傳統(tǒng)公共行政學范式變遷的演化邏輯和理性審思
——對西蒙與沃爾多學術(shù)論辯的回溯

盛中華，范柏乃

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058）

任何一門學科的進步，都有賴于自身進行反思的能力，公共行政學當然也不例外。行政學的百年發(fā)展史是一部迂回曲折的演進史。英國著名學者史蒂芬·奧斯本將該學科發(fā)展脈絡(luò)劃分為三個階段，分別是傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共治理。[1](p1-2)其中，傳統(tǒng)公共行政起源于1886年威爾遜的《行政學之研究》，最終以1937年古利克和厄威克合編的《行政科學論文集》為標志，象征該范式的發(fā)展迎來高峰。

但遺憾的是，物極必反、盛極而衰。傳統(tǒng)公共行政范式在一路高歌猛進的同時，似乎未能堅守最初的理論旨趣和價值信條。它過于強調(diào)非人格化的行政模式，與現(xiàn)實的發(fā)展狀況表現(xiàn)出很強的不適應(yīng)性。最終在20世紀40～60年代，遭到大規(guī)模的質(zhì)疑與批判，學科發(fā)展面臨“身份危機”和“憲法危機”。[2](p15-29)這場危機集中表現(xiàn)于工具理性與價值理性之間的張力，其范式嬗變的實質(zhì)是行政與政治、功能與結(jié)構(gòu)間的互斥與互補。[3](p45-53)不少學者就此探求公共行政的拯救之道，包括1946年西蒙的《管理行為》、1947 年達爾發(fā)表在《公共行政評論》（Public Administration Review）上的文章、1948 年沃爾多的《行政國家》等。在紛亂嘈雜的探討聲中，學者們或結(jié)盟、或敵對、或中立。這表明，行政學的研究不僅僅是專家們的理性審思，更是一項充滿激情的自覺事業(yè)。[4](p9)這其中，以西蒙和沃爾多為代表的兩派學者開展了不同學術(shù)傾向的論辯，構(gòu)成傳統(tǒng)公共行政學范式變遷的背景。西蒙代表管理主義路徑，主張引入邏輯實證主義構(gòu)建一門科學，致力于追求效率和事實。沃爾多代表價值主義路徑，他主張通過規(guī)范方法將行政學改造成一門專業(yè)，追求民主價值和人文情懷。

本研究以西蒙和沃爾多兩人的辯論為分析案例，闡釋傳統(tǒng)范式變遷的演化邏輯，主要基于以下三點原因。第一，雖然公共行政學史上存在諸多學術(shù)論辯，但以西蒙和沃爾多的爭論最具代表性。兩人存在截然不同的哲學傾向和思維方式，其本質(zhì)是技術(shù)理性和價值理性之爭。在此之后雖然也有特瑞與福蘭特之爭、達布尼克與PAT-Net 之爭，也都是西沃之間的派生和流變。第二，西沃之爭的爆發(fā)恰是傳統(tǒng)公共行政學范式變遷的空窗期。舊范式在解釋現(xiàn)實問題中存在偏差，出現(xiàn)解疑難的失靈；而悄然興起的新范式或許能提供補充性、競爭性、甚至是替代性的解釋，但仍處于萌芽階段。正是在這新老范式交替的關(guān)鍵期，西沃之間的辯論使得公共行政理論的內(nèi)生局限得以暴露，推動學科發(fā)展邁向新階段。第三，與多案例研究相比，單案例更好展現(xiàn)案例內(nèi)部蘊藏的內(nèi)涵，有利于讀者更深刻地理解現(xiàn)象背后隱含的情境、過程、機制和成因。因此，基于西沃之爭的單案例研究有利于揭示傳統(tǒng)范式變遷的演化過程，挖掘因果關(guān)系和動態(tài)歷程。

正如我們所看到的，在西沃之爭爆發(fā)前后，公共行政學的發(fā)展面臨分庭抗禮的局面和搖擺不定的身份危機。但事實上，行政學的發(fā)展并非一直如此。早在19 世紀末20 世紀中葉，該學科就已成長壯大，但在20 世紀中后期突然陷入危機。那么，傳統(tǒng)公共行政學范式變遷的演化邏輯是怎樣的？這其中給現(xiàn)代公共行政學的發(fā)展帶來怎樣的啟示？基于此，我們有必要在考辨范式及范式變遷的基礎(chǔ)上，剖析傳統(tǒng)公共行政學范式困境和理論危機，從中揭示西沃之爭爆發(fā)的必然性，由此指出這場爭論對行政學未來發(fā)展帶來的啟示和借鑒。

