社會(huì)資本視域下公共危機(jī)協(xié)同治理研究
——以浙江省新冠肺炎疫情防控為例

陳 宇，崔露心

（1.北京信息科技大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，北京 100096；2.北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875）

一、問(wèn)題的提出

公共危機(jī)協(xié)同治理是指在信息技術(shù)支持下，在危機(jī)發(fā)展不同階段，政府、非政府組織、企業(yè)、公民等社會(huì)多元主體相互協(xié)調(diào)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同配合的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，從而對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行有效預(yù)警和處理。[1](p73-77)面對(duì)日益頻發(fā)的公共危機(jī)事件，政府失靈、市場(chǎng)失靈與志愿服務(wù)失靈等問(wèn)題頻出，多元主體協(xié)同治理能夠克服政府單一主體治理造成的資源損耗、市場(chǎng)參與帶來(lái)的負(fù)外部性、社會(huì)組織參與帶來(lái)的志愿服務(wù)斷續(xù)性等問(wèn)題，提高公共危機(jī)治理效率，是公共危機(jī)治理的理想模式和必然趨勢(shì)。2019 年底暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）疫情，凸顯了公共危機(jī)協(xié)同治理的必要性。新冠肺炎疫情屬于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，具有傳染性強(qiáng)、擴(kuò)散性廣、風(fēng)險(xiǎn)性高等特征，防控任務(wù)艱巨，必須多元主體協(xié)同才能實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理目標(biāo)。

我國(guó)公共危機(jī)協(xié)同治理相關(guān)研究在2003年“非典”事件后迅速增多，學(xué)界多基于治理主體、治理機(jī)制、治理方式等視角研究公共危機(jī)協(xié)同治理中誰(shuí)來(lái)協(xié)同、如何協(xié)同、協(xié)同有效性等問(wèn)題，本質(zhì)上是在探討多元主體的互動(dòng)過(guò)程和整合程度，最終落腳點(diǎn)是人與人之間的信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)，即社會(huì)資本。因此無(wú)論基于何種視角，對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的研究都離不開(kāi)對(duì)社會(huì)資本的探討。從社會(huì)資本理論的視角，多元主體共治網(wǎng)絡(luò)影響公共危機(jī)協(xié)同治理效果，然而現(xiàn)有研究較少對(duì)社會(huì)資本與公共危機(jī)協(xié)同治理的關(guān)系進(jìn)行深入分析，本研究要進(jìn)一步探討的是：社會(huì)資本與公共危機(jī)協(xié)同治理存在何種內(nèi)在關(guān)聯(lián)？社會(huì)資本如何影響公共危機(jī)協(xié)同治理？為回答上述問(wèn)題，本研究從社會(huì)信任、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和互惠規(guī)范三個(gè)社會(huì)資本的核心要素出發(fā)，結(jié)合浙江省疫情防控案例，分析社會(huì)資本與公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，探索社會(huì)資本對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的影響機(jī)制，以期豐富與完善公共危機(jī)協(xié)同治理的相關(guān)研究。

二、文獻(xiàn)回顧

學(xué)者們結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景，對(duì)協(xié)同治理在公共危機(jī)治理中的價(jià)值進(jìn)行闡述，對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)容、特征、路徑及其優(yōu)化進(jìn)行分析和探索。通過(guò)閱讀公共危機(jī)協(xié)同治理相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)可以從不同視角進(jìn)行梳理與歸納。

（一）治理主體的視角。

從公共危機(jī)協(xié)同治理主體視角出發(fā)，學(xué)者們主要探討了多元主體關(guān)系界定、協(xié)同必要性和協(xié)同不足等問(wèn)題。在公共危機(jī)治理中，政府是核心主體，社會(huì)組織是聯(lián)系政府與公民的紐帶，企業(yè)和公民是基礎(chǔ)，媒體是重要媒介，[2](p77-81)多元主體協(xié)作方式既有政府內(nèi)部協(xié)同，也有政府與社會(huì)組織、企業(yè)、公民、媒體等多元主體協(xié)同。公共危機(jī)事件存在突發(fā)性和不確定性，其治理具有高度復(fù)雜性，靠單一政府力量難以應(yīng)對(duì)，[3](p60-66)多元主體協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治與長(zhǎng)效發(fā)展的關(guān)鍵。[4](p116-121）在公共危機(jī)多元主體治理論、社會(huì)組織和公民參與論等不同討論中發(fā)現(xiàn)，公共危機(jī)協(xié)同治理體系已形成多元主體協(xié)同的治理雛形，但仍面臨多元主體參與率低、協(xié)同主動(dòng)性差、治理有效性不足的窘境，[5](p77-83)需強(qiáng)化多元主體協(xié)同治理危機(jī)的責(zé)任、意愿、能力，健全外部機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體共同協(xié)商、共同決策。

