排污許可證后監(jiān)管問(wèn)題分析及對(duì)策研究

徐吉(江蘇省張家港保稅區(qū)安全環(huán)保局，江蘇 張家港 215634)

0 引言

生態(tài)文明建設(shè)一直以來(lái)都受到黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視，近年來(lái)更是提出了以排污許可制為核心的環(huán)境污染監(jiān)管體系。隨著排污許可制的不斷實(shí)施和發(fā)展，該制度已形成了一定規(guī)模，同時(shí)也建立了一套排污許可證信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了排污許可工作的全覆蓋。但受到各地環(huán)境等因素的影響，現(xiàn)階段排污許可證后監(jiān)管仍然存在漏洞。

1 排污許可證后監(jiān)管的主要問(wèn)題

1.1 證后監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱

證后監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)排污許可制度的必要條件。國(guó)內(nèi)排污許可管理仍存在監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題。首先，排污許可管理內(nèi)容還不滿足全覆蓋管理目標(biāo)，只包括《固定污染源排污許可分類管理名錄》中的一些污染物，而一些隨著社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的新型廢物和污染物卻沒(méi)有收錄其中；其次，在執(zhí)行排污許可時(shí)，沒(méi)有按照相關(guān)規(guī)定和要求來(lái)進(jìn)[1]。例如在進(jìn)行許可證審核的時(shí)候，審核部門沒(méi)有做好現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際排污情況的調(diào)查，只是通過(guò)紙質(zhì)文件和材料進(jìn)行審查，這種審核方式雖然提高了審批效率，但卻容易產(chǎn)生材料與實(shí)際不符的現(xiàn)象，為后續(xù)監(jiān)管工作增加困難；再次，監(jiān)管報(bào)告與臺(tái)賬記錄不規(guī)范，在證后監(jiān)管當(dāng)中，臺(tái)賬監(jiān)管報(bào)告是監(jiān)管工作的根本和基礎(chǔ)，但目前在落實(shí)上還存在很大問(wèn)題，監(jiān)管工作仍然達(dá)不到要求。

1.2 監(jiān)管意識(shí)和能力不足

目前，環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管意識(shí)和能力還不夠，在排污許可審核階段，執(zhí)法部門沒(méi)有有效參與，很多監(jiān)管人員能力有限，不具備專業(yè)知識(shí)，缺乏排污工作經(jīng)驗(yàn)。首先，部分地方執(zhí)法部門對(duì)排污許可制度在環(huán)境污染體系中的重要性不夠明確，缺少管理經(jīng)驗(yàn)，在執(zhí)法思維和行動(dòng)上缺乏規(guī)范；其次，部門執(zhí)法人員能力不足，其專業(yè)知識(shí)和能力無(wú)法滿足當(dāng)前排污許可監(jiān)管要求；再次，監(jiān)管工作不到位，直接影響排污許可證的權(quán)威性，監(jiān)管意識(shí)不到位，直接讓排污許可監(jiān)管工作變的困難。

1.3 缺乏系統(tǒng)的操作性指導(dǎo)和規(guī)制

排污許可依證進(jìn)行監(jiān)管有一定的技術(shù)性，涉及信息和內(nèi)容廣泛，導(dǎo)致監(jiān)管工作缺乏系統(tǒng)的操作性指導(dǎo)和規(guī)制。首先，在證后監(jiān)管過(guò)程中，管理制度還不夠完善，監(jiān)管執(zhí)行方法、流程和內(nèi)容缺少系統(tǒng)規(guī)范；其次，在整個(gè)排污許可的證后監(jiān)管工作中，缺乏技術(shù)性指導(dǎo)，很多部門監(jiān)管內(nèi)容和技術(shù)存在著較大差異，不僅技術(shù)能力薄弱，行業(yè)經(jīng)驗(yàn)也較少，導(dǎo)致證后監(jiān)管工作在實(shí)施過(guò)程中無(wú)法有效開(kāi)展；最后，排污許可現(xiàn)有的達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定不一致，影響監(jiān)管效果。排污許可制度證后監(jiān)督管理體系如圖1所示。