一、范式概念和范式變遷

范式（paradigm）這一概念最早于1959 年由托馬斯·庫恩在《必要的張力》一書中提出。他認為，科學的革命性進步靠的是科學思維范式的轉(zhuǎn)換，而不是簡單的知識積累，其中范式是指技術(shù)科學領(lǐng)域解決某種問題的模式或路徑。[5](p40-48)但是，關(guān)于范式的內(nèi)涵始終未能得到清晰界定。特別是在《科學革命的結(jié)構(gòu)》一書中，時而指代科學家的研究傳統(tǒng)，時而又被認為是某種模型和模式，時而是指一種信念網(wǎng)絡(luò)等等。參照英國學者馬斯特曼的研究，庫恩本人在這本書中至少給出了21 種不同的說法?，F(xiàn)有研究對范式的含義大體可劃分為三類：一是科學家共同體的信念和價值觀；二是基本原理、命題和判斷；三是作為“方法中的方法”，代表著工具應(yīng)用和研究方向的指南，具有解疑難的能力。[6](p87-100)范式一旦形成，并非固定不變，而是呈現(xiàn)演化的趨勢。那么，新老范式是如何演進的呢？庫恩提出，科學革命經(jīng)歷“前科學—常規(guī)科學—反常和危機—科學革命—新常規(guī)科學”若干階段。[5](p1)在常規(guī)階段，范式發(fā)展迎來爆發(fā)式增長，各種新理論在既有框架內(nèi)不斷誕生，帶來知識增量，促進范式演進或稱范式進步。但隨著現(xiàn)實社會的發(fā)展，舊范式面臨“增長的極限”，面對外部情境出現(xiàn)解疑難的失靈，致使模型偏移，促成范式變遷，由此進入反常和危機階段。在這一時期，舊范式陷入規(guī)則松弛和混亂的局面，其影響力日漸式微，無法回應(yīng)各類“反?！爆F(xiàn)象。而新范式乘勢而起，具有挑戰(zhàn)既有理論的趨勢，它或是能提供補充性詮釋，或是競爭性說明，甚至是替代性解釋，但依然處于萌芽和蟄伏狀態(tài)，未能完全代替舊范式。[7](p263)反常和危機階段又大體可劃分為兩個子階段。一是反常階段，共同體通過改進原有范式，將反?，F(xiàn)象吸納到既有范式內(nèi)，從而擴展學科的邊界和內(nèi)涵。二是危機階段，在該時期，共同體失去共同的信念而分裂。當這種分裂的趨勢達到一定程度后，新范式會取代舊范式，為范式革命做好準備。而在范式革命以前的階段，統(tǒng)稱為范式的變遷。

但是，范式變遷不會自然產(chǎn)生，只有當運行成本居高不下，難以為繼才會發(fā)生。參照制度經(jīng)濟學家諾斯的觀點，制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵。就此而論，范式變遷決定了學科發(fā)展中的演化方式，構(gòu)成了學科發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點。學科內(nèi)部一旦形成范式后，容易產(chǎn)生路徑依賴（path dependence）和鎖住效應(yīng)（lock-in effect）?，F(xiàn)有范式傾向于維持既有地位，而新進入者面臨較高的壁壘，新老范式交替會產(chǎn)生較高的摩擦成本，這意味著范式變遷必然會帶來張力和矛盾。當這種張力帶來的離心力弱于向心力，易產(chǎn)生漸進式的范式變遷，促進學科共同體的平穩(wěn)過渡，維系共同體內(nèi)在的精神紐帶，促進學科進步和快速增長。反之，若是離心力強于向心力，易導(dǎo)致突變式的范式變遷，雖然能在較短時間內(nèi)帶來學科變化，但會引起較大的動蕩，阻礙身份認同，滋生過強的張力和沖突，帶來倒退甚至是衰?。ㄈ鐖D1所示）。