（二）治理機(jī)制的視角。

對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制的研究主要圍繞困境與對(duì)策展開(kāi)。當(dāng)前危機(jī)治理碎片化和分散化現(xiàn)象明顯，存在政府內(nèi)部條塊分割、各自為政，多元主體之間各自為營(yíng)、單打獨(dú)斗的局面，[6](p85-88)在制度方面表現(xiàn)為協(xié)同應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、法律法規(guī)等相對(duì)匱乏，危機(jī)協(xié)同治理效果不顯著。建立健全公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制，要建立平等互信、開(kāi)放合作的協(xié)同理念，要從完善法律制度、橫向與縱向組織體系上明確多元主體權(quán)責(zé)，從完善預(yù)警體系、資源保障機(jī)制，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)上強(qiáng)化危機(jī)協(xié)同治理能力，從健全監(jiān)督和考評(píng)體系、信息技術(shù)保障上促進(jìn)危機(jī)協(xié)同治理高效運(yùn)行。[7](p53-57)在實(shí)證研究中，李敏基于長(zhǎng)三角城市群跨域危機(jī)治理研究，提出危機(jī)治理須多部門、多領(lǐng)域協(xié)同，并遵循源頭治理、屬地首控和下游主導(dǎo)原則。[8](p117-124)張智新等基于北京“11·18”火災(zāi)事故，提出建立預(yù)防預(yù)警機(jī)制、協(xié)調(diào)激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制和信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以保證危機(jī)協(xié)同治理有效性。[5](p77-83)

（三）治理方式的視角。

公共危機(jī)協(xié)同治理方式是治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的催化劑，它解決和回應(yīng)如何推動(dòng)治理主體的協(xié)同、治理機(jī)制的落實(shí)等問(wèn)題。蔡文成對(duì)治理方式進(jìn)行了整體性描述，提出公共危機(jī)協(xié)同治理需要各種治理手段、技術(shù)、方法綜合運(yùn)用，包括系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理等多渠道治理方式，法律政策、道德教育、社會(huì)輿論等多樣化手段，制度、組織、文化和社會(huì)等資源綜合利用的動(dòng)態(tài)性治理方式。[9](p11-16)部分學(xué)者聚焦大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，認(rèn)為先進(jìn)科學(xué)技術(shù)與信息技術(shù)能為危機(jī)信息管理提供技術(shù)平臺(tái)，幫助多元主體打破組織界限與時(shí)空障礙，形成彼此依賴、權(quán)力共享的動(dòng)態(tài)危機(jī)協(xié)同治理系統(tǒng)。[10](p176-177)針對(duì)危機(jī)協(xié)同治理中技術(shù)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀，高雪靜等提出構(gòu)建和完善危機(jī)協(xié)同治理信息平臺(tái)進(jìn)行資源共享，運(yùn)用社會(huì)化新媒體強(qiáng)化多元主體溝通，推進(jìn)危機(jī)治理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警等技術(shù)創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)危機(jī)技術(shù)協(xié)同治理。[4](p116-121)

不同視角研究側(cè)重點(diǎn)各異，但都圍繞危機(jī)治理中多元主體的社會(huì)關(guān)系展開(kāi)討論，這與社會(huì)資本存在高度契合性。三種視角圍繞誰(shuí)來(lái)協(xié)同、如何協(xié)同的問(wèn)題以及對(duì)危機(jī)協(xié)同治理進(jìn)行探討，目的在于通過(guò)體制機(jī)制的設(shè)計(jì)及方法手段的運(yùn)用，促進(jìn)多元主體協(xié)商合作，實(shí)現(xiàn)資源整合，最終實(shí)現(xiàn)危機(jī)協(xié)同治理有效運(yùn)作?？梢哉f(shuō)，公共危機(jī)協(xié)同治理成效依賴于多元主體之間的互動(dòng)過(guò)程與整合程度。作為內(nèi)嵌在社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系中的資源，社會(huì)資本是多元主體協(xié)同互動(dòng)合作的基礎(chǔ)，[11](p134-137)社會(huì)資本理論已成為研究集體合作行為、探索治道變革的理論解釋范式，對(duì)此學(xué)者們進(jìn)行了研究，弗朗西斯·福山和詹姆斯·科爾曼等學(xué)者首次在社會(huì)治理機(jī)制中引入社會(huì)資本，認(rèn)為社會(huì)治理離不開(kāi)社會(huì)資本；[12](p38)趙成福認(rèn)為社會(huì)資本缺失制約公共危機(jī)治理中跨部門合作實(shí)現(xiàn)程度，并從健全社會(huì)規(guī)范、建立社會(huì)信任、培育社會(huì)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)等方面探索公共危機(jī)治理跨部門合作的變革之道；[13](p60-63)高芙蓉等認(rèn)為社會(huì)資本缺失導(dǎo)致群體力量薄弱，治理混亂、失序，并提出構(gòu)建主體間信任，強(qiáng)化制度、法律、控制手段等規(guī)范，建構(gòu)線上線下合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的協(xié)同治理路徑。[14](p99-104)從已有研究中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)協(xié)同治理不可或缺的要素，社會(huì)資本通過(guò)信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)等要素發(fā)揮著促進(jìn)合作、規(guī)范協(xié)調(diào)、資源整合的功能，有效彌補(bǔ)現(xiàn)有治理機(jī)制的不足，為多元主體協(xié)同治理提供信任與合作的橋梁。公共危機(jī)協(xié)同治理所強(qiáng)調(diào)的多元主體互動(dòng)與合作，與社會(huì)資本具有內(nèi)在一致性，研究公共危機(jī)協(xié)同治理離不開(kāi)對(duì)社會(huì)資本的探討。

