排污權(quán)交易試點的推進(jìn)機制與政策特征
——基于省級政策文本的分析

王振興，周建國

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，人民生活水平不斷提升。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展，我國環(huán)境狀況不容樂觀，松花江水體污染、2017“跨年霾”等惡性污染事件凸顯出保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必要性和緊迫性。為此，習(xí)近平總書記多次強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，并在十九大報告中提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。生態(tài)文明建設(shè)依賴一系列創(chuàng)新性政策和制度的指導(dǎo)與推動。相較于傳統(tǒng)的命令型環(huán)境規(guī)制政策，21世紀(jì)以來我國逐漸重視發(fā)揮市場的作用，開發(fā)市場型政策工具來應(yīng)對環(huán)境問題。[1](p91-108)2002 年，我國開始推行二氧化硫排污權(quán)交易試點，并于2007 年擴大試點。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳于2014年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕38號），提出要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索建立環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機制和污染減排激勵約束機制”，以實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的政策目標(biāo)。

開展排污權(quán)試點十余年來，我國排污權(quán)交易取得較大進(jìn)展，也吸引了學(xué)界的普遍關(guān)注。已有研究成果集中關(guān)注排污權(quán)交易機制設(shè)計，并結(jié)合實踐情況探討政策的有效性。排污權(quán)交易理論肇始于加拿大學(xué)者Dales，基本思想是在控制一定區(qū)域排污總量的前提下，建立交易市場來買賣排污量，借助市場化力量降低控制污染的社會總成本。[2](p12)排污權(quán)交易機制的基本要素涵蓋排污上限設(shè)定、配額分配方式、交易保障體系、法律基礎(chǔ)等。[3](p18-26)當(dāng)前，我國的排污權(quán)交易機制存在法律地位模糊、行政手段過濃、監(jiān)督機制失效等問題，[4](p85-89)亟須加強法律和相關(guān)制度的建設(shè)，并在排污權(quán)初始分配、[5](p48-56)二級交易市場構(gòu)建[6](p146-153)等方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

從理論上講，排污權(quán)交易政策具有多重優(yōu)勢，能有效降低污染治理和環(huán)境管理成本，并促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新、高效利用資源，實現(xiàn)“波特效應(yīng)”。[7](p205-215)但對于該政策的實踐成效，不同學(xué)者的看法存在分歧。沈滿洪等人利用浙江省的污染數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，表明排污權(quán)交易可以顯著抑制企業(yè)排放污染，尤以重污染行業(yè)和核心城區(qū)的減排效果更為明顯。[8](p33)李永友等采用PSM-DID 方法證明我國排污權(quán)交易取得顯著政策效應(yīng)，并將原因歸結(jié)為排污權(quán)交易政策的制度化。[9](p19-28)將時間維度納入考量，劉海英等人認(rèn)為，排污權(quán)交易政策可通過促進(jìn)清潔技術(shù)創(chuàng)新在長時期實現(xiàn)減排，但技術(shù)革新需較長時間，因而短期內(nèi)未必出現(xiàn)減排效果。[10](p79-90)其次，學(xué)者對于我國排污權(quán)交易試點是否實現(xiàn)波特效應(yīng)也有不同看法，吳朝霞等人基于省級數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，我國試點地區(qū)實現(xiàn)了波特效應(yīng)，且西部地區(qū)的波特效應(yīng)強于東部地區(qū)；[11](p37-40)涂正革則認(rèn)為，因市場發(fā)育不足，排污權(quán)交易試點政策在我國未能產(chǎn)生波特效應(yīng)。[12](p160-173)

學(xué)者圍繞排污權(quán)交易的機制和有效性進(jìn)行了廣泛研究，然而還少有學(xué)者從政策層面進(jìn)行分析。在試點進(jìn)程中，省級政府扮演著重要角色，承擔(dān)著地方探索和制度建設(shè)的雙重使命，各試點省份出臺的政策文本為排污權(quán)交易實踐提供整體制度框架和規(guī)范體系。本文以排污權(quán)交易的省級政策文本為研究對象，對文本內(nèi)容進(jìn)行歸納整理和理論闡釋，力圖回答如下兩個問題：排污權(quán)交易試點是如何推進(jìn)的？現(xiàn)有政策體系的主要內(nèi)容和特征有哪些？在此基礎(chǔ)上探索和分析當(dāng)前排污權(quán)交易政策和實踐存在的問題，為試點工作和政策完善提供啟示。

