資源總量管理和全面節(jié)約制度改革進展、問題及若干建議

謝海燕　劉婷婷

資源總量管理和全面節(jié)約制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年中共中央國務(wù)院批復的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）對完善資源總量管理和全面節(jié)約制度提出了明確要求。目前，《方案》確定的資源總量管理和全面節(jié)約制度的十項改革任務(wù)均取得重要進展，最嚴格的耕地保護、水資源保護、能源節(jié)約使用制度基本建立，建設(shè)用地、水資源、能源均實行了總量和強度雙控制度，天然林全部納入保護范圍，草原、濕地、沙化土地、海洋資源開發(fā)保護機制初步建立，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度和資源循環(huán)利用制度進一步完善，重點資源利用效率明顯提高。

一、改革進展分析

（一）實行了最嚴格的耕地保護制度及建設(shè)用地、水資源、能源總量和強度“雙控”制度

堅持最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農(nóng)田紅線，繼續(xù)實施耕地占補平衡制度，實行建設(shè)用地總量和強度“雙控”制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建設(shè)用地“增存掛鉤”制度。實施最嚴格的水資源管理制度，實行了水資源消耗總量和強度制度、用水定額管理制度，完善了水資源論證制度和取水許可制度。建立了能源消費總量和強度雙控制度，完善了重點用能單位節(jié)能管理制度、節(jié)能標準體系、節(jié)能評估審查和節(jié)能監(jiān)察制度。

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度進一步完善

建立了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估制度，構(gòu)建了以“三率”為核心的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評價指標體系、工作流程、技術(shù)方法和運行機制。先后發(fā)布了8批77個礦種（礦類）合理開發(fā)利用“三率”最低指標要求。建立了礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度和“黑名單”制度。完成礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復墾制度方案合并編制改革，推動礦山環(huán)境治理恢復保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復基金。

（三）基本建立天然林、草原、濕地、沙化土地保護制度

停止了天然林商業(yè)性采伐，所有天然林均納入保護范圍，基本建立國家儲備林制度，國有林區(qū)改革階段性目標全部完成，集體林權(quán)制度進一步完善。草原確權(quán)登記、基本草原劃定、禁牧休牧和草畜平衡制度工作穩(wěn)步推進，啟動實施了新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策。濕地保護制度頂層設(shè)計基本完成，明確了濕地總量管理目標，完善了濕地用途監(jiān)管機制，建立了濕地保護修復資金投入機制。初步建立了沙化土地封禁保護制度，劃定100余個沙化土地封禁保護區(qū)。

（四）基本建立海洋資源開發(fā)保護制度

按照國土空間規(guī)劃新理念，要求沿海各省市編制陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃?；緞澏êＱ笊鷳B(tài)紅線。實行了圍填?？偭靠刂浦贫?，原則上不再審批一般性填海項目，不再分省下達圍填海計劃指標。建立了自然岸線保有率控制制度，將全國大陸自然岸線保有率不低于35%的目標分解落實到各沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。完善了海洋漁業(yè)資源管理制度，實施海洋伏季休漁制度，開展限額捕撈試點。建立了海洋督察制度，開展了國家海洋督察圍填海專項督察和例行督察工作。

（五）初步建立生活垃圾分類、再生資源回收利用、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用制度

重點城市全面開展生活垃圾分類，地級以上城市啟動生活垃圾分類，部分農(nóng)村地區(qū)試點開展生活垃圾分類。推行生產(chǎn)者責任延伸制度，實行廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，開展家電以舊換新。健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，涌現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收”新模式。探索開展了快遞包裝物、外賣包裝物、太陽能光伏組件、動力蓄電池等廢棄物的回收利用。全面加強塑料污染防治，開啟了新一輪“限塑令”。以秸稈、畜禽糞便、廢舊農(nóng)膜等為重點，開展了農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用。

（六）主要資源利用效率全面提高

“十三五”期間，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積下降20%;2019年萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量比2015年（按可比價計算）下降23.8%，萬元工業(yè)增加值用水量比2015年（按可比價計算）下降27.5%;2013年至2019年我國單位GDP能耗降低24.4%;原油和煤層氣采收率、有色金屬開采回采率和選礦回收率等重要指標顯著提升;46個重點城市生活垃圾分類居民小區(qū)覆蓋率86.6%、回收利用率30.4%，全國秸稈綜合利用率達到85%、畜禽糞污綜合利用率達到75%。

