官僚制結(jié)構(gòu)與皇權(quán)的抉擇*
——以清末丙午官制改革為例

■魏海濤

［內(nèi)容提要］皇權(quán)與官僚體制關(guān)系是帝國國家治理中的核心。在清末丙午官制改革中，面對中央、地方官僚體制的分權(quán)舉動，為什么皇權(quán)會有截然不同的選擇？在中央官制改革中，以袁世凱為核心的官僚集團推行責(zé)任內(nèi)閣制，將官僚體制中的不同群體聯(lián)結(jié)起來，形成了規(guī)模更大的反對集團。反對集團提供的信息塑造了慈禧太后的認知和決策，責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)。在地方官制改革中，作為決策成員的各省督撫將軍形成一個松散關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)，督撫們依據(jù)地方利益來傳遞信息，形成了分異的信息流，限制了慈禧太后的任意專斷權(quán)，使地方官制改革被擱置。雖然皇權(quán)具有至高無上的專斷權(quán)，但皇權(quán)對官僚體制分權(quán)意圖的具體回應(yīng)卻因決策情境中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特征差異而有所不同。

一、導(dǎo)論

庚子事變后，清朝統(tǒng)治的合法性危機進一步加深。鑒于此，清廷推行了歷時十年的新政，希圖挽救風(fēng)雨飄搖的王朝統(tǒng)治。1906 年9 月，清廷頒布《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》，宣布改革官制以作為預(yù)備立憲的基礎(chǔ)，史稱丙午官制改革。在中央官制改革中，厘定官制大臣擬仿照君主立憲制，廢除軍機處，設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，但最終被慈禧太后否決。在地方官制改革中，厘定官制大臣就改革方案向各省督撫去電咨詢意見；但在督撫復(fù)電后，慈禧太后中止了地方官制改革，改革陷入停滯。丙午官制改革的歷史進程體現(xiàn)了皇權(quán)與官僚體制關(guān)系的復(fù)雜多變：皇權(quán)因其合法性基礎(chǔ)享有對官僚體制的任意專斷權(quán)，可干預(yù)、糾正與打斷官僚體制的日常運作。然而，在丙午官制改革中，面對官僚體制的實質(zhì)性分權(quán)舉動（中央官制中的責(zé)任內(nèi)閣制和地方官制中督撫對既有權(quán)力的維護），皇權(quán)的任意專斷性表現(xiàn)出兩種不同的選擇：對責(zé)任內(nèi)閣制的否決與對督撫壓力的妥協(xié)。為什么皇權(quán)會出現(xiàn)兩種截然不同的行為模式？這是本文關(guān)注的中心問題。

在丙午官制改革中，不同行動者采取不同策略去最大化其利益，但又受到?jīng)Q策情境的制約。勢、利、為三者相互糾葛，共同塑造官制改革的進程和結(jié)果。為解釋皇權(quán)在面對官僚體制分權(quán)時的不同選擇，考察決策情境與個人決定的關(guān)系是有益的?；诖?，本文從網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，探究官僚制成員的聯(lián)結(jié)形態(tài)與結(jié)構(gòu)如何影響了皇權(quán)的決策。在中央官制改革初期，決策成員形成了一個以袁世凱為中心的緊密網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；袁世凱借此推行以責(zé)任內(nèi)閣制為核心的官制改革。然而，這一舉動將官僚體制中互不聯(lián)系的群體聯(lián)結(jié)起來，形成一個規(guī)模更大的反對派群體網(wǎng)絡(luò)。反對派群體網(wǎng)絡(luò)的成員通過不同渠道向慈禧太后傳遞信息，反對責(zé)任內(nèi)閣制的信息傳導(dǎo)和集聚改變了最高決策者的認知，使得慈禧太后認為責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)立將威脅皇權(quán)，責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)。在地方官制改革中，各省督撫將軍的松散關(guān)聯(lián)使得決策成員間的溝通變得困難，凸顯了單個督撫（尤其是重要督撫）與皇權(quán)的獨立關(guān)系對慈禧太后的影響。松散聯(lián)結(jié)的成員結(jié)構(gòu)使得信息溝通彼此分異，形成不同的信息種類，限制了最高決策者任意專斷權(quán)的施行，地方官制改革被迫擱置。因此，皇權(quán)集權(quán)傾向與官僚制分權(quán)的實現(xiàn)或抑制受到具體歷史情境中決策官員網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的塑造。