二、研究設(shè)計與文本編碼

（一）研究方法。

本研究采用文本內(nèi)容分析法，其來源于“二戰(zhàn)”期間的新聞界，早期主要應(yīng)用于傳播學(xué)和政治學(xué)。隨著計算機技術(shù)的發(fā)展，該方法逐漸擴展應(yīng)用于各個社會科學(xué)領(lǐng)域。[13](p884-886)內(nèi)容分析法通常包括提出問題、選擇研究樣本、確定分析單元、編碼、定量處理和結(jié)果分析等步驟，適用于對文本文獻(xiàn)進(jìn)行研究。研究者通過對文本內(nèi)容進(jìn)行挖掘和分析獲得相關(guān)信息，形成對研究對象的整體性認(rèn)知，從中提煉概念用于理論闡釋。

文本內(nèi)容分析法兼具高效便捷、適用性廣等優(yōu)勢，近年來逐漸被學(xué)者引入政策分析中來。政策文本是政府行為和決策的結(jié)構(gòu)化成果，彰顯著特定的政策取向和意圖，由此成為研究者分析政策問題的合理切入點。[14](p96-101)在公共政策研究中，通過分析特定主題的政策文本來總結(jié)政策特征和演變的研究成果并不鮮見，例如，“新型城鎮(zhèn)化”[15](p125-133)“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”[16](p175-181)等領(lǐng)域的政策文本均被學(xué)者用于學(xué)術(shù)研究。本研究借鑒已有文獻(xiàn)的思路和方法，以排污權(quán)交易的省級政策文本為研究載體，借助QSR Nvivo 12 質(zhì)性分析軟件對文本內(nèi)容進(jìn)行編碼和歸納，形成分析范疇，繼而闡釋和總結(jié)排污權(quán)交易試點的推進(jìn)機制與政策特征。

（二）數(shù)據(jù)來源。

在開展排污權(quán)交易試點的過程中，相關(guān)各級地方政府陸續(xù)出臺了相關(guān)的政策文件，本文僅以省級政策文本為分析對象，主要出于如下考量：其一，作為我國最高層級的地方政府，省級政府在排污權(quán)交易試點中扮演著至關(guān)重要的角色，出臺的文件是指導(dǎo)地方實踐、規(guī)范主體行為的重要依據(jù)；其二，省級政策文本易于收集，與之相比，地市級和縣級政府的文件紛繁復(fù)雜且公開性相對較低，難以收集完整；此外，本文主要分析地方試點，故不將中央政策文本作為直接研究對象，但在具體分析過程中也會參考中央文件的相關(guān)內(nèi)容。

本研究按省份順序收集檢索政策文本，以“×××?。ㄗ灾螀^(qū)、市）排污權(quán)交易”為關(guān)鍵詞，在“法律之星—中國地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫”“北大法寶”等數(shù)據(jù)庫中查找相關(guān)文件，并在各?。▍^(qū)、市）政府及相關(guān)部門官網(wǎng)進(jìn)行檢索。初步檢索查找到247 份相關(guān)文本，剔除關(guān)聯(lián)度不高、非正式文件、新聞報道等文件，最終篩選出21個省份66份排污權(quán)交易政策文本。按省份名稱順序進(jìn)行編號，由于文本數(shù)量較多，在此僅展示部分匯總表格（見表1）。

表1 政策文本匯總表（部分）

（三）編碼過程與結(jié)果。

從總體上看，排污權(quán)交易的省級政策文本大致可分為“實施方案”和“管理規(guī)范”兩大類，分別共計23 份和43 份文本。前者涵蓋實施意見、試點工作方案、方案細(xì)則等，主要功能在于為排污權(quán)交易試點工作提供指導(dǎo)，促進(jìn)試點工作的有序進(jìn)行；后者產(chǎn)生于試點過程之中，由相關(guān)部門總結(jié)實踐經(jīng)驗制定頒布，鞏固試點成果，規(guī)范相關(guān)主體行為。

本文主要使用QSR Nvivo 12 質(zhì)性分析軟件進(jìn)行文本編碼，具體編碼過程如下。首先，分別將兩類政策文本導(dǎo)入分析軟件，建立兩個Nvivo 編碼文件。其次，逐字逐句閱讀文本，對內(nèi)容進(jìn)行初始編碼并建立第一層級的子節(jié)點，將反映子節(jié)點內(nèi)容的原文詞句歸入相應(yīng)的節(jié)點作為其參考點。再次，對子節(jié)點進(jìn)行對比分析，從中提煉主要范疇作為樹節(jié)點，用于下文的理論闡釋，由此形成“參考點—子節(jié)點—樹節(jié)點”的三級編碼層次。最后，對編碼結(jié)果進(jìn)行反復(fù)審視和修改完善，最終形成如表2 和表3所示的編碼匯總表。實施方案類政策文本的編碼共計13個子節(jié)點和4個樹節(jié)點，管理規(guī)范類政策文本的編碼涵蓋9個子節(jié)點和3個樹節(jié)點。