圖1 公共行政理論范式演進路徑

二、傳統(tǒng)公共行政學的范式困境和嬗變危機

公共行政學自誕生到形成范式之日起，時間并不長，常規(guī)期更短，更多是處于反常和危機。[6](p87-100)關(guān)于公共行政學范式的劃分，不同學者給出各自的觀點。亨利提出五種“重疊更替”的范式，分別是政治行政二分法、行政學的原則、作為政治學的公共行政學、作為管理學的公共行政學、作為公共行政學的公共行政學。[8](p7)休斯認為，傳統(tǒng)公共行政范式將被公共管理范式取代。[9](p4-9)陳振明表示，公共行政總共經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)換和突破，包括從公共行政學到新公共行政學，再到（新）公共管理學。[10](p82-91)也有學者歸納出四種研究典范（如圖2所示）。由此可見，雖然各派學者對行政學的范式劃分存在分歧，但對傳統(tǒng)公共行政范式的合法性地位持有高度一致性。應(yīng)該說，公共行政學發(fā)展中出現(xiàn)的系列新理論，本質(zhì)仍屬于傳統(tǒng)公共行政范式內(nèi)部的漸進性創(chuàng)新，而非革命性突破。傳統(tǒng)范式的前提、假設(shè)、內(nèi)核、邊界盡管飽受質(zhì)疑，但至今仍未被成功顛覆。[6](p87-100)

圖2 公共行政學的四種理論典范

但傳統(tǒng)范式為何會突然陷入危機？自20 世紀30年代以降，行政學的發(fā)展進入鼎盛時期，形成“正統(tǒng)論”思想。但在后續(xù)演進中，該范式面臨解釋失靈的困境，集中表現(xiàn)為科學化浪潮下的“身份危機”和行政國家背景下的美國“憲法危機”。[11](p33-87)自19世紀以來，數(shù)學、物理、化學被譽為真正的“硬科學”，成為各學科效仿的對象，由此掀起一股科學化大潮。在人文社科領(lǐng)域，心理學率先引入數(shù)據(jù)量化方法，推動學科發(fā)展走向?qū)嵶C主義。1879 年威廉·馮特創(chuàng)立第一所心理學實驗室，標志著心理科學的誕生。古典經(jīng)濟學家李嘉圖、馬爾薩斯、薩伊等研究者也開始關(guān)注不涉及價值判斷的經(jīng)濟現(xiàn)象，嘗試解釋、預(yù)測和控制人類的經(jīng)濟行為，形成實證經(jīng)濟學。[12](p107-116)在此背景下，公共行政的學者們思考著是否該有所作為。但事實上，行政學自誕生之日起就一直在工具理性與價值理性之間徘徊。一方面，由于現(xiàn)代社會對技術(shù)、效率、科學等的追求，公共行政學不可能忽視工具理性；另一方面，以美國為首的西方社會長期持有“反國家主義”和憲政主義的傳統(tǒng)，致使他們對價值理性懷有歷史淵源。因此，行政學的身份定位一直處在“鐘擺運動”之中，而科學化大潮加劇了定位危機，構(gòu)成第一重范式困境。