在接下來的部分，文章首先介紹中國國家治理研究的基本概況和研究不足，然后簡要介紹社會網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)性思路。在此基礎(chǔ)上，闡述丙午中央和地方官制改革的歷史過程，并解釋為什么皇權(quán)會有不同的決策選擇。最后，在概述本文基本結(jié)論外，討論歷史個案引起的一般性思考。

二、國家治理研究與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)思路

（一）中國國家治理的研究

近年來關(guān)于中國國家治理的研究，有兩個基本取向：

一方面，注重從不同維度去概括分析那些在中國歷史上長久存在且歷久彌新的國家治理形態(tài)、模式與邏輯，如上下分治的治理體制（曹正漢，2011），總體支配到技術(shù)治理的轉(zhuǎn)型（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），國家運動的形成（馮仕政，2011），運動型治理機制與常規(guī)治理機制的往復(fù)交替（周雪光，2012），行政發(fā)包制（周黎安、王娟，2012；周黎安，2014）和作為國家治理體制的項目制（渠敬東，2012；周雪光，2015）等。這一研究取向主要探討不同治理機制與模式產(chǎn)生的組織基礎(chǔ)、制度安排特征，以及它們與宏觀制度環(huán)境的關(guān)聯(lián)。

另一方面，學(xué)者們關(guān)注各級政府尤其是基層政府在不同領(lǐng)域執(zhí)行和落實上級政策的過程中所采取的各種行動和應(yīng)對策略，如以非正式方式來運作正式制度的變通之舉（王漢生、劉世定、孫立平，1997），以“上有政策、下有對策”為特征的“共謀行為”（周雪光，2008），“行政吸納運動”的基層治理方式（狄金華，2010），以非正式方式應(yīng)對上級各種檢查（艾云，2011）和基層政府在項目制下的行為模式（折曉葉，陳嬰嬰，2011）等。這一研究取向強調(diào)政府在微觀層面采取各種行為策略，以應(yīng)對各種常規(guī)或非常規(guī)的任務(wù)與壓力。

中國國家治理研究在理論與經(jīng)驗、歷史與現(xiàn)實兩方面相互促進、強化，不斷豐富著我們對國家治理的認識與理解。然而，現(xiàn)有研究的不足之處值得注意。第一，既有研究暗含強烈的制度主義進路。無論是對國家治理總體性制度特征的分析，還是對基層政府在執(zhí)行上級政策過程中各種應(yīng)對行為與策略的發(fā)現(xiàn)，其背后的理論邏輯都是分析諸如帝國規(guī)模、政體特征、任務(wù)壓力、目標(biāo)體系和激勵設(shè)置等制度性因素對整體治理模式和政府行為策略的影響。然而，政府內(nèi)部的具體運作過程和國家治理的微觀基礎(chǔ)，我們卻知之甚少。第二，既有研究往往假設(shè)國家最高權(quán)力給定情形下，官僚體制各層級官員的政策執(zhí)行和策略應(yīng)對過程，國家權(quán)力與官僚體制并未作嚴格區(qū)分（周雪光，2013）。然而，國家權(quán)力與官僚體制的區(qū)分以及它們的互動關(guān)系對解讀國家權(quán)力性質(zhì)、官僚體制的角色與運作和國家治理邏輯都具有重要理論意義。第三，國家治理是由決策與執(zhí)行過程構(gòu)成的統(tǒng)一體，但相較于政策的執(zhí)行過程，我們對國家治理的決策過程知之甚少，決策過程研究相對成為一個“黑箱”。與政府執(zhí)行過程一樣，決策過程不僅受到?jīng)Q策人自身利益、情感與思路的影響，而且會受到其他多重力量、過程和組織環(huán)境的制約。