表2 實施方案類政策文本編碼

表3 管理規(guī)范類政策文本編碼

三、排污權(quán)交易試點的推進(jìn)機制

排污權(quán)交易是一個尚處于探索中的新興事物，參與試點的各個省份因地制宜出臺試點實施方案，為試點工作的開展提供總體性框架。實施方案類政策文本揭示了各省份推進(jìn)排污權(quán)交易試點的具體機制和措施，基于文本編碼的結(jié)果，從推進(jìn)主體、實施機制、整合動員機制及制度化機制等方面對試點推進(jìn)機制進(jìn)行描述和分析。

（一）推進(jìn)主體：政府主導(dǎo)、部門參與。

排污權(quán)交易是一個復(fù)雜的系統(tǒng)化工程，交易機制的建立和運行依賴于多個職能部門的合作推進(jìn)。實施方案的發(fā)文單位在很大程度上代表了排污權(quán)交易試點的推進(jìn)主體，從文本編碼來看，23 份實施方案類政策文本中，由省政府或省政府辦公廳發(fā)文的有14個，其他職能部門發(fā)文的有9個。排污權(quán)交易試點的開展整體上呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、部門參與的特征，這種特征的形成根植于我國的地方政府管理體制，并與地方政府和部門對試點意義的主觀認(rèn)知息息相關(guān)。

我國的行政組織體系由中央政府和各級地方政府構(gòu)成，實行條塊結(jié)合、以塊為主的屬地管理體制。在這種管理體制下，一級地方政府對轄區(qū)內(nèi)的各項事務(wù)負(fù)總體責(zé)任，各級政府的機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)大體呈現(xiàn)出同構(gòu)形態(tài)。[17](p101-112)在中央層面，排污權(quán)交易試點工作的指導(dǎo)意見由國務(wù)院辦公廳下發(fā)，與之相對應(yīng)，省級層面應(yīng)由省政府或政府辦公廳發(fā)文并主導(dǎo)地方試點工作。屬地管理體制賦予了省級政府強大的整合動員能力，省級政府或辦公廳發(fā)布的政策文件具備強大的“政治勢能”。[18](p4-25)相關(guān)職能部門能有效識別這些文件所蘊含的勢能和省政府的政策取向，調(diào)整部門注意力和行動策略，共同合作完成試點工作。在省級政府的主導(dǎo)下，相關(guān)部門對總體實施方案進(jìn)行細(xì)化，出臺更具操作性的文件以推進(jìn)排污權(quán)交易工作。例如，為落實陜西省政府推進(jìn)排污權(quán)交易的相關(guān)文件和決議，陜西省環(huán)保廳先后發(fā)布二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮化物的有償使用和交易試點方案，將試點工作落到實處，邊試驗邊總結(jié)，逐漸擴大交易試點范圍。

排污權(quán)交易具備的多重積極意義契合了地方政府和部門回應(yīng)現(xiàn)實關(guān)切、探索治理機制創(chuàng)新的需求，因而成為各地推進(jìn)試點工作的重要動因。實施方案普遍對試點意義和價值進(jìn)行了闡釋，涵蓋宏觀總體性認(rèn)知和微觀功能等方面。從總體上看，排污權(quán)交易試點是探索“運用市場機制提高環(huán)境資源配置效率、促進(jìn)污染治理、改善環(huán)境質(zhì)量的有效手段”（福建），且對“加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義”（吉林）。具體到微觀領(lǐng)域，開展排污權(quán)交易有利于“推動環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新”（山西），或“引導(dǎo)樹立環(huán)境資源價值理念，降低污染治理成本”（甘肅）。為充分發(fā)揮排污權(quán)交易的功能，各地競相推進(jìn)試點，因地制宜探索可行做法。

（二）實施機制：明晰職責(zé)、多措并舉。

明確參與部門及其職責(zé)劃分，是開展排污權(quán)交易試點的重要基礎(chǔ)，各部門以職責(zé)劃分為依據(jù)采取多種措施推進(jìn)試點工作。環(huán)保部門和財政部門是排污權(quán)交易試點工作的主要牽頭單位，發(fā)改、物價、法制辦等單位在自身職責(zé)范圍內(nèi)予以配合。各省出臺的實施方案或細(xì)則對各部門的職責(zé)進(jìn)行了相對明確的描述。例如，廣東省的實施意見中提出，省環(huán)保廳負(fù)責(zé)制定試點工作方案、確定試點單位、監(jiān)管市場交易等職責(zé)；省財政廳負(fù)責(zé)制定收費管理辦法，并為試點工作提供資金支持。在進(jìn)行橫向部門分工的同時，部分省份的實施方案還明確各級地方政府在開展試點中的縱向職責(zé)分工。例如，重慶市提出，市環(huán)保局負(fù)責(zé)全市試點工作的組織和管理，并對區(qū)縣（自治縣）的工作進(jìn)行指導(dǎo)和督查；區(qū)縣（自治縣）人民政府負(fù)責(zé)轄區(qū)的試點工作，負(fù)責(zé)本區(qū)縣（自治縣）管理的排污單位的排污權(quán)核查、分配、監(jiān)督管理等職責(zé)。