行政國家背景下的美國憲法危機是構(gòu)成范式困境的另一條邏輯主線。著名行政學家文森特·奧斯特羅姆在其代表作《美國公共行政的思想危機》一書中強調(diào)，公共行政危機的解決之道應(yīng)回到美國國父們那里尋找答案。[13](p88-92)在國父們的文集中，我們看到兩種相互沖突的觀點——漢密爾頓和杰斐遜。以漢密爾頓為代表的管理主義者主張在美國建立強有力的聯(lián)邦政府和權(quán)力高度集中的地方行政機構(gòu)。他對行政體制具有某種精英主義的傾向，他表示“美國聯(lián)邦主義者對行政制度的偏愛忠實地反映了對人民的不信任；在他們看來，合理與理智的公共政策只能出自受過良好教育、有廣泛經(jīng)驗的行政精英們”。[14](p8)但以杰斐遜為代表的憲政主義者認為，行政問題應(yīng)該和民主問題相互關(guān)聯(lián)，政府應(yīng)分權(quán)讓利以調(diào)動市民參與日常事務(wù)，培育公民成為獨立且具有政治智慧的合作伙伴。[11](p37)歷史證明，直到19世紀中葉，杰斐遜主義者的民主論要比漢密爾頓的思想得到更多的追捧。典型的事例是1929 年時任美國總統(tǒng)杰克遜促成“政黨分肥”的制度化。在當時來看，似乎順應(yīng)了美國人的價值偏好，但也必然導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府的低效無能和權(quán)威分散。在這一背景下，威爾遜撰寫了《行政學之研究》，提出對公共行政的美國化改造，這條改造之路又被稱為威爾遜的“企業(yè)化”方式。在工業(yè)革命時代，企業(yè)作為市場主體表現(xiàn)出強勁的活力和效率，恰好能彌補“政黨分肥”制度下行政機構(gòu)的低效與無能。因此，威爾遜主張將企業(yè)管理的最佳原則引入公共行政，追求盡可能高的效率。為了剔除政治對行政過程的影響，“政治行政二分法”應(yīng)運而生。政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行，行政一般不受政治活動的干涉。在此之后，韋伯的科層制、泰勒的科學管理原理、法約爾的十四點原則不斷涌現(xiàn)。凡此種種，共同構(gòu)成傳統(tǒng)公共行政的古典范式，也使得“正統(tǒng)論”的發(fā)展進入黃金期。然而，在現(xiàn)實政治生活中，將企業(yè)管理最佳實踐移植到公共行政領(lǐng)域，時常會出現(xiàn)“水土不服”，與自由、平等、民主等價值規(guī)范發(fā)生沖突。用沃爾多的話來說，“威爾遜認為，民主若要長久存在，就不能漠視集權(quán)、權(quán)威、紀律、秩序的重要性”。[15](p921-927)第二次世界大戰(zhàn)打斷公共行政學發(fā)展的腳步，也使得“正統(tǒng)論”的問題得到暫時性延緩。但與此同時，行政國家的規(guī)模也因戰(zhàn)爭爆發(fā)而得以壯大。人民為了獲得和平與獨立愿意放棄部分自由民主權(quán)利，造就一個強有力的政府。但是當二戰(zhàn)結(jié)束以后，國家干預(yù)的規(guī)模并未縮小，“行政國家”“利維坦”等概念再次充斥到當時學者們的著作之中。人們反對非人格化的官僚制度，認為它是“冷酷無情的家長作風”，期望從“理性鐵籠”之中重獲自由。行政權(quán)力的熾盛打破三權(quán)制衡的理想格局，導(dǎo)致司法缺位和立法缺失，具體表現(xiàn)為公共行政的“去法化”與行政法的“去行政學化”。[16](p6-12)在這一背景下，傳統(tǒng)公共行政范式遭受大規(guī)模質(zhì)疑，美國憲法危機一觸即發(fā)。

三、范式變遷中的競逐和交鋒：西蒙路徑與沃爾多路徑

百年公共行政史是風雨飄搖的歷史。在傳統(tǒng)范式遭受質(zhì)疑后，行政學該走向何方成為當時理論界的重要命題。以邏輯實證主義為代表的西蒙和以價值規(guī)范主義為代表的沃爾多雖為同時代的大師，卻繼承不同的思想衣缽，給出各自的答案。

西蒙路徑深受邏輯實證主義的影響，主張引入量化研究方法推動公共行政的研究科學化。在傳統(tǒng)公共行政范式主導(dǎo)下，人們期望行政學也能像自然科學一樣形成具有通識力的法則。最典型的例子就是古利克和厄威克提出的POSDCORB 原則。雖然這些行政原則在當時被封為金科玉律，但在西蒙看來，這不過是所謂的“行政諺語”，既相互矛盾，又缺乏實證支撐，難以證偽。為解決傳統(tǒng)公共行政的局限，西蒙構(gòu)建決策理論，相繼提出基于有限理性人假說的決策主體論、基于效率準則的決策目標論、基于滿意準則的決策標準論。[17](p2-6)他認為，行政組織的基礎(chǔ)是理性，而組織的建立能提高個體理性、規(guī)范人的行為。因此，行政的任務(wù)就是設(shè)計出一種讓個人在決策時能參照組織目標評判其行為理性程度的環(huán)境?，F(xiàn)實生活中的決策都是在“給定前提”的假設(shè)中產(chǎn)生的，決策主體把這些“給定前提”視做決策所依據(jù)的條件和限度。由于信息不對稱和理性能力的桎梏，個體不完全是經(jīng)濟學意義上精于計算的“理性人”或心理學中的“社會人”，而是“有限理性”（bounded rationality）。[17](p19)他據(jù)此提出“滿意人”決策模式。區(qū)別于傳統(tǒng)的追求決策最優(yōu)化，“行政人”致力于獲得決策的滿意解而非最優(yōu)解。