綜上所述，公共危機(jī)協(xié)同治理相關(guān)研究較為豐富和完善，這為本研究的開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但是已有研究存在一定局限：一是學(xué)者們多基于治理主體、治理機(jī)制、治理方式的視角研究公共危機(jī)協(xié)同治理，忽視了社會(huì)資本的作用，較少?gòu)纳鐣?huì)資本視角進(jìn)行探討；二是學(xué)界對(duì)社會(huì)資本影響公共危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)與效果這一議題雖初步達(dá)成共識(shí)，但缺乏對(duì)社會(huì)資本與公共危機(jī)協(xié)同治理的邏輯互動(dòng)關(guān)系、影響機(jī)制的深入分析。本研究嘗試?yán)迩迳鐣?huì)資本與公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從社會(huì)資本角度構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理的理論分析框架，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合案例分析探索社會(huì)資本對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的影響機(jī)制。

三、理論框架與研究設(shè)計(jì)

（一）理論框架。

“社會(huì)資本”的概念由法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄正式提出，他認(rèn)為“社會(huì)資本理論的核心主張就是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造了一種解決社會(huì)問(wèn)題的有價(jià)值的資源，并向成員提供集體所有的資本，即是成員相互信任的可信度”。[15](p156)此后，弗朗西斯·福山、詹姆斯·科爾曼、羅伯特·帕特南、林南等眾多學(xué)者都對(duì)社會(huì)資本理論進(jìn)行了完善，其中真正將社會(huì)資本概念引入公共政策、民主治理領(lǐng)域的是羅伯特·帕特南，他指出社會(huì)資本是社會(huì)生活中某些有助于個(gè)體行動(dòng)者更加有效地為共同目標(biāo)而達(dá)成共同行動(dòng)的特征，諸如信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)，[16](p190-217)這一觀點(diǎn)得到學(xué)界廣泛認(rèn)可。本研究依據(jù)羅伯特·帕特南的定義，把社會(huì)信任、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和互惠規(guī)范視為社會(huì)資本的基本要素。其中，社會(huì)信任是一種心理特質(zhì)，它來(lái)自公眾將從他人獲取利益的信念。[17](p33-42)互惠規(guī)范又稱社會(huì)行為規(guī)范，既包括政策、法律、法規(guī)、制度等正式規(guī)范，也包括宗教風(fēng)俗、道德、意識(shí)形態(tài)等非正式規(guī)范。[11](p134-137)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是內(nèi)嵌在社會(huì)結(jié)構(gòu)中各種社會(huì)關(guān)系的反映。三者并非各自獨(dú)立，而是相互聯(lián)系的有機(jī)整體。

在社會(huì)資本理論看來(lái)，危機(jī)治理中多元治理主體應(yīng)以互相信任為基石，以公共利益為落腳點(diǎn)，通過(guò)建構(gòu)立體交叉的治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，建立多渠道、高效率、規(guī)范化的表達(dá)、參與、協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，[18](p20-24)以應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)。公共危機(jī)治理能否實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共治，一定程度上取決于社會(huì)資本的存量或開(kāi)發(fā)程度。從社會(huì)資本三要素來(lái)看，社會(huì)信任是多元主體合作的有效粘合劑。良好的信任關(guān)系能夠培養(yǎng)多元主體參與危機(jī)治理的責(zé)任意識(shí)，[19](p59-62)激發(fā)多元主體合作意愿，促進(jìn)多元主體協(xié)商合作；關(guān)系網(wǎng)絡(luò)促使社會(huì)產(chǎn)生大量縱向聯(lián)系和橫向互動(dòng)，縱向網(wǎng)絡(luò)上，政府厘清各層級(jí)的權(quán)責(zé)關(guān)系，各司其職又廣泛合作；[20](p12-18)橫向網(wǎng)絡(luò)上，多元主體跨領(lǐng)域、跨階層協(xié)商合作，并借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等在多元主體間架起溝通協(xié)作橋梁，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)監(jiān)督、互動(dòng)協(xié)商、開(kāi)放共治；[21](p31-37)社會(huì)規(guī)范以潛在或顯在方式對(duì)危機(jī)治理主體參與行為進(jìn)行約束和保障，政策制度、法律法規(guī)等正式規(guī)范具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，非正式規(guī)范則具有契約性和激勵(lì)性，二者互為補(bǔ)充，為實(shí)現(xiàn)危機(jī)協(xié)同治理提供多種社會(huì)規(guī)范形式。[22](p225-226)基于以上分析，本研究將社會(huì)資本在公共危機(jī)協(xié)同治理中的運(yùn)作邏輯歸納為，社會(huì)信任、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范等社會(huì)資本通過(guò)構(gòu)建合作機(jī)制、承載機(jī)制和保障機(jī)制影響危機(jī)協(xié)同治理效果。同時(shí)，社會(huì)信任、互惠規(guī)范、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了公共危機(jī)協(xié)同治理中主體行為、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、協(xié)作機(jī)制等要素[23](p73-77)的驅(qū)動(dòng)面。