排污權(quán)交易牽一發(fā)而動全身，做好前期準(zhǔn)備工作并學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗，是避免出現(xiàn)重大失誤的重要舉措。海南省的工作方案提出，先用一年半的時間開展基礎(chǔ)調(diào)研和籌備工作，通過調(diào)研獲得相關(guān)信息并進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上出臺配套規(guī)則、組建交易管理機構(gòu)，為試點運行打下堅實基礎(chǔ)。部分省份（如貴州、江西、山西）強調(diào)政策學(xué)習(xí)研究工作，涵蓋借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗、研究相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、運用現(xiàn)代信息技術(shù)等措施，在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上制定符合本地情況的規(guī)范和政策。政策學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新和變革的催化劑，可有效降低探索失敗的風(fēng)險，提高政策創(chuàng)新的成功率和可行性。[19](p357-387)

為弱化改革阻力，各省份的工作部署采取先行先試、新老有別的策略，并通過加強輿論宣傳改變企業(yè)和社會的理念，爭取廣泛支持。排污權(quán)交易試點范圍可從行業(yè)、地區(qū)、污染因子三個維度來進(jìn)行考察，在實施方案中，各省份從其中一個或多個維度開展先行先試、逐步擴展的部署。如福建和重慶強調(diào)先在部分行業(yè)開展試點，甘肅、廣東、湖南等地先在部分地區(qū)進(jìn)行，江西、青海、陜西等省份先開展針對部分污染因子的交易。在此基礎(chǔ)上，各省份逐漸擴大試點范圍，將更多行業(yè)、地區(qū)和污染因子納入進(jìn)來，實現(xiàn)排污權(quán)交易的“點上突破，面上擴展”。為配合試點進(jìn)程的部署，部分省份（如福建、甘肅、青海等）采取過渡性策略，明確“新老有別，區(qū)別對待”，即實行差別化的政策，對之前已經(jīng)取得排污權(quán)的企業(yè)仍按老辦法管理，對納入試點的新建項目實行排污權(quán)有償使用和交易政策。這有利于促進(jìn)改革的平穩(wěn)過渡，避免引發(fā)企業(yè)的反對和改革混亂。創(chuàng)新改革面臨著不確定性，相關(guān)主體的認(rèn)識存在分歧和爭議。[20](p175)因此，為促進(jìn)達(dá)成排污權(quán)交易改革共識，需加大宣傳力度，提供輿論保障。一方面，在全社會宣傳排污權(quán)有償使用和交易的重大意義，爭取各方的理解和支持（甘肅、貴州等）；另一方面，在相關(guān)部門開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，贏得政府內(nèi)部人員的支持，并提升工作人員的知識水平和操作技能（廣東、青海等）。

（三）整合動員機制：保障資源、強化監(jiān)督。

試點工作的開展依賴于財力物力等資源的投入和相關(guān)部門工作人員的配合與主動性。各省份出臺的排污權(quán)交易試點實施方案分別從保障資源供應(yīng)、構(gòu)建組織平臺、強化考核監(jiān)督等方面作出部署，為順利推進(jìn)試點工作保駕護(hù)航。

財政資金是政府組織開展工作的基礎(chǔ)性資源，由此成為各省份試點工作部署的重點內(nèi)容。為加大財政支持力度、保障試點工作經(jīng)費，福建、甘肅等省份提出將排污權(quán)有償使用和交易工作所需經(jīng)費納入財政預(yù)算以支持相關(guān)工作；貴州等省份采取設(shè)立專項經(jīng)費的方式，以“排污權(quán)有償使用費專項”保障資金供應(yīng)。除資金支持外，相關(guān)硬件和軟件設(shè)施也是開展試點工作必不可少的條件，對此，海南省的工作方案突出強調(diào)要為排污權(quán)交易的實施及其日常管理提供機構(gòu)、人員及場地設(shè)施保障，并研發(fā)排污權(quán)交易信息管理系統(tǒng)，著力提升環(huán)境治理能力。