但相比之下，主張價值規(guī)范主義的沃爾多路徑強調(diào)超越古典“二分法”范式，認為政治與行政應(yīng)是分離（separation）與整合（intermixture）相互共生的關(guān)系，而不是非此即彼的對立關(guān)系。[18](p46-52)他創(chuàng)作《行政國家》等著作痛斥官僚制行政，創(chuàng)新性地提出“民主行政”這一概念。[19](p81-103)人們曾普遍認為，行政過程追求效率、政治過程講究民主，但未曾思考行政是否也需要民主。正如學者所言，“在美國，政治是希臘式的，但行政是羅馬式的”。[20](p36-45)沃爾多糾正這一偏差，“對民主理想而言，私人行政和公共行政都是錯誤的；因為他們都堅持認為，無論民主有多美好，它依然排除在行政事務(wù)之外”。[19](p81-103)西沃基于不同的理論旨趣提出各自論斷，共同推動傳統(tǒng)行政學的范式變遷，具體表現(xiàn)為三重演化邏輯。

演化一：學科定位邏輯。西沃之爭的第一個主戰(zhàn)場涉及學科定位的思辨問題，即“公共行政是一門科學還是一門學科”。西蒙對于科學的定義區(qū)別于以往學者，他認為科學應(yīng)包括實踐科學和理論科學，而理論科學立足于事實方面的陳述，探尋事物的是非、對錯、真?zhèn)蔚取皩嵢弧睂用?，其價值導(dǎo)向更致力于“求真”。相比之下，沃爾多另辟蹊徑，他認為科學有嚴格和寬松、狹義與廣義之分，不能僅僅用數(shù)學公式衡量一門學科的科學化程度。[21](p2-8)科學也應(yīng)具有人文關(guān)懷，關(guān)注社會發(fā)展、制度建構(gòu)、政治安排等議題。他的研究立足于價值倫理方面的陳述，探求事物的好壞、善惡、利害等“應(yīng)然”層面，價值導(dǎo)向更追求“至善”。[22](p494-503)

本文認為，學科定位問題是一項關(guān)鍵命題。定位如果不精準，會影響到學科發(fā)展和理論進步。事實上，由于公共行政學涉及的議題幾乎無所不包，既有偏向應(yīng)用科學層面的管理、工程、技術(shù)，也有側(cè)重于規(guī)范科學層面的道德、法治、民主。所以在學科定位上，難以對其加以明晰。西蒙路徑保留了傳統(tǒng)行政學范式的色彩，但也致使其偏離學科的宗旨，遠離政治理論，弱化公共本質(zhì)。沃爾多路徑強化美國本土化的憲政主義色彩，回歸政治學說，但拋棄管理主義視域下的邏輯實證主義，弱化行政本質(zhì)。Roberts 系統(tǒng)梳理行政國家（administrative state）一詞的演進脈絡(luò)，[23](p391-401)應(yīng)該是，行政國家自誕生之日起就內(nèi)嵌于公共行政之中——公共規(guī)定學科的邊界和范疇，行政代表了學科的內(nèi)核與信條。區(qū)別于追求利益最大化的私人行政，公共行政更追求多元價值和服務(wù)精神；相比于傳統(tǒng)的政治學理論，公共行政研究的是管理問題而非選舉、法治等政治問題。應(yīng)該說，政治學對公共行政學的發(fā)展指引方向，管理學則提供動力源泉。行政學內(nèi)在的“政治—管理”雙元屬性，共同決定了學科定位，影響著專業(yè)發(fā)展。學科定位的確定既不是一蹴而就，也非一勞永逸的，需要不斷摸索和反復(fù)試錯。根據(jù)研究情境不斷調(diào)試領(lǐng)域邊界，綜合歷史發(fā)展與時代演進修正定位。