需要指出的是，社會(huì)資本對(duì)危機(jī)協(xié)同治理的影響并非一直呈現(xiàn)線性增長(zhǎng)趨勢(shì)，而是存在邊際效用曲線。社會(huì)資本與危機(jī)協(xié)同治理之間也非單向作用關(guān)系，危機(jī)治理效果也會(huì)影響社會(huì)資本的積累或流失。而本研究側(cè)重于構(gòu)建社會(huì)資本與公共危機(jī)協(xié)同治理單向的、一般化的理論分析框架，如（圖1所示）。

圖1 社會(huì)資本對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的影響

（二）研究設(shè)計(jì)。

1.研究方法。

公共危機(jī)協(xié)同治理是在多重因素驅(qū)動(dòng)下，多元主體建立合作關(guān)系共治危機(jī)的過(guò)程。本研究旨在將社會(huì)資本視為重要驅(qū)動(dòng)因素之一，深入剖析社會(huì)資本對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的影響機(jī)制，即社會(huì)資本如何作用于公共危機(jī)協(xié)同治理。案例研究法能夠基于多種資料對(duì)少數(shù)個(gè)案進(jìn)行全面、客觀、深入的描述、探索與解釋，幫助研究者深入探尋現(xiàn)象背后的理論邏輯，挖掘復(fù)雜現(xiàn)象下的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)原因，適合回答How和Why的問(wèn)題。探索社會(huì)資本與公共危機(jī)協(xié)同治理之間的邏輯互動(dòng)規(guī)律，采用案例研究方法最恰當(dāng)。

本研究擬采用單案例研究方法，選取浙江省新冠肺炎疫情防控為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)浙江省疫情防控的闡述與分析，勾勒出社會(huì)資本在疫情防控中的作用方式，歸納出社會(huì)資本對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的影響機(jī)制。新冠肺炎疫情發(fā)生后，防控工作在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開(kāi)，選取浙江省疫情防控展開(kāi)研究，是因?yàn)槠渚哂械湫托院痛硇?，符合理論抽樣原則。一方面，浙江省率先啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，率先成立防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組啟動(dòng)全省聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，疫情防控呈現(xiàn)持續(xù)向好的態(tài)勢(shì)，相較于全國(guó)其他省份，浙江省疫情防控更能體現(xiàn)公共危機(jī)協(xié)同治理的理念與成效。另一方面，通過(guò)資料分析發(fā)現(xiàn)，浙江省具有強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，為危機(jī)協(xié)同治理提供了社會(huì)資本的支撐。這與研究主題契合，有助于發(fā)掘社會(huì)資本與公共危機(jī)協(xié)同治理的動(dòng)態(tài)互動(dòng)規(guī)律。

2.數(shù)據(jù)收集。

為保證案例研究信度和效度，研究盡量采用多種來(lái)源的數(shù)據(jù)資料，對(duì)資料進(jìn)行交叉收集與審核，以構(gòu)建多重維度證據(jù)鏈條，保證資料收集符合三角驗(yàn)證原則。本研究將疫情防控、聯(lián)防聯(lián)控、社會(huì)參與等相關(guān)信息作為數(shù)據(jù)收集關(guān)鍵詞，將溫州、杭州、寧波、臺(tái)州、嘉興、紹興、金華等確診病例較多的城市作為案例收集重點(diǎn)區(qū)域。資料來(lái)源渠道主要包括：一是浙江省人民政府、浙江省應(yīng)急辦、相關(guān)市政府等官方網(wǎng)站，包括疫情防控官方政策文件、報(bào)告等。二是人民日?qǐng)?bào)、中國(guó)新聞網(wǎng)、浙江新聞網(wǎng)等媒體，主要包括領(lǐng)導(dǎo)人講話、疫情防控特色做法、典型事跡等，尤其是關(guān)注疫情防控中社會(huì)資本所扮演角色的報(bào)道。三是已有文獻(xiàn)研究，通過(guò)搜索中國(guó)知網(wǎng)、Web of Science、讀秀等數(shù)據(jù)庫(kù)，尋找與浙江省疫情防控或危機(jī)協(xié)同治理相關(guān)的文獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)檢索公眾網(wǎng)絡(luò)論壇、微博等客戶端豐富和完善案例信息，保證案例完整性和研究真實(shí)性。