政策資源轉(zhuǎn)化為政策績效需借助政府組織的有效運作和整合，排污權(quán)交易試點工作涉及多個部門和主體，構(gòu)建協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的組織平臺是密切各方聯(lián)系、提高資源運作效率的關(guān)鍵。排污權(quán)交易的組織平臺大致可分為兩類，即協(xié)調(diào)平臺和交易管理機構(gòu)，前者的功能是致力于協(xié)調(diào)各個參與部門、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)工作，后者主要是提供統(tǒng)一的交易平臺，并承擔(dān)信息發(fā)布、日常管理和服務(wù)等職責(zé)。以青海為例，該省的實施方案提出構(gòu)建行政部門和交易管理機構(gòu)相互配合的管理架構(gòu)，在建立部門協(xié)作機制的同時構(gòu)建排污權(quán)交易與管理綜合平臺，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，高效利用政策資源，推進(jìn)試點工作。

排污權(quán)交易試點的相關(guān)事務(wù)最終由各部門的工作人員來落實，各省份建立考核監(jiān)督機制，動員他們積極探索、履行相關(guān)職責(zé)。目標(biāo)責(zé)任制是我國政府績效管理的重要制度，上級政府部門將總體性目標(biāo)向下分解、逐級落實，并對落實情況進(jìn)行考核，以此作為進(jìn)行獎懲的依據(jù)。[21](p45-50)在排污權(quán)交易試點中，湖北等地在明確職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，將排污權(quán)交易開展情況納入部門目標(biāo)責(zé)任制考核范疇，避免相關(guān)部門懶政觀望，確保政令暢通。為規(guī)范相關(guān)部門和人員的行為，陜西、甘肅等地明確由監(jiān)察、審計、財政等部門對排污權(quán)交易工作進(jìn)行日常監(jiān)督，嚴(yán)肅查處玩忽職守、弄虛作假等行為。目標(biāo)責(zé)任制和懲罰機制的廣泛應(yīng)用釋放出巨大的震懾力，促進(jìn)排污權(quán)交易工作規(guī)范運行。

（四）制度化機制：總結(jié)經(jīng)驗、建章立制。

在探尋有效治理方式的基礎(chǔ)上改進(jìn)政策設(shè)計和制定，是政策試點的重要功能。[22](p51-64)試點主體需總結(jié)評估實踐情況，建立和完善相關(guān)制度。政府部門自我總結(jié)和組織專家進(jìn)行評估是總結(jié)試點經(jīng)驗的兩種主要方式，不同省份的安排各有側(cè)重。例如，江蘇、青海等省份提出由環(huán)保部門會同財政、發(fā)改等部門進(jìn)行總結(jié)，編寫形成總結(jié)報告；廣東等省份強調(diào)專家參與，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍ε盼蹤?quán)交易試點工作進(jìn)行回顧性總結(jié)評價。基于試點工作所具有的探索性和不確定性特征，各省份對總結(jié)工作的部署并不具體，僅從整體上提出需重視總結(jié)環(huán)節(jié)，這有利于相關(guān)部門依據(jù)試點進(jìn)度和情況靈活安排總結(jié)評估工作，及時獲取和分析試點實踐的相關(guān)信息。

以試點實踐狀況為依據(jù)完善相關(guān)制度建設(shè)，是鞏固試點成果、推進(jìn)排污權(quán)交易常態(tài)化運作的關(guān)鍵。排污權(quán)交易的制度體系十分復(fù)雜，涉及排污權(quán)儲備、交易價格管理、程序規(guī)范等方面。因此，各省份在部署制度建設(shè)工作時，需兼顧制度構(gòu)建的全面性和協(xié)調(diào)性，在彌補制度空白的同時強調(diào)制度的體系化。以山西省為例，試點工作指導(dǎo)意見提出，制定和完善《山西省排污權(quán)有償取得和交易辦法》等文件，并制定排污權(quán)初始分配、交易監(jiān)管等方面的實施細(xì)則和交易收益處置等具體規(guī)定，形成由管理辦法、實施細(xì)則、具體規(guī)定共同構(gòu)成的排污權(quán)交易制度體系。

四、排污權(quán)交易的政策特征

自2002年開展排污權(quán)交易試點以來，我國參與試點的省份不斷增多，試點范圍和領(lǐng)域不斷擴大。在試點過程中，各省份通過自主創(chuàng)新和學(xué)習(xí)借鑒等途徑逐漸探索出有效可行的做法，在此基礎(chǔ)上制定出臺相關(guān)管理規(guī)范性文件。對管理規(guī)范類政策文本的編碼匯集成政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策工具三個主要范疇，從這三個維度進(jìn)行解讀和分析，總結(jié)我國排污權(quán)交易的政策特征。