演化二：民主效率邏輯。價值取向問題是西沃之爭的核心，其本質(zhì)探討的是“效率多一點還是民主多一點”。早在古典范式時期，古利克就揭示了“效率是行政科學大廈得以構(gòu)建的基石”。他把效率視作一種價值觀，認為效率可能會與其他價值觀發(fā)生沖突，但仍應(yīng)擺在優(yōu)先位置。西蒙在價值取向問題上批判性繼承了古利克的觀點，堅守“效率準則”，認為效率是價值中立的。[24](p155-165)他通過引入邏輯實證主義將事實與價值區(qū)分開來，把效率視作公共行政學的合法性基石。他反對用具體數(shù)值衡量絕對效率，強調(diào)的是相對效率和排序。[25](p75-78)西蒙也強烈反對古利克的觀點，對其進行猛烈批判。[26](p1015-1034)沃爾多批判到，西蒙的“效率價值觀”既保守又激進，阻礙了公共行政理論的發(fā)展，其本質(zhì)是一種“反民主主義”。在《民主行政理論的發(fā)展》一文中他講到，“效率是破壞美國社會的根基；由于我們‘信奉’民主，所以需要承擔某種程度的民主，這類觀點損壞了美國社會的根底；效率中立本質(zhì)是虛無主義”。[19](p81-103)沃爾多認為，效率并不是價值中立，而是具有道德屬性。效率問題本質(zhì)是由情境決定的，只有對效率使用所賴以產(chǎn)生的價值情境進行深入分析，才能走出投入產(chǎn)出或是成本收益的理性計算困境。他批判了把效率放在至高無上地位的觀點，提倡應(yīng)花更多的精力思考工作的性質(zhì)，只有確定工作目的才能追求效率。

我們認為，價值取向之爭是兩位學者之間最深刻的分歧。這兩種學術(shù)思想的本質(zhì)是工具理性和價值理性間的辯論。應(yīng)該說，脫離具體情境談效率是沒有實際意義的。事實上，無論是工具理性還是價值理性，都只能在適度范圍內(nèi)發(fā)揮作用。超過這個邊界和范圍，其邊際激勵效應(yīng)會遞減。在后期，兩位學者逐漸將辯論焦點聚集到價值情境問題上，這是一種走向成熟的表現(xiàn)。在正確的情境下實施價值理性或工具理性，才是真正的理性。西蒙給出了解釋，“效率問題是由情境決定的，不存在任何絕對標準，而那些不相關(guān)的則忽略不計”。[24](p155-165)

演化三：實證詮釋邏輯。西蒙與沃爾多爭辯的第三個議題涉及公共行政的研究方法，即“遵循詮釋主義還是實證主義”。西蒙深受邏輯實證以及行為主義政治科學的影響，把數(shù)理邏輯方法與傳統(tǒng)的實證主義、經(jīng)驗主義相結(jié)合，旨在革除行政學中的“形而上學”元素。他引入數(shù)理統(tǒng)計、心理模型、人工智能等現(xiàn)代科學工具，利用圖形、仿真、模擬等手段解決管理問題。通過建立量化思維，公共行政學者能解決理論中由經(jīng)驗證實的經(jīng)驗科學命題和通過邏輯演算檢驗完成的形式科學命題。沃爾多對此持懷疑態(tài)度。他認為，實證主義并不能真正達到他們所宣稱的科學化程度。相反，這種方法反而會阻礙科學的進步。[27](p5-30)西蒙把復(fù)雜世界簡化成兩分模式，致使人們對美學、倫理、形而上的內(nèi)容過早拋棄。但事實上，這種致思路徑對于同樣面臨“身份危機”的中國公共行政學具有極大的警醒。[28](p161-167)對此，沃爾多本人遵循傳統(tǒng)的詮釋規(guī)范主義路徑，繼承傳統(tǒng)政治學大師們的衣缽。

本文認為，實證主義與規(guī)范主義的哲學分歧在歷史上由來已久，而西蒙與沃爾多的爭辯也是其中的一個注腳。西蒙代表了演繹路徑，沃爾多追求歸納路徑。歸納法從特殊命題推理出一般命題，構(gòu)成科學發(fā)現(xiàn)的邏輯起點。而演繹法是從大量的命題中推導(dǎo)出少數(shù)命題，只要大前提和推理規(guī)則準確，得出的論斷無疑是可靠的。但是，演繹的結(jié)論只是從已知命題中推導(dǎo)而來，所以演繹推理并不能產(chǎn)生新質(zhì)，無法貢獻新知識。邏輯實證主義能做到持簡馭繁，通過提高理論的顆粒度和精細程度獲取對真實世界的經(jīng)驗。而行政國家對當代的政府治理也愈發(fā)具有指導(dǎo)意義。[29](p581-590)但是，由于行政學牽涉公共事務(wù)治理中的方方面面，很難通過簡單的數(shù)理模型、概念測量、實驗設(shè)計、統(tǒng)計抽樣等加以界定。[30](p6-12)我們既需要實證量化的檢驗，也需要有案例的分析，也需要規(guī)范主義的詮釋。因此，參照沃爾多的觀點，公共行政的研究應(yīng)更多地借鑒其他社科領(lǐng)域的成果，將自身建立在廣泛的政治、文化、歷史之上，使得行政學的研究更加開闊?？梢哉f，西蒙的邏輯實證主義使得公共行政的研究走得快，而沃爾多路徑使得公共行政走得遠。