3.數(shù)據(jù)分析。

對(duì)收集的多種來(lái)源數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分類、歸納和整理，形成研究資料庫(kù)。采用內(nèi)容分析法，對(duì)所有資料進(jìn)行“自下而上”逐層編碼，通過(guò)反復(fù)比對(duì)，將原始資料概念化、范疇化，最終歸納出所需要的基本類屬與核心范疇。在分析工具上，借助Nvivo12軟件進(jìn)行文本分析。

四、案例分析

（一）案例描述。

圖2 浙江省疫情防控基本情況

新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，帶來(lái)了極大的社會(huì)治理考驗(yàn)。浙江省在這次考驗(yàn)中蹄疾步穩(wěn)，其官方反應(yīng)經(jīng)歷了五個(gè)階段。一是準(zhǔn)確研判，及早應(yīng)對(duì)?；诖髷?shù)據(jù)分析迅速對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素作出研判，于2020 年1 月23 日緊急召開(kāi)防控工作視頻會(huì)議，率先啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，整體推出“十個(gè)最”防控舉措，圍繞防輸入、防擴(kuò)散、防輸出展開(kāi)疫情防控工作。二是因地制宜，官方糾偏。包括：杭州市免費(fèi)口罩由領(lǐng)變送；制止一刀切，提倡精準(zhǔn)施策；取消復(fù)工審批程序，采取“備案制+負(fù)面清單+承諾制”。三是兩手抓、兩手硬。率先推出“一圖一碼一指數(shù)”（五色疫情圖、健康碼、精密智控指數(shù)）精密智控體系，統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)。四是平穩(wěn)推進(jìn)，強(qiáng)化舉措。3月2日，應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別調(diào)整為二級(jí)，疫情防控進(jìn)入平穩(wěn)期，繼續(xù)強(qiáng)化工作舉措，防控返工、返學(xué)、返崗高峰帶來(lái)的疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)和境外疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)。五是調(diào)整策略，鞏固拓展。3 月24 日，應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別調(diào)整為三級(jí)，在切實(shí)防止疫情反彈前提下全面恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。針對(duì)國(guó)際疫情快速蔓延態(tài)勢(shì)，推出以“一庫(kù)一碼一平臺(tái)一指數(shù)”（境外來(lái)浙人員數(shù)據(jù)庫(kù)、健康碼國(guó)際版、浙江省入境信息預(yù)申報(bào)平臺(tái)、精密智控指數(shù)3.0 版）為核心的防境外輸入精密智控體系，頒布《浙江省疫情防控責(zé)任令》（第3號(hào)），嚴(yán)防境外輸入。

在政府統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，社會(huì)組織發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，為疫情防控提供支持，與政府組成防疫共同體。在浙江省，浙江馬云公益基金會(huì)捐贈(zèng)1億元支持新型冠狀病毒疫苗的研發(fā)；溫嶺市網(wǎng)聯(lián)會(huì)、市醫(yī)學(xué)會(huì)等多組織聯(lián)動(dòng)，推出共享醫(yī)生義診平臺(tái)小程序，為市民提供免費(fèi)在線診療；樂(lè)清藍(lán)天救援服務(wù)中心等70 支應(yīng)急救援隊(duì)伍共組織1.28 萬(wàn)志愿者馳援交通、公安、城管等部門。在境外，廣泛動(dòng)員僑團(tuán)商會(huì)、僑胞親屬等力量，提前摸排海外浙籍僑胞、留學(xué)生情況，做好入境返鄉(xiāng)人員信息匯總和對(duì)接工作；啟動(dòng)浙江海外僑胞抗疫關(guān)愛(ài)基金，馳援身在海外尤其是疫情高發(fā)區(qū)的浙籍僑胞、留學(xué)生群體。浙江省約有3.4萬(wàn)家社會(huì)組織參與抗擊疫情，帶動(dòng)280余萬(wàn)名志愿者共同參與防控工作。

自2020 年2 月復(fù)工啟動(dòng)以來(lái)，除1 例境外輸入關(guān)聯(lián)本地確診病例與其他境外輸入病例，浙江省沒(méi)有發(fā)生本地新增病例。面對(duì)新冠肺炎疫情，浙江省在全國(guó)范圍內(nèi)一路領(lǐng)跑。在群策群力中做到嚴(yán)防死守，并創(chuàng)造性地在精密智控中找到疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的平衡點(diǎn)，讓人流、物流、商流有序順暢起來(lái)，為“兩手硬、兩戰(zhàn)贏”給出了浙江探索。