（一）目標(biāo)指向：回應(yīng)關(guān)切與細(xì)化操作并重。

排污權(quán)交易試點的實施具有明確的問題和實踐導(dǎo)向，出臺相關(guān)政策的總體性目標(biāo)在于回應(yīng)現(xiàn)實關(guān)切、解決環(huán)境治理的突出問題。環(huán)境污染具有顯著的負(fù)外部性，在可以將環(huán)境治理成本轉(zhuǎn)嫁給政府和社會的情況下，企業(yè)傾向無節(jié)制排放污染物，致使環(huán)境污染日益嚴(yán)重。各省基于試點經(jīng)驗出臺《排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》等文件，嘗試衡量環(huán)境資源的價值、凸顯環(huán)境資源的稀缺性和有償性，從而將環(huán)境治理成本反映在排污權(quán)交易價格之中，實現(xiàn)環(huán)境污染外部性的內(nèi)部化，為企業(yè)節(jié)能減排提供誘因。在借助價格機制“提高環(huán)境資源配置效率”（內(nèi)蒙古、廣東等）的同時，排污權(quán)交易的實施還有利于刺激企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)革新，實現(xiàn)“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”（海南）、“保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展”（河南）等宏觀目標(biāo)。

總體性目標(biāo)較為宏觀模糊，需被進(jìn)一步細(xì)化才更具有可操作性。除管理辦法外，各試點省份頒布具體的實施細(xì)則，或針對排污權(quán)交易的具體事項出臺規(guī)定和通知，通過分解政策目標(biāo)為排污權(quán)交易實踐提供規(guī)范和指導(dǎo)。從內(nèi)容表述看，單個配套政策的目標(biāo)聚焦于排污權(quán)交易的特定事項，如價格管理、資金管理、交易規(guī)則等，各個配套政策之間相互協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)對排污權(quán)交易的全方位管理。以廣東省為例，該省在出臺《排污權(quán)有償使用和交易試點管理辦法》后，陸續(xù)出臺《排污權(quán)有償使用費和交易出讓金征收使用的管理辦法》《排污權(quán)交易的規(guī)則（試行）》等配套文件，提出“規(guī)范排污權(quán)有償使用費和交易出讓金的征收和使用管理”“規(guī)范排污權(quán)交易行為”“培育和規(guī)范排污權(quán)交易市場”等具體目標(biāo)，著眼于從多個維度建立和完善排污權(quán)交易制度體系。

（二）政策內(nèi)容：過程管理與重點管控齊抓。

儲備排污權(quán)、構(gòu)建交易平臺、按規(guī)定程序開展交易，是排污權(quán)交易的三個主要環(huán)節(jié)。為維護(hù)交易秩序、保障排污權(quán)交易順利進(jìn)行，需重點強化價格管理和收支管理。由此，過程管理和重點領(lǐng)域管控成為排污權(quán)交易管理規(guī)范的核心內(nèi)容。

儲備排污權(quán)是開展排污權(quán)交易的前提基礎(chǔ)，從各省份出臺的文件看，排污權(quán)指標(biāo)主要有三個來源，涵蓋政府預(yù)留或從市場回購的排污權(quán)、排污單位變更后收回的排污指標(biāo)、污染治理形成的富余排污權(quán)（江蘇、海南、河北等）。建立排污權(quán)儲備制度，有利于實現(xiàn)排污權(quán)指標(biāo)的動態(tài)調(diào)整，為政府加強污染治理提供經(jīng)濟(jì)動因，并促進(jìn)排污權(quán)指標(biāo)管理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相協(xié)調(diào)。為充分發(fā)揮市場機制的功能，避免政府“既當(dāng)運動員、又當(dāng)裁判員”，各地普遍提出建立專門的排污權(quán)交易管理機構(gòu)或統(tǒng)一的交易平臺，由它們承擔(dān)具體的排污權(quán)交易管理和服務(wù)職責(zé)，如為企業(yè)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息咨詢、技術(shù)核算、交易受理和登記等（廣東、湖南、青海等）。在此基礎(chǔ)上，各試點省份進(jìn)一步明確交易方式和程序，以規(guī)范交易平臺和市場主體的行為。如廣東、河北等地規(guī)定排污權(quán)交易方式主要包括電子競價、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、定向出讓及符合法律法規(guī)的其他方式；湖北、新疆等地區(qū)細(xì)化明確排污權(quán)交易程序，依次分為轉(zhuǎn)讓委托、轉(zhuǎn)讓委托受理、掛牌公告、意向受讓登記、意向受讓受理、確定交易方式、交易管理、成交簽約、交易價款結(jié)算、受讓保證金退還、交易鑒證與資金交割、排污登記或變更。