二、存在的主要問題

（一）耕地保護制度不完善，水資源、能源總量和強度“雙控”目標實現(xiàn)主要依靠行政手段，資源利用效率仍有較大提升空間

耕地保護面臨建設(shè)占用和生態(tài)退出雙重壓力，現(xiàn)行制度對耕地非糧化、非農(nóng)化、非食物化行為缺乏監(jiān)控，耕地占補平衡中仍存在濫竽充數(shù)現(xiàn)象。城市土地利用效率整體仍然較低，農(nóng)村建設(shè)用地浪費嚴重。許多地區(qū)尚未實行規(guī)劃水資源論證制度，建設(shè)項目水資源論證管理執(zhí)行不嚴，科學合理的節(jié)水評價標準尚未建立。節(jié)能主要通過目標控制、逐級分解指標、考核和問責等行政手段實現(xiàn)，市場化手段運用較少，實現(xiàn)能耗雙控目標的成本較大，部分地區(qū)難以完成任務(wù)。

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估制度、礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度不完善，礦產(chǎn)資源安全監(jiān)測預警機制缺乏

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估數(shù)據(jù)獲取難、計算標準不統(tǒng)一、評估指標和方法有待完善。礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示存在部分礦業(yè)權(quán)人信息填報質(zhì)量不高、異常名錄和嚴重違法名單管理要求不明確等問題，對列入異常名錄的礦業(yè)權(quán)人缺乏有效的約束力。礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用優(yōu)惠政策難以落地。尚未建立礦產(chǎn)資源安全監(jiān)測預警機制，礦產(chǎn)資源安全供應(yīng)保障的任務(wù)十分艱巨。

（三）天然林重保護輕修復培育、草原保護和濕地保護制度不完善，保護與開發(fā)利用的矛盾較為突出

天然林重保護輕修復培育，國家儲備林劃定標準執(zhí)行不嚴、配套管護政策不完善，森林保護、林權(quán)流轉(zhuǎn)及價值實現(xiàn)存在一定矛盾。草原承包經(jīng)營制度不完善，草原征占用手續(xù)不規(guī)范，基本草原缺乏嚴格的管控舉措。濕地保護面臨法律體系不健全、管理體制不順、目標責任制尚未建立、總量管理和占補平衡制度執(zhí)行不到位等問題。沙化土地封禁保護區(qū)管護水平不高，缺乏封禁補償機制。

（四）海洋空間規(guī)劃亟待整合，違法圍填海懲罰力度不足，漁業(yè)資源過度捕撈現(xiàn)象普遍

海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃等各級各類海洋空間規(guī)劃亟待“多規(guī)合一”。圍填海歷史遺留問題有待解決，違法圍填海懲罰力度不足，地方仍存在“向海索地”沖動。海洋漁業(yè)資源總量管理、休漁禁漁制度執(zhí)行不嚴，近海捕撈限額管理制度不完善，執(zhí)法力度不夠，漁業(yè)資源過度捕撈現(xiàn)象普遍。海洋督察法規(guī)不完善，督察流程和內(nèi)容有待規(guī)范，與土地督察、環(huán)保督察銜接不足。

（五）生活垃圾分類處于起步階段，生產(chǎn)者責任延伸制度不完善，資源循環(huán)利用率較低

生活垃圾分類總體尚處于起步階段，垃圾分類處理設(shè)施存在短板，低價值廢棄物收集利用難，與再生資源回收體系尚未實現(xiàn)有效銜接。生產(chǎn)者責任延伸制度不完善，廢舊家電處理基金制度實施以來，基金一直處于收支不平衡狀態(tài)。再生資源回收利用行業(yè)小散亂差的局面沒有根本改變，快遞包裝袋、帶有大量膠帶的紙箱、塑料餐盒等消費量快速上升，減量化和回收處置難。農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用技術(shù)落后、成本高、產(chǎn)品附加值低。

三、若干建議

（一）科學制定資源開發(fā)與保護目標，確保資源可持續(xù)利用，維護國家資源安全

結(jié)合我國國情和發(fā)展階段，科學制定資源開發(fā)與保護的目標，既要避免制定“超前”的保護目標，也要避免過度開發(fā)，確保我國資源可持續(xù)利用，保障國家資源安全，減少資源開發(fā)和利用過程中的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，保護生態(tài)環(huán)境。完善資源保護制度，對重要戰(zhàn)略性資源實行限制開發(fā)與限制出口制度。完善資源開發(fā)利用管理制度，構(gòu)建以資源保護、總量管理、效率管控、循環(huán)利用為主體的資源保護與節(jié)約利用制度體系，更多依靠市場化方式促進資源利用效率提升，探索多元化的資源價值和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式，緩解發(fā)展與保護的矛盾。