（二）案例分析。

浙江省新冠肺炎疫情防控是政府主導(dǎo)、多元社會(huì)主體協(xié)同的動(dòng)態(tài)治理過(guò)程，其階段性治理成效有目共睹，堪稱我國(guó)公共危機(jī)協(xié)同治理典型案例。在疫情防控中，社會(huì)資本的嵌入有力推動(dòng)疫情防控形勢(shì)趨穩(wěn)向好。而社會(huì)資本在疫情防控中發(fā)揮的具體效用如何，需要進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)與分析。為提高質(zhì)性研究嚴(yán)謹(jǐn)性和信實(shí)度，借助Nvivo12 定性研究軟件完成各種資料整理、分析與呈現(xiàn)工作。依托Nvivo12軟件完成三級(jí)編碼后得到社會(huì)資本視域下浙江省疫情防控的主要特征（詳見(jiàn)表1）。

表1 社會(huì)資本視域下浙江省疫情防控主要特征編碼結(jié)果

由表1 得出，社會(huì)資本視域下浙江省疫情防控主要特征包括社會(huì)信任的培育、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的豐富、互惠規(guī)范的健全三個(gè)方面，體現(xiàn)出浙江省社會(huì)資本開(kāi)發(fā)程度較高，存量較足。

1.社會(huì)信任的培育。

社會(huì)信任為治理主體之間提供期待的行為預(yù)期，是實(shí)現(xiàn)疫情防控的前提，包括制度信任和人際信任。其中，制度信任是以各主體對(duì)政府及其管束制約的認(rèn)同為基礎(chǔ)，人際信任是以主體間建立起的情感聯(lián)系為基礎(chǔ)。[24](p11-22)從制度信任來(lái)看，浙江省在疫情發(fā)生第一時(shí)間內(nèi)，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，啟動(dòng)全省聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推出“十個(gè)最”的防控舉措。短時(shí)間內(nèi)的準(zhǔn)確研判、正確決策、快速部署，民眾對(duì)于疫情防控的重要性與緊迫性有很高的認(rèn)同度，也提高了政府公信力。從人際信任來(lái)看，浙江省及時(shí)在政府網(wǎng)站、電視、微博等平臺(tái)發(fā)布權(quán)威消息，引導(dǎo)正向輿論，并通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)等形式回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，例如浙江嘉興在首次疫情防控工作新聞發(fā)布會(huì)上，就對(duì)群防群治有效措施、市場(chǎng)供應(yīng)等情況進(jìn)行回應(yīng)。將疫情防控信息公開(kāi)化透明化，保障了公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，增強(qiáng)了各主體抗擊疫情的信任聯(lián)結(jié)。浙江省在疫情發(fā)生之初有意識(shí)地培育了充足的社會(huì)信任，為多元主體協(xié)同治理危機(jī)奠定基礎(chǔ)。

2.關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的豐富。

關(guān)系網(wǎng)絡(luò)包括政府內(nèi)部自上而下縱向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和多元治理主體之間的橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。從縱向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來(lái)看，疫情發(fā)生后，浙江省迅速成立省疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行專班運(yùn)作、分工負(fù)責(zé)，在省委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下健全全省疫情防控網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、管控，使各部門各司其職、協(xié)作配合。同時(shí)，明確各市縣疫情防控主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道屬地責(zé)任，社區(qū)主體責(zé)任，推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化地毯式管理，從而強(qiáng)化省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）五級(jí)聯(lián)防聯(lián)控，推動(dòng)疫情防控各項(xiàng)工作細(xì)化落實(shí)。浙江省通過(guò)科層組織結(jié)構(gòu)對(duì)疫情防控工作進(jìn)行政治動(dòng)員，借助壓力型體制明確政府內(nèi)部不同層級(jí)在疫情防控中的責(zé)任，不斷織緊、織密政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)。從橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來(lái)看，首先，政府通過(guò)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織、企業(yè)進(jìn)行防疫資源、職責(zé)與服務(wù)引導(dǎo)，對(duì)公民進(jìn)行宣傳教育、排查隔離動(dòng)員，在塑造治理主體角色過(guò)程中建設(shè)政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與的宏觀防控網(wǎng)。其次，社區(qū)主打“三社聯(lián)動(dòng)”組合拳，形成社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織、志愿者、居民等多主體協(xié)同的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)。最后，近年來(lái)浙江省在大數(shù)據(jù)治理方面發(fā)展迅速，在疫情防控期間快速建立起疫情管理服務(wù)工作平臺(tái)，如浙江政務(wù)網(wǎng)新冠肺炎防控公共服務(wù)管理平臺(tái)，形成以政府大數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)用帶動(dòng)企業(yè)、社會(huì)大數(shù)據(jù)匯聚融合的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)。在政府與社會(huì)力量的努力下，防控關(guān)系網(wǎng)絡(luò)日益豐富，極大地提升了集體行動(dòng)能力。