四、超越范式變遷：必要的張力和張力的必要？

百年公共行政史，艱難困苦，玉汝于成。在“正統(tǒng)論”的發(fā)展進入愈進愈難、愈進愈險但又不進則退、非進不可的階段，西沃之爭的爆發(fā)恰逢其時地賦予了答案。西蒙的管理路徑認為，效率很重要，只有講效率才能真正實現(xiàn)組織目標。但沃爾多的價值路徑認為，效率不是太重要，反而是民主、自由等價值規(guī)范更重要。其實，他們講的是兩個不同的階段。本文認為，西蒙的管理路徑代表了公共行政學從0到1的演化過程，從不講效率轉(zhuǎn)向追求效率，這個階段的確需要效率驅(qū)動。而沃爾多的價值路徑代表了公共行政學從1 到N 到正無窮的過程，這個階段需要強調(diào)美好生活和民主行政，是對未來發(fā)展的美好構(gòu)圖。所以兩人探討的是公共行政學未來發(fā)展的不同階段。

庫恩在提出“范式”一詞的同時，也談到另一個核心概念“張力”（tension）。他認為，張力對于科學研究的發(fā)展是有益的，甚至是有必要的。張力有利于平衡學科中的傳統(tǒng)性與創(chuàng)新性、收斂性與發(fā)散性?？茖W研究要想走向高峰，意味著維持這種看似難以維持的張力。庫恩強調(diào)，平衡不同范式之間的張力有利于強化各自存在的合法性和必要性，還有助于多元理論的誕生與構(gòu)建。顯然，傳統(tǒng)公共行政范式的變遷既證實了庫恩的構(gòu)想，但也完善了命題。一方面，公共行政學內(nèi)部天生的張力促成該領(lǐng)域的百花齊放與百家爭鳴。管理主義路徑與價值主義路徑之間的競逐從“政治行政二分”就已展開。雖然也有學者提出調(diào)試的“第三條道路”——如羅森布魯姆的法律路徑、斯托克的治理理論等，但最終還是回到政治行政二分的張力之中。在此背景下，公共行政產(chǎn)生諸多流派，像黑堡學派、公共行政學派、新公共服務(wù)學派、新公共管理學派、公共治理學派等等。凡此種種，構(gòu)成百花齊放的“管理叢林”，理論工具也不勝枚舉。也正像沃爾多所期望的，公共行政展現(xiàn)的是一種多元化的格局。政治與行政的張力推動行政學內(nèi)部不斷創(chuàng)新，不斷走向新的理論高度。這是必要的張力，也是庫恩所預(yù)測的局面。

但另一方面，這種張力真的必要嗎？換言之，這種張力的強度是否過大了呢？任何張力都應(yīng)該有限度、有邊界、有臨界點。當張力的強度超過一定的閾值后，會出現(xiàn)“過猶不及”。在學科共同體內(nèi)部，若張力過強、離心力過大，反而會影響凝聚力，破壞聯(lián)結(jié)紐帶。當學科內(nèi)部辯論的雙方張力擴大到一定的程度，甚至演化成辯證、矛盾、困境（如表1所示）。不同理論主張可以和而不同，但大家應(yīng)該對基本的理論命題、方法、工具等達成一個基本的共識。我們也期望，公共行政學在不斷的論辯中邁向新的理論高度，促進該領(lǐng)域內(nèi)部實現(xiàn)范式進步和范式轉(zhuǎn)型，構(gòu)建具有中國特色的學科共同體。

表1 范式內(nèi)不同形式的張力、表現(xiàn)和內(nèi)涵