排污權(quán)交易的核心在于借助有效的價格機制實現(xiàn)環(huán)境資源的最佳配置，因而價格管理在制度設(shè)計中占據(jù)至關(guān)重要的地位。排污權(quán)價格主要包括初始價格和交易市場價格，前者是指“排污單位按照省有關(guān)部門核準(zhǔn)的初始價格獲得排污權(quán)初始分配指標(biāo)而向政府有關(guān)部門繳納的費用標(biāo)準(zhǔn)”（廣東等），后者是指“合法擁有排污權(quán)的單位對依法取得的排污權(quán)指標(biāo)進(jìn)行交易、租賃的價格”（福建等）。對于排污權(quán)初始價格，各試點省份普遍采取政府定價方式，由財政、環(huán)保、價格等部門綜合考慮治污成本、環(huán)境承載力等因素制定收費標(biāo)準(zhǔn)（江蘇、新疆等）；交易價格主要由市場供求關(guān)系決定，但不得低于政府制定的基準(zhǔn)價或指導(dǎo)價（河北、黑龍江、湖北等）。排污權(quán)不同于一般商品，具有負(fù)外部性和公共屬性，政府部門對價格實行恰當(dāng)管控是維護(hù)交易秩序、實現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的必要措施。

隨著排污權(quán)交易日漸普遍，基于初始價格出讓排污權(quán)，已成為地方政府的一筆重要非稅收入來源，凸顯出強化排污權(quán)收支管理的重要性。當(dāng)前，各地普遍將排污權(quán)出讓收入按照地方非稅收入管理制度納入財政預(yù)算，實行“收支兩條線”管理（廣東、黑龍江、湖南等）。以廣東省為例，排污權(quán)收支管理由環(huán)保部門和財政部門主導(dǎo)，主要涵蓋三個方面。首先，環(huán)保部門編制排污權(quán)收支預(yù)算，報同級財政部門審核；其次，在收入方面實行分級管理，財政部門負(fù)責(zé)征收和管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)具體征收工作，所得收入繳入同級財政；最后，在支出方面實行專項管理，確保資金用于環(huán)境污染防治、排污權(quán)指標(biāo)回購與儲備、交易平臺建設(shè)等領(lǐng)域。排污權(quán)出讓收入實行收支兩條線管理，有利于抑制排污權(quán)交易過程中的腐敗行為，避免資金被截留或挪用，并為排污權(quán)交易政策的可持續(xù)執(zhí)行提供資金支持。

（三）政策工具：市場主導(dǎo)與政府規(guī)制協(xié)調(diào)。

地方政府開展排污權(quán)交易，目的是在原本沒有市場的公共資源領(lǐng)域人為創(chuàng)造出一個交易市場，以價格機制和供求關(guān)系引導(dǎo)企業(yè)減排污染物。因此，在制度設(shè)計中，地方政府主要采用市場型工具，充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。與此同時，地方政府也廣泛使用規(guī)制型工具，致力于規(guī)范市場主體行為、維持排污權(quán)交易秩序。

市場化工具的應(yīng)用貫穿排污權(quán)交易市場建立和運行的各個環(huán)節(jié)，凸顯出政府環(huán)境治理思維的轉(zhuǎn)變。不同于傳統(tǒng)的排污收費制度，地方政府建立排污權(quán)交易的初級和二級市場，以市場機制取代收費制度，為企業(yè)提供自由買賣排污指標(biāo)的機會。在具體的試點過程中，地方政府建立排污權(quán)交易管理機構(gòu)和平臺，由后者提供交易信息咨詢、交易受理等服務(wù)（廣東、湖南、青海等）。各試點省份尊重市場規(guī)律，普遍實行以市場定價方式為主、政府指導(dǎo)價為輔的排污權(quán)交易價格制度，允許交易主體在自愿、公平等原則基礎(chǔ)上通過競爭或自主協(xié)商的方式確定交易價格（山東、河北、福建等）。價格機制等市場化工具的使用具備多重功能，有助于反映環(huán)境資源的價值和環(huán)境治理的成本，提升排污權(quán)分配的有效性與靈活性，為企業(yè)減排污染物提供誘因。