在擴展既有國家治理研究的經(jīng)驗范疇上，作為歷史個案的丙午官制改革，其重要性表現(xiàn)在：首先，官制改革作為清末預(yù)備立憲的先導(dǎo)，牽一發(fā)而動全身，朝廷內(nèi)外官員對適宜官制改革方案的爭論頗多，為我們觀察帝國制度變革中的決策過程提供了樣本。其次，丙午官制改革調(diào)整的是皇權(quán)與官僚體制的權(quán)力邊界，君主與他的臣屬并非簡單的主從關(guān)系，而是在不同歷史情境中呈現(xiàn)出不同的關(guān)系狀態(tài)，丙午官制改革為此提供了一個分析最高權(quán)力與官僚體制間互動關(guān)系的經(jīng)驗案例。在此基礎(chǔ)上，文章通過對面對官僚體制分權(quán)舉動，為何皇權(quán)在中央和地方官制改革中有不同抉擇問題的回答和具體歷史過程的呈現(xiàn)，希冀在以下三個方面增加我們對中國國家治理的理解：

一是國家治理的決策過程。由于受經(jīng)驗材料限制，現(xiàn)有研究大多集中關(guān)注國家治理中的政策執(zhí)行過程，對政府決策過程缺乏相應(yīng)的關(guān)注與分析。本文借助具體歷史個案，關(guān)注晚清時代背景下政府官制改革的決策過程，分析影響特定決策行為的情境約束條件。

二是國家治理行為的變異。研究指出，國家治理在不同歷史時期或不同區(qū)域有著不同的模式，因為國家權(quán)力會依據(jù)制度環(huán)境變化而適時地調(diào)整其治理邊界。對長時空條件下不同治理模式的關(guān)注使我們忽略了具體治理情境下行動者的行為傾向及其差異。立足丙午官制改革的歷史過程，本文致力回答面對官僚體制的分權(quán)舉動，為何具有任意專斷性的皇權(quán)在中央和地方官制改革中有不同的行為反應(yīng)這一核心問題，從而將注意力轉(zhuǎn)向治理過程中的個體行動者（軍機大臣、部員閣臣、御史言官、總督巡撫），分析他們不同的行為選擇和他們對皇權(quán)抉擇的影響。國家治理行為的變異和發(fā)生條件是本文另一個關(guān)注點。

三是國家治理的微觀基礎(chǔ)。目前國家治理研究的集中點是宏觀和中觀層次，分析對象往往以國家、層級政府為主；對國家治理的微觀基礎(chǔ)關(guān)注不多。通過聚焦國家治理過程的具體情境中的個體行動者，本文嘗試突破既有研究中無微觀基礎(chǔ)的研究困境。國家治理的研究不能僅停留在正式組織與制度層面，而必須探究治理的微觀基礎(chǔ)。

為達成上述理論目標(biāo)和解決導(dǎo)論中提出的研究問題，本文擬借助社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的思路來理解清末丙午官制改革的歷史過程。

（二）社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)思路

社會學(xué)中社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的思想最早可追溯到齊美爾那里。在1908 年《社會學(xué)的問題》一文中，他指出“社會存在的基本形式是個體間的互動，如果個人之間相互影響的方式被阻隔，那么社會的整體性也就不存在了”（Simmel，1971：23）。個人與其他個體、群體發(fā)生聯(lián)系，互相影響而形成的基本關(guān)系，就是我們所稱的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。不同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，揭示了個體間相互聯(lián)結(jié)的不同模式與個人在網(wǎng)絡(luò)中的位置。在社會學(xué)中，當(dāng)我們嘗試從社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)視角去認識人們的行為和解釋社會現(xiàn)象時，個體聯(lián)結(jié)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也就成為我們分析的起點。

個人無不處在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，個人在不同時點下做出的行為選擇受到即時情境中關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響。探討網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在個體行為選擇中發(fā)揮的作用，尤其是個體在不同情境下的行為差異，有利于打破對行動者行為的先驗假定，厘清行動是如何受到社會結(jié)構(gòu)影響的。與制度主義進路強調(diào)制度環(huán)境對組織的規(guī)范性壓力不同，網(wǎng)絡(luò)思路強調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征對行為的塑造，其核心命題是：身處不同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，個體有著不同的行為選擇。因此，網(wǎng)絡(luò)研究者分析關(guān)系紐帶的強弱、網(wǎng)絡(luò)重復(fù)性和中心性等特征對個體行為的約束，因為網(wǎng)絡(luò)位置和結(jié)構(gòu)的不同會使得人們在不同的情景中產(chǎn)生不同行為（周雪光，2003：121）。大量經(jīng)驗研究揭示了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)及其特征對個體行動的影響，包括集體行動參與（Gould，1993），規(guī)則抵制（Peng，2010）和經(jīng)濟交易（Wank，1996）。