3.互惠規(guī)范的健全。

互惠規(guī)范為社會(huì)共治提供規(guī)范性和秩序性，是實(shí)現(xiàn)疫情防控的基石，包括正式規(guī)范與非正式規(guī)范。從正式規(guī)范來(lái)看，浙江省及時(shí)下發(fā)各類政策文件，運(yùn)用一系列管控制度和激勵(lì)政策，浙江省人大常委會(huì)也及時(shí)作出抗擊疫情相關(guān)決定，為實(shí)現(xiàn)依法科學(xué)有序防控提供法治保障（相關(guān)文件見(jiàn)表2）。疫情初期主要采取封閉式管控，根據(jù)“十個(gè)最”舉措的要求，及時(shí)下發(fā)相關(guān)政策文件，提出“八大管控機(jī)制”，量化細(xì)化閉環(huán)管控，嚴(yán)防外部輸入、內(nèi)部輸出與擴(kuò)散。疫情形勢(shì)相對(duì)平穩(wěn)后，為統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，疫情防控由封閉式管控轉(zhuǎn)變?yōu)榫苤强?，依靠大?shù)據(jù)技術(shù)，以“一圖一碼一指數(shù)”為重要抓手，嚴(yán)格重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)人員、重點(diǎn)場(chǎng)所的管控，實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類差異化防控。面對(duì)國(guó)際疫情快速蔓延的形勢(shì)與挑戰(zhàn)，推出“一庫(kù)一碼一平臺(tái)一指數(shù)”為核心的防境外輸入精密智控體系，并發(fā)布《浙江省疫情防控責(zé)任令》（第3號(hào)）落實(shí)精密智控機(jī)制，防控境外輸入。同時(shí)，出臺(tái)專項(xiàng)文件落實(shí)臨時(shí)性工作補(bǔ)助、容錯(cuò)免責(zé)、評(píng)優(yōu)激勵(lì)等政策，保障醫(yī)護(hù)人員、廣大干部與一線工作人員的權(quán)益。從非正式規(guī)范來(lái)看，道德習(xí)慣、公共精神是疫情防控中調(diào)節(jié)人際關(guān)系的重要力量。公益類、文體類、救援類、心理健康服務(wù)類等各級(jí)各類社會(huì)組織積極響應(yīng)號(hào)召，發(fā)揚(yáng)社會(huì)責(zé)任感和“一方有難，八方支援”的精神，主動(dòng)提供物資與服務(wù)，使社會(huì)力量、各方資源匯聚到疫情防控中。疫情防控中形成多元主體共治的良好秩序，得益于互惠規(guī)范的健全。

五、研究發(fā)現(xiàn)

浙江省新冠肺炎疫情防控是龐雜、系統(tǒng)的公共危機(jī)協(xié)同治理過(guò)程。公共危機(jī)往往對(duì)公共價(jià)值與社會(huì)結(jié)構(gòu)沖擊較大，如何保證社會(huì)資本存量，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的局面，是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理必須面對(duì)的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)浙江省疫情防控特征的分析，結(jié)合資料進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，浙江省疫情防控主要依靠合作機(jī)制、承載機(jī)制和保障機(jī)制三種機(jī)制（如圖3），具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

圖3 社會(huì)資本對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的效用邏輯

（一）合作機(jī)制：以信任推進(jìn)多元主體聯(lián)動(dòng)。

良好的公共危機(jī)治理追求的是由政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾在內(nèi)的多元主體建構(gòu)的新型協(xié)作秩序，在該秩序中，社會(huì)信任是一種合作機(jī)制，也是一種合作資源。[25](p100-107)在浙江省疫情防控過(guò)程中，社會(huì)信任主要通過(guò)兩個(gè)方面發(fā)揮作用：一是樹(shù)立政府公信力。在我國(guó)現(xiàn)有的自上而下的社會(huì)治理體系中，政府是主要推行者，對(duì)政府及其行政人員的信任程度是疫情防控能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同的主要因素。浙江省對(duì)疫情響應(yīng)迅速、防控得當(dāng)，做好信息公開(kāi)和謠言傳播的控制工作，社會(huì)公眾能夠在較快的時(shí)間內(nèi)了解疫情的真實(shí)信息，增強(qiáng)了政府影響力、號(hào)召力和公信力。二是培育多元主體之間的信任。在政府緊急部署、社會(huì)廣泛宣傳教育的共同作用下，浙江省內(nèi)形成普遍的疫情危機(jī)意識(shí)，并在短時(shí)間內(nèi)建立起共抗疫情的目標(biāo)，多元主體主動(dòng)參與疫情防控的意愿得以激發(fā)。社會(huì)信任使多元主體在較少交易成本下展開(kāi)互惠合作，形成穩(wěn)定的合作機(jī)制，為危機(jī)治理帶來(lái)充足的協(xié)同動(dòng)力。

（二）承載機(jī)制：以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一、多重信息耦合與社會(huì)資源整合。