圖1 排污許可制度證后監(jiān)督管理體系

1.4 管理制度未形成有效監(jiān)管合力

排污許可證制度的管理是需要一定的制度和體系的，但是目前我國(guó)整體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管部門還沒(méi)有形成一定的規(guī)模和體系，制度相對(duì)落后，無(wú)法形成監(jiān)管合力。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是，排污許可證的審核部門不參與監(jiān)管工作，而監(jiān)管部門的工作也對(duì)許可證的審核和頒發(fā)流程也不夠了解，這使得發(fā)證和監(jiān)管兩個(gè)部分脫節(jié)，加大了證后監(jiān)管工作的難度；二是，目前許可排放的最大限度的確定是依靠污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定的，但是由于不同行業(yè)之間的標(biāo)準(zhǔn)不同，很多排放標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法與排污許可的相關(guān)要求所匹配，這就給監(jiān)管帶來(lái)很大的困難；三是，信息平臺(tái)的不夠完善，使很多排污許可的數(shù)據(jù)缺乏整理和分析，在審核和監(jiān)管的時(shí)候出現(xiàn)重復(fù)申報(bào)和監(jiān)督的問(wèn)題，信息數(shù)據(jù)無(wú)法共享；四是，污染源的監(jiān)督和檢測(cè)無(wú)法支撐證后監(jiān)管工作，雖然目前很多監(jiān)管工作已經(jīng)可以獲得一定的數(shù)據(jù)，但是這些是數(shù)據(jù)不夠充分，無(wú)法確定問(wèn)題的目標(biāo)，從而導(dǎo)致排污許可證的管理機(jī)制出現(xiàn)漏洞。

2 解決排污許可證后監(jiān)管問(wèn)題的策略

2.1 夯實(shí)依證監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)

(1)相關(guān)管理部門要盡快出臺(tái)環(huán)境要素排污許可相關(guān)的規(guī)范和文件，將工業(yè)固體廢物和土壤防治要求納入到許可制度當(dāng)中。

(2)立法不僅要完善環(huán)境保護(hù)法，盡快將一些新型的污染物加入到管理范圍當(dāng)中，例如噪聲、海洋污染、溫室氣體等。

(3)要完善排污許可證分類管理名錄，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展不斷優(yōu)化分類，提升行業(yè)管理范圍，對(duì)于已經(jīng)頒布的相關(guān)管理規(guī)定、排污許可規(guī)范、環(huán)境檢測(cè)技術(shù)、環(huán)境污染防治要求等政策和文件要不斷進(jìn)行改進(jìn)和完善，優(yōu)化管理細(xì)則，明確管理內(nèi)容。

同時(shí)要出臺(tái)一些排污許可相關(guān)的指導(dǎo)性文件，幫助審核和監(jiān)管部門進(jìn)行許可證審核和監(jiān)管的工作，提升許可證審核、執(zhí)法監(jiān)管和臺(tái)賬記錄等工作的質(zhì)量和效率。

2.2 筑牢依證監(jiān)管支撐體系

在證后監(jiān)管的體系中，相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)和人員保障是非常重要的[2]?；诖?，要做到以下幾點(diǎn)：一是，相關(guān)部門要盡快出臺(tái)指導(dǎo)性文件，明確許可證審核與證后監(jiān)管相關(guān)部門的工作內(nèi)容、工作要求、工作流程和執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)容，將各個(gè)部門的工作落實(shí)到實(shí)處；二是，對(duì)于一些排污量過(guò)大的行業(yè)，要確定好執(zhí)法和監(jiān)管的指南，明確各個(gè)環(huán)節(jié)中執(zhí)法人員的工作內(nèi)容和要求，最好明確不同排污許可分類的標(biāo)準(zhǔn)劃分和執(zhí)法尺度；三是，要明確排污許可技術(shù)規(guī)范中各項(xiàng)指標(biāo)的計(jì)算方法，并制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，通過(guò)完善的體系和制度確保證后監(jiān)管工作的質(zhì)量。