借助市場機制應(yīng)對環(huán)境污染問題，并非意味著對政府角色的否定。為保障排污權(quán)交易秩序，地方政府仍需采取必要的規(guī)制，對排污權(quán)交易主體及其行為進(jìn)行約束和審查監(jiān)督，避免政策執(zhí)行異化和走樣。環(huán)境保護(hù)行政主管部門是規(guī)制和管理排污權(quán)交易的主要部門，承擔(dān)著審查交易主體資格（青海、湖北等）、審核交易行為（廣東、海南等）、備案和管理交易合同（山東、河南等）、核發(fā)排污許可證（浙江、河南等）、審查跨區(qū)交易（新疆、浙江等）等職責(zé)。針對存在超標(biāo)排放、偷排等違規(guī)行為的排污單位，環(huán)保部門履行執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，采取措施進(jìn)行整頓并追究主體責(zé)任（廣東、海南等），嚴(yán)重者取消其交易資格、不得作為排污權(quán)交易主體（河北、湖南等）。規(guī)制型工具是對市場型工具的補充，各試點省份在實踐中協(xié)調(diào)使用兩類工具，發(fā)揮各自優(yōu)勢，探索行之有效的排污權(quán)交易市場運作模式。

五、結(jié)論與討論

探索建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境治理領(lǐng)域的一項重大創(chuàng)新性改革，各試點省份承擔(dān)著落實國家戰(zhàn)略、探索地方經(jīng)驗、指導(dǎo)基層實踐等多項職責(zé)。本研究以省級排污權(quán)交易政策文本為考察對象，使用QSR Nvivo 12質(zhì)性分析軟件對文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，在此基礎(chǔ)上分析排污權(quán)交易試點的推進(jìn)機制和政策特征。研究發(fā)現(xiàn)，各省份的試點工作呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、部門參與的推進(jìn)特征，推進(jìn)機制主要包括實施機制、動員整合機制和制度化機制，各地通過明晰職責(zé)、保障資源、強化監(jiān)督等措施開展試點工作，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推進(jìn)制度建設(shè)。在試點過程中，各試點省份陸續(xù)出臺了多種規(guī)范性文件，致力于完善排污權(quán)交易制度體系，實現(xiàn)減排污染物、保護(hù)環(huán)境的政策目標(biāo)。各地注重排污權(quán)交易的過程管理，并強化價格管理和收入管理兩個重點領(lǐng)域，協(xié)調(diào)并用市場型工具和規(guī)制型工具，在充分發(fā)揮市場功能的同時規(guī)范交易主體行為、維護(hù)排污權(quán)交易市場秩序。

開展排污權(quán)試點十余年來，我國排污權(quán)有償使用和交易制度日漸成熟，排污權(quán)交易量穩(wěn)步增長。然而，時至今日，我國雖在國家層面上提出進(jìn)一步鼓勵排污權(quán)交易試點的意見，但尚未明確在全國范圍內(nèi)全面推行排污權(quán)交易制度，這表明我國的試點實踐存在不足之處，仍需繼續(xù)探索和完善。從現(xiàn)有政策文本看，排污權(quán)交易試點存在如下幾個問題。第一，當(dāng)前各地出臺的規(guī)范性政策文件同質(zhì)性過強，這表明部分試點省份缺乏創(chuàng)新性，并未結(jié)合地方情境充分探索適合本地的有效措施，僅是照搬模仿其他先行試點省份的政策舉措。第二，各地對政府和交易管理機構(gòu)或平臺之間的關(guān)系尚未理清，二者的職責(zé)劃分仍存在很多模糊地帶，交易平臺或管理機構(gòu)的性質(zhì)和地位也尚未明確。第三，試點省份出臺的政策文件協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性不足，排污權(quán)交易自身的政策較為零散，沒有形成系統(tǒng)化、層次分明、條款明晰的政策體系，且缺乏與其他相關(guān)環(huán)保制度的銜接和協(xié)調(diào)。

為進(jìn)一步完善排污權(quán)交易制度體系，發(fā)揮排污權(quán)交易的環(huán)境治理功能，應(yīng)從以下幾個方面著手。首先，兼顧政策普遍性和特殊性的辯證統(tǒng)一，堅持國家頂層設(shè)計與地方探索相結(jié)合，基于現(xiàn)有試點成果，在國家層面上出臺總體性制度框架，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步鼓勵各省份充分探索可行模式和機制。其次，理清政府、交易平臺、市場主體之間的關(guān)系，明確政府的管理和規(guī)制范圍，充分發(fā)揮市場機制的靈活性，實現(xiàn)排污權(quán)交易市場的健康可持續(xù)發(fā)展。最后，注重排污權(quán)交易制度建設(shè)的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，理順主要制度和配套政策的關(guān)系，形成功能互補、運行有效的制度體系，并加強排污權(quán)制度與其他環(huán)保制度的銜接，如水污染物排放權(quán)交易管理與河長制的協(xié)調(diào)、排污監(jiān)管與環(huán)保執(zhí)法之間的對接等。