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對個體行為的約束作用要求探究連接兩者的內(nèi)在機制與邏輯。在不同的經(jīng)驗研究中，嵌入網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)且影響個體行為選擇的機制與邏輯是多重的：網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是信息流通的渠道，不同的網(wǎng)絡(luò)紐帶和結(jié)構(gòu)決定了信息提供的類型、規(guī)模和性質(zhì)（Granovetter，1973），而信息決定個體的思考與行為（周雪光，2003：121）。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也是資源和影響力的匯聚地，個體能夠動員網(wǎng)絡(luò)中的資源來獲取利益（Bian，1997；Lin，2001）。同時，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠成為個體內(nèi)化規(guī)則和群體規(guī)范的場所，以促進合作行為的發(fā)生（Ellickson，1991），這些機制在不同的關(guān)系紐帶與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，并影響個體行動的動機與結(jié)果。

在丙午官制改革中，責(zé)任內(nèi)閣制的推行和地方督撫對既有權(quán)力的維護分別代表中央和地方官僚體制的分權(quán)舉動，但作為最高決策者的慈禧太后的選擇截然不同（否定責(zé)任內(nèi)閣制和擱置地方官制改革）。最高決策者差異化的選擇受到相應(yīng)歷史情境中決策成員的聯(lián)結(jié)方式、關(guān)系模式和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)的調(diào)節(jié)。不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征塑造了皇權(quán)的不同選擇。

三、中央官制改革

1906 年9 月1 日，清廷在《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》中要求對官制改革“分別議定，次第更張”，按照先中央后地方的次序完成。在上諭頒布次日，隨即選派載澤（鎮(zhèn)國公）、世續(xù)（東閣大學(xué)士軍機大臣）、那桐（體仁閣大學(xué)士）、榮慶（協(xié)辦大學(xué)士軍機大臣）、載振（商部尚書）、奎?。ɡ舨可袝㈣F良（戶部滿尚書軍機大臣）、張百熙（戶部漢尚書）、戴鴻慈（禮部尚書）、葛寶華（刑部尚書）、徐世昌（巡警部尚書軍機大臣）、陸潤癢（工部尚書）、壽耆（左都御史）、袁世凱（直隸總督）①等14 人為編纂大臣，慶親王奕劻（軍機大臣）、孫家鼐（文淵閣大學(xué)士）、瞿鴻禨（協(xié)辦大學(xué)士軍機大臣）為總司核定大臣；成立官制編制館為具體辦事機構(gòu)，并調(diào)入若干編纂人員以起草、評議、考定和審定官制改革方案。中央官制改革自1906 年9 月2 日啟動，至11 月6 日頒布中央各衙門官制方案，歷時兩個多月。

（一）以袁世凱為中心的決策成員結(jié)構(gòu)

丙午中央官制改革有兩個特點：第一，官制改革是作為預(yù)備立憲基礎(chǔ)而啟動的，新官制的議定和更改理應(yīng)與君主立憲制原則相契合，因此不可避免涉及對既有中央權(quán)力分配格局的調(diào)整。第二，參與官制改革的決策人員在構(gòu)成上具有多樣性。在官制編纂和核定大臣中，既有軍機大臣與內(nèi)閣大學(xué)士，也有滿族勛貴、部院大臣與地方督撫。這兩個特點決定中央官制改革將是一個充滿緊張與伴隨沖突的過程，而官制改革成員間的非正式關(guān)系對改革舉措、進度和結(jié)果有著舉足輕重的影響。個體是帶著與他人的各種關(guān)系進入決策過程，并與其他決策人員建立新的聯(lián)系，從而形成一個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。結(jié)合既有史料，可以看到，中央官制改革啟動時，形成了一個以袁世凱為中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，②并在中央官制改革之初居于支配地位。

袁世凱是清末督撫中的實權(quán)人物，他以小站練兵起家，而后相繼任山東巡撫、直隸總督、軍機大臣，對晚清政局走向有著不可忽視的影響。這種影響力并不是僅僅依靠他個人實現(xiàn)的，而是建基于以他為中心發(fā)展起來的龐大關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和利益集團。雖說袁世凱只是參與此次官制改革的地方督撫，但他與部分決策成員之前建立起來的關(guān)系使得他能夠成為決策過程的中心人物。在決策成員中，徐世昌是北洋系的核心人物之一，是袁氏的親信；張百熙的女兒是袁氏第三子袁克良的妻子，兩人是兒女親家；那桐是袁氏的換帖兄弟。奕劻是首席軍機大臣，大權(quán)在握，為人貪婪，與袁世凱、那桐、載振（奕劻之子）是利益同盟關(guān)系。③載澤和戴鴻慈是五大臣出洋考察憲政的成員，回國后為實現(xiàn)君主立憲體制奔走呼號，在意見上自然也就與此時積極主張立憲的袁世凱走到一起。另外，袁世凱將自己親信幕僚安排進官制編制館，楊士琦與孫寶琦為提調(diào)，吳廷燮、金邦平、陸宗輿、章宗祥、張一麟為起草委員，幾乎是清一色的袁黨（楚雙志，2008：159），進一步主導(dǎo)了官制改革議程。時稱“丙午議改官制，袁入京主張最多，全案幾皆其一手起草”（徐一士、徐凌霄，1979：1507）?？梢哉f，當(dāng)中央官制改革啟動時，以袁世凱為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)支配著官制改革的基本原則與方案制定過程。

在帝國君主官僚制中，圍繞具體事項決策的一般過程是：參與決策的官員提供信息，發(fā)表政見，君主根據(jù)官員提供的信息做出決定。決策官員提供的信息將在很大程度上決定著君主對該事項的取舍。決策官員圍繞著政策討論形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及經(jīng)由關(guān)系網(wǎng)絡(luò)傳遞的信息能夠影響最高決策者的認知和抉擇。在中央官制改革啟動時，可以明確的是，作為最高決策者的慈禧太后并不反對通過官制改革來挽救清廷頹勢，但對具體方案如何并無計劃。因此，她依賴決策官員制定方案、參與討論和提供信息，以作為其決策依據(jù)。在此歷史情境下，以袁世凱為中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對中央官制改革的決策起著支配作用，其起草議定的官制改革方案理應(yīng)得以施行。然而，10 月29 日提交的中央官制方案中最能體現(xiàn)袁世凱利益的責(zé)任內(nèi)閣制并未獲得慈禧太后的認可，袁世凱被迫黯然離開北京。為什么起初占據(jù)優(yōu)勢支配地位的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)揮意想中的作用？

（二）責(zé)任內(nèi)閣制的提出與反對派群體網(wǎng)絡(luò)的形成

1906 年9 月6 日，各編纂大臣議定將恭王府的朗潤園設(shè)立為編制館辦公和會議場所，商定各編纂大臣每周二、四兩日到館會議，會議討論的稿本先由起草、評議、考定、審定四課的辦事人員統(tǒng)籌完成。官制改革啟動前，兩江總督端方④和戴鴻慈于8 月25 日呈遞《奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，主張按照近代國家的行政模式來更改舊有官制的權(quán)限與責(zé)任，其核心是“略仿責(zé)任內(nèi)閣之制以求中央行政之統(tǒng)一”，以軍機處和現(xiàn)有內(nèi)閣歸并為責(zé)任內(nèi)閣，代君負責(zé)，以期政事之一統(tǒng)。端方、戴鴻慈改革官制的奏折產(chǎn)生了巨大影響，編纂人員主要依據(jù)此奏折來擬定官制改革的大綱，⑤其中責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)立與否成為此次中央官制改革爭論的焦點。

清朝治理決策的核心是以軍機處為主的六部制度。⑥軍機處是整個皇權(quán)統(tǒng)治的中樞，成立于雍正七年，是帝國君主意志最為直接的體現(xiàn)。責(zé)任內(nèi)閣制起源于英國，是君主立憲制的核心制度設(shè)置，其要義是代君主負責(zé)而行執(zhí)政之職。軍機處和責(zé)任內(nèi)閣制在基本原則、權(quán)力關(guān)系和人員設(shè)置等方面有著很大的差異。依據(jù)端戴的官制改革方案，中央官制改革的稿本議定將廢除軍機處，改組責(zé)任內(nèi)閣，設(shè)立總理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚書均為內(nèi)閣政務(wù)大臣，以總理大臣為首，共理政事。圍繞責(zé)任內(nèi)閣制議案對既有權(quán)力分配格局可能帶來的沖擊，參與中央官制改革決策的官員們有著不同的立場和利益訴求，并將它們帶入決策過程的討論中。

1906 年9 月至10 月中旬，官制編纂大臣們多次集議于編制館，商議中央官制改革的稿本。在會上袁世凱向諸大臣提出，實行立憲的前提是設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，⑦設(shè)內(nèi)閣總理大臣一職，總領(lǐng)政務(wù)；但君主地位仍神圣不可侵犯，以達到不勞而治的效果。載澤也表示西方國家政治的井然有序，正是因為責(zé)任內(nèi)閣制的緣故。責(zé)任內(nèi)閣制倡議得到以袁世凱為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成員的積極響應(yīng)與支持，奕劻、張百熙等都附和袁世凱。但事情并沒有如袁世凱等所設(shè)想那般發(fā)展下去，責(zé)任內(nèi)閣制動議遭到其他決策人員的反對。

據(jù)報道，“議設(shè)內(nèi)閣，最困難之一端，即為現(xiàn)時軍機大臣無從安置，副總理僅有二席，故不免其中稍有阻礙”。⑧在當(dāng)時決策人員中，鐵良身兼戶部尚書、會辦練兵大臣與軍機大臣數(shù)職；如責(zé)任內(nèi)閣制通過，依照職權(quán)分明原則，鐵良的權(quán)力必將被削弱。⑨在編制館的會議上，針對袁世凱和載澤提出的責(zé)任內(nèi)閣制方案，鐵良極力反對，認為袁世凱設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣的目的在于獨攬權(quán)力，是謂“如乃公所謂立憲，實與立憲本旨不合”。為進一步加強反對力量，鐵良與決策成員中的另外兩位，同為軍機大臣的瞿鴻禨和榮慶建立“同盟”關(guān)系。鐵良和榮慶在官制編纂會議上反對責(zé)任內(nèi)閣制，而瞿鴻禨則在幕后“運籌帷幄”，尤其是瞿鴻禨在后期發(fā)揮的作用，極大地影響了官制改革的結(jié)果。針對袁世凱的地方督撫身份，鐵良與榮慶提出，實行立憲的前提之一是實行中央集權(quán)，必須將地方督撫的兵權(quán)財權(quán)收歸中央政府所有。袁世凱則極力反對，認為此刻剝奪督撫權(quán)力并不適用中國實際，而應(yīng)緩行議定，奕劻和載澤等人也表示贊同。⑩在官制編纂會議場景中，決策兩方圍繞責(zé)任內(nèi)閣的設(shè)立分歧頗多，難以形成共識。據(jù)報道，“據(jù)政府某巨公言及，近因議改官制之事，諸大老每于奏對意見多歧，兩宮頗以為慮”。11

當(dāng)時報紙以“進步黨”與“守舊黨”來劃分中央官制改革的決策成員，認為進步黨系慶親王（奕劻）、澤公（載澤）、端方為領(lǐng)袖，袁世凱以資輔助，守舊黨是榮慶、鐵良等大臣（李細珠，2012：180）。“進步黨”成員贊成立憲，實行責(zé)任內(nèi)閣制；“守舊黨”成員則反對。兩派各有理據(jù)，爭論不相上下且針鋒相對，中央官制改革決策一時難以推進。12

（三）反對派群體網(wǎng)絡(luò)的擴張與責(zé)任內(nèi)閣制的流產(chǎn)

在官制編纂會議陷入僵局的情況下，御史言官們陸續(xù)上奏，發(fā)表對官制改革諸事項，尤其是對責(zé)任內(nèi)閣制的反對意見，極大地擴大了反對責(zé)任內(nèi)閣制群體的網(wǎng)絡(luò)，影響了最高決策者對責(zé)任內(nèi)閣制的認知。言官制度使得御史們的意見可以在一定程度上影響君主決策。當(dāng)中央官制改革進入10 月初，決策官員內(nèi)部對責(zé)任內(nèi)閣制的意見始終無法統(tǒng)一，