2.3 構(gòu)建依證監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

依證監(jiān)管的工作過(guò)程是建立在常態(tài)化和周期化的工作機(jī)制基礎(chǔ)之上的，因此在構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制的時(shí)候，首先要做好監(jiān)管執(zhí)法的工作計(jì)劃，監(jiān)管部門要制定月度、年度的監(jiān)管計(jì)劃，對(duì)一些重點(diǎn)行業(yè)做好定期的抽查和年檢。例如對(duì)于一些重點(diǎn)流域、制造行業(yè)要進(jìn)行不定期的抽查，并做好日常的檢查，建立監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制；其次，要做好各部門之間的聯(lián)動(dòng)，許可證審核與監(jiān)管工作要做好流程的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，制定相關(guān)的指導(dǎo)文件，并由上級(jí)部門監(jiān)督執(zhí)行。例如省級(jí)監(jiān)管部門要發(fā)揮出指導(dǎo)作用，做好排污許可證后監(jiān)管的帶頭工作，組織和做好規(guī)劃和監(jiān)督管理。市級(jí)部門要根據(jù)省級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)和規(guī)劃，做好證后監(jiān)管工作的落實(shí)和實(shí)施。許可證審核部門要做好證前的實(shí)地考察和勘測(cè)工作，執(zhí)法和監(jiān)管部門要做好監(jiān)管工作的實(shí)施；再次，不同的工作部門之間要做好溝通和信息共享，以便在不同的環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)和溝通，從而盡快的解決問(wèn)題。

2.4 深化制度銜接和協(xié)同管理

各級(jí)監(jiān)管部門要以排污許可證制度為核心和基礎(chǔ)，在進(jìn)行證后監(jiān)管的同時(shí)，抓好協(xié)同管理工作，使證后監(jiān)管構(gòu)成合力[3]。首先，各級(jí)監(jiān)管和管理部門，要將排污許可證制度與生態(tài)環(huán)境管理等制度結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行有效的銜接，做好系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，要不斷創(chuàng)新和完善管理制度，對(duì)一些固定的污染源和排污工作做好周期性的管理。要做好排污信息的統(tǒng)計(jì)和整理，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)和數(shù)據(jù)做好資源整合和共享，將排污信息數(shù)據(jù)與環(huán)境保護(hù)、污染源排放清單編制、排污權(quán)交易等工作融合起來(lái)，盡量減少由于數(shù)據(jù)導(dǎo)致的監(jiān)管工作漏洞；其次，要做好監(jiān)管企業(yè)的征信信息統(tǒng)計(jì)，將排污許可的相關(guān)信息，納入到企業(yè)信用體系當(dāng)中，通過(guò)征信信息進(jìn)行企業(yè)的監(jiān)管和約束，并使其承擔(dān)相應(yīng)的的責(zé)任；再次，要大力推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督和管理，通過(guò)監(jiān)管、排污信息的公開(kāi)，使社會(huì)大眾參與到排污許可證制度的建立和監(jiān)管當(dāng)中，加強(qiáng)社會(huì)宣傳，激發(fā)大眾參與的積極性，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督做到協(xié)同管理，從而提升排污許可證制度的完善和管理。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著環(huán)境執(zhí)法人員依證監(jiān)管意識(shí)的加強(qiáng)和技術(shù)支撐體系的完善，再綜合運(yùn)用執(zhí)法監(jiān)測(cè)、核查臺(tái)賬、審查自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和執(zhí)行報(bào)告等手段開(kāi)展全過(guò)程依證監(jiān)管，全面規(guī)范排污單位排污行為成為現(xiàn)階段推動(dòng)排污許可制度發(fā)展的前提。未來(lái)還要提高思想認(rèn)識(shí)，夯實(shí)執(zhí)法監(jiān)管基礎(chǔ)、構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制、做好體系支撐、深化協(xié)同管理，最終形成一套完整的排污許可證后監(jiān)管體系，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。