地位最高；國土空間總體規(guī)劃依據(jù)《國土空間規(guī)劃法》，由省政府審批，法律地位較高；三線一單規(guī)劃依據(jù)《環(huán)保法（2014修正）》，由省政府審批，法律地位較高。無法律支撐的主體功能區(qū)規(guī)劃難以約束高法律地位的發(fā)展規(guī)劃，“多規(guī)合一”后仍不能有效解決發(fā)展規(guī)劃前置帶來的空間約束受阻的問題；并行的國土空間規(guī)劃和三線一單規(guī)劃也缺乏明確的法律牽制。

“多規(guī)合一”改革后，國土空間用途管制將作為規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督的重要依據(jù)，但目前仍缺乏上層政策制度指引。如，一些資源型轉(zhuǎn)型城市，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中不可避免地存在著采空區(qū)，采空區(qū)的治理標(biāo)準(zhǔn)和土地收儲(chǔ)有待規(guī)范。再如，地下的能礦空間和地上的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間多有重疊，資源開采的同時(shí)如何保障生態(tài)功能完整性和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全性也亟待明確。又如，城市外圍的采礦用地和低效農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)治理后可以置換出大量的建設(shè)用地指標(biāo)，基于城鎮(zhèn)化高效推進(jìn)、建設(shè)用地總量控制、農(nóng)村建設(shè)用地集約減少的前提下，可否增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)也有待明確。

2.3 部門信息不暢、上下傳導(dǎo)滯后

長(zhǎng)期以來群眾“跑斷腿”、官員“踢皮球”現(xiàn)象的根本原因在于，部門之間、科室之間信息不共享，造成過程反復(fù)、投資成本提高、行政效率低下等問題。各類規(guī)劃本是互相牽制、相互協(xié)調(diào)的，因數(shù)據(jù)不對(duì)稱、口徑不一致，造成了數(shù)據(jù)收集處理的大量重復(fù)性工作。一些城市大數(shù)據(jù)應(yīng)用局雖已成立，但尚未發(fā)揮出共建信息開放平臺(tái)、培養(yǎng)信息技術(shù)人才的作用，進(jìn)而影響到政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

此外，多規(guī)難融的制度根源還在于分稅制造成的央地利益博弈［3］，一些市級(jí)戰(zhàn)略的重要實(shí)踐區(qū)超出市轄區(qū)范圍，但受制于行政區(qū)劃壁壘，行政層級(jí)多，管理效率低，城市發(fā)展空間拓展受限，難以更好地服務(wù)于市級(jí)重大戰(zhàn)略的落實(shí)。當(dāng)前行政區(qū)劃調(diào)整處于關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，對(duì)國土空間的資源調(diào)配有著重大的影響，加之自上而下剛性土地供給與自下而上彈性市場(chǎng)需求相脫節(jié)，上下傳導(dǎo)的滯后對(duì)于市級(jí)謀劃項(xiàng)目的落實(shí)構(gòu)成了制度屏障。

3 “多規(guī)合一”對(duì)策建議

3.1 協(xié)調(diào)方式上，理順規(guī)劃重點(diǎn)和主次關(guān)系

“多規(guī)合一”改革后，仍要強(qiáng)化編制中的幾個(gè)規(guī)劃的銜接問題。規(guī)劃重點(diǎn)上，以十四五發(fā)展規(guī)劃定近期發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向，以國土空間規(guī)劃定全域全要素的空間布局，以三線一單規(guī)劃定量化極限值目標(biāo)。規(guī)劃主次上，產(chǎn)業(yè)以十四五發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，空間以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，環(huán)保以三線一單規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，若有內(nèi)容沖突以居于統(tǒng)領(lǐng)地位的規(guī)劃為準(zhǔn)。以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為例，城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方向、規(guī)模需求由十四五發(fā)展規(guī)劃來確定，空間布局、指標(biāo)落實(shí)由國土空間規(guī)劃來確定，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入類型、碳排要求由三線一單規(guī)劃確定。通過明晰各規(guī)劃的主要職能，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，減少重復(fù)工作，才能更好地為城市發(fā)展各盡其能。

3.2 法律制度上，明確空間規(guī)劃的空間統(tǒng)領(lǐng)地位

在《國土空間規(guī)劃法》中強(qiáng)化對(duì)空間管控約束的法律效應(yīng)，進(jìn)一步明確國土空間規(guī)劃的空間統(tǒng)領(lǐng)地位，說明空間規(guī)劃的剛性與彈性，既保障發(fā)展規(guī)劃中的重大基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目合法空間落位，又最大限度地避免發(fā)展規(guī)劃一般重點(diǎn)項(xiàng)目占用生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，保證空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性和多規(guī)協(xié)調(diào)關(guān)系。在目前生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展導(dǎo)向下，應(yīng)從立法角度加強(qiáng)對(duì)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的保護(hù)力度，加強(qiáng)違法建設(shè)的監(jiān)管力度，以相對(duì)完備的法律制度來保障空間規(guī)劃的落實(shí)。

3.3 管理體制上，發(fā)揮專家智囊和公眾共謀作用

自上而下建立完善的規(guī)委會(huì)制度和公眾參與制度，將人民城市人民建的理念落到實(shí)處。以市長(zhǎng)領(lǐng)銜、地方內(nèi)外專家、多部門主要負(fù)責(zé)人、老干部參與組建國土空間規(guī)委會(huì)，以多領(lǐng)域技術(shù)骨干、多層次人民代表組建公眾參與團(tuán)，真正為國土空間管控共謀一套行之有效的規(guī)章制度，保障國土空間規(guī)劃的良好實(shí)施。組建專家智囊團(tuán)，建立月會(huì)制度，了解城市發(fā)展最新動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)城市最新問題，提意城市解決辦法，督促城市向好發(fā)展；舉辦年度設(shè)計(jì)競(jìng)賽，針對(duì)重點(diǎn)地段、重要建筑等廣泛邀請(qǐng)海內(nèi)外設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)參與設(shè)計(jì)，為城市建設(shè)開拓視野；充分發(fā)揮公眾智慧，以社區(qū)為單位，建立社區(qū)規(guī)劃師制度，定期收集公眾問題及建議，及時(shí)反饋規(guī)劃解決。

3.4 平臺(tái)建設(shè)上，打破部門間信息孤島壁壘

充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)用局的職能作用，在統(tǒng)一的信息平臺(tái)上劃定發(fā)展限制要素和空間管控線，實(shí)現(xiàn)部門間信息共建共享共用，服務(wù)大眾高效選址精簡(jiǎn)審批，有效配置土地資源，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高政府行政效能。此外，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)信息技術(shù)人才的培養(yǎng)，一方面解決當(dāng)前信息平臺(tái)使用度低的問題，另一方面滿足動(dòng)態(tài)信息數(shù)據(jù)及時(shí)更新的需求，真正使大數(shù)據(jù)與城市發(fā)展、民生服務(wù)實(shí)現(xiàn)更好地融合。

4 結(jié)語

基于“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)仍在探索發(fā)展中，但在協(xié)調(diào)方式、法律制度、管理體制、平臺(tái)建設(shè)上還有諸多問題亟待解決。由此可見， “多規(guī)合一”改革工作任重道遠(yuǎn)。