浙江省疫情防控成效很大程度上取決于其社會(huì)資本存量，而社會(huì)資本存量來(lái)自社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[26](p380)作為社會(huì)資本重要的結(jié)構(gòu)性元素，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為疫情防控提供了支撐。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的承載作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是多元主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一。首先，厘清政府內(nèi)部各層級(jí)的職責(zé)，并形成省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）五級(jí)聯(lián)防聯(lián)控的縱向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有效避免疫情防控中公共權(quán)力越位、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象發(fā)生。其次，通過(guò)發(fā)揮政府職責(zé)引導(dǎo)作用，明確社會(huì)組織、企業(yè)在疫情防控中的職責(zé)，在橫向網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)多元主體分工合作。二是多重信息耦合。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)強(qiáng)省的優(yōu)勢(shì)，建立疫情防控?cái)?shù)據(jù)、復(fù)工管控、管理服務(wù)等多種平臺(tái)，暢通疫情防控信息交換、傳遞渠道，在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)技術(shù)支持下的信息耦合。三是社會(huì)資源整合。在多元主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一基礎(chǔ)上，充分利用以大數(shù)據(jù)為依托建立的信息網(wǎng)絡(luò)，在橫縱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中暢通防疫資金、醫(yī)療物資、生活物資等社會(huì)物資，醫(yī)護(hù)人員、志愿者、基層群眾等主體的多方參與，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為依托的承載機(jī)制，促進(jìn)多元主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一、多重信息耦合、社會(huì)資源整合，為危機(jī)治理提供強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)支撐。

（三）保障機(jī)制：以規(guī)范維持協(xié)作秩序與資源優(yōu)勢(shì)。

在浙江省疫情防控中，社會(huì)資本中的互惠規(guī)范通過(guò)制度規(guī)范和公共精神維護(hù)多元主體協(xié)同治理的協(xié)作秩序，保持資源有效整合。一方面，浙江省建立制度化規(guī)范化管控體系，及時(shí)下發(fā)疫情防控各類政策文件，既對(duì)疫情防控內(nèi)容、方式、途徑做出規(guī)定與說(shuō)明，也從制度層面約束主體行為、保障主體利益，使多元治理主體達(dá)到更高程度的信任與合作。正如亨廷頓所指出的制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程，[27](p10)制度規(guī)范推動(dòng)著疫情防控平穩(wěn)有序地進(jìn)行。另一方面，在社會(huì)責(zé)任感驅(qū)使下，在政府召集、組織、協(xié)調(diào)中，社會(huì)力量得到充分參與。公共精神與制度規(guī)范共同推動(dòng)疫情防控舉措常態(tài)化，使社會(huì)資源供給數(shù)量充足，整合程序規(guī)范，整合效果持續(xù)。以互惠規(guī)范為前提的保障機(jī)制，維持協(xié)作秩序與資源優(yōu)勢(shì)，為危機(jī)治理提供堅(jiān)實(shí)的協(xié)同保障。

六、結(jié)論與討論

當(dāng)今社會(huì)公共危機(jī)事件頻發(fā)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)協(xié)同治理成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界普遍關(guān)注的話題。學(xué)者們從治理主體、治理機(jī)制與治理方式的視角對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理進(jìn)行探討，實(shí)際是在討論多元治理主體之間的互動(dòng)過(guò)程與整合程度，這離不開(kāi)對(duì)以信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)為核心要素的社會(huì)資本的探討。從社會(huì)資本視角出發(fā)，采用案例研究法，對(duì)浙江省新冠肺炎疫情防控過(guò)程作描述與分析，發(fā)現(xiàn)浙江省社會(huì)資本存量較足，社會(huì)信任充足、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)豐富、互惠規(guī)范健全，由此歸納社會(huì)資本對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的影響機(jī)制：一是合作機(jī)制，以信任推進(jìn)多元主體聯(lián)動(dòng)；二是承載機(jī)制，以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一、多重信息耦合與社會(huì)資源整合；三是保障機(jī)制，以規(guī)范維持協(xié)作秩序與資源優(yōu)勢(shì)。三種機(jī)制為公共危機(jī)協(xié)同治理提供動(dòng)力、支撐與保障。

本研究探討了社會(huì)資本對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理作用邏輯，豐富了公共危機(jī)協(xié)同治理相關(guān)研究。但仍然存在不足：一是資料收集局限，研究所用資料大部分是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)獲取的二手資料，缺乏通過(guò)觀察、問(wèn)卷調(diào)查或訪談獲取的一手資料，對(duì)研究效度具有一定影響；二是單案例研究方法局限，對(duì)單一案例樣本進(jìn)行分析，容易出現(xiàn)選擇性偏差和個(gè)人主觀性，并且單案例研究結(jié)果的推廣性也有待考量。后續(xù)研究會(huì)繼續(xù)完善資料收集方式，盡可能通過(guò)多案例的對(duì)比分析驗(yàn)證、豐富研究結(jié)論。