（二）以提高資源利用效率為核心，完善土地、水、能源、礦產(chǎn)資源管理制度

科學劃定并嚴守永久基本農(nóng)田紅線，確保耕地占補平衡保質(zhì)保量，推動中低產(chǎn)田改造，嚴格實行建設(shè)用地總量和強度雙控制度，盤活建設(shè)用地存量，提升建設(shè)用地效率。完善水資源消耗總量和強度雙控制度，全面推行水資源論證制度，健全節(jié)水定額標準體系，加強用水監(jiān)督管理和考核。更加突出化石能源消費總量控制，更加注重經(jīng)濟政策與能源環(huán)境政策的關(guān)聯(lián)協(xié)同，更多運用市場化手段控制能耗，著力優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)、提升能源利用效率。完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估制度、礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度和礦業(yè)權(quán)人黑名單制度，以調(diào)查評估結(jié)果、礦業(yè)權(quán)人黑名單等作為基礎(chǔ)和依據(jù)，探索建立差別化的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用財稅激勵機制和信用聯(lián)合獎懲機制。

（三）以保護優(yōu)先、合理利用為核心，完善天然林、草原、濕地等資源管理制度

堅持天然林保護與修復并重、嚴格保護與科學經(jīng)營并重，實行天然林分級保護制度，規(guī)范國家儲備林管理，完善集體林權(quán)制度，加強森林可持續(xù)經(jīng)營。健全基本草原保護制度，深化草原承包經(jīng)營制度改革，認真落實草原資源用途管制和草原征占用審核審批制度，推動科學利用草原資源。制定濕地管理法規(guī)，建立濕地保護部門協(xié)調(diào)機制，完善濕地保護目標責任制，嚴格執(zhí)行濕地總量管理、占補平衡制度，建立濕地資源調(diào)查監(jiān)測及評估制度。加強沙化土地封禁保護區(qū)的管護，創(chuàng)新防沙治沙機制，實施沙化土地封禁補償政策，建立政府、企業(yè)、社團、公眾多方參與機制。

（四）以空間管控、總量管控為主，完善海洋資源管理制度

貫徹落實國土空間規(guī)劃新理念，以陸海統(tǒng)一的主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，調(diào)整完善沿海各市縣主體功能區(qū)，優(yōu)化海洋國土空間保護與利用格局，推動海洋國土空間由大規(guī)模開發(fā)利用轉(zhuǎn)向保護為主的新階段。嚴格落實圍填?？偭靠刂浦贫群妥匀话毒€保護制度，加大對違法圍填海行為的懲處力度，將各省區(qū)市自然岸線保有率納入地方政府考核指標，與領(lǐng)導干部提拔任用掛鉤，實施終身問責制。完善海洋漁業(yè)資源保護制度，持續(xù)降低捕撈強度，強化海洋漁業(yè)資源捕撈監(jiān)管與執(zhí)法。進一步完善海洋督察制度，推動海洋督察與土地督察的深度融合，加強與中央環(huán)保督察的溝通協(xié)作，構(gòu)建大督察工作機制。

（五）以提高資源循環(huán)利用水平為核心，完善生活垃圾、再生資源等回收利用制度

完善生活垃圾分類回收制度，加強分類設(shè)施建設(shè)，強化前端、中端、末端各環(huán)節(jié)的有序銜接;完善生活垃圾分類回收、焚燒、填埋政策，對生活垃圾分類回收進行適當補貼，逐步減少垃圾焚燒補貼，研究開征垃圾填埋稅，構(gòu)建有利于生活垃圾分類回收利用的政策機制。推動生活垃圾分類和再生資源回收網(wǎng)絡(luò)有效銜接，政府統(tǒng)籌布局分類、回收、利用設(shè)施。完善生產(chǎn)者責任延伸制度，創(chuàng)新再生資源回收利用模式，加強行業(yè)監(jiān)管，倒逼產(chǎn)業(yè)升級。完善秸稈、廢舊農(nóng)膜、畜禽糞便收運體系，建立耕地地力保護補貼與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用掛鉤機制。

〔本文系國家社會科學基金項目 “城市居民參與‘互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收的驅(qū)動機制研究”（ 項目編號： 18CGL027） 階段性成果〕

（謝海燕，國家發(fā)展改革委體管所副研究員。劉婷婷，北京工業(yè)大學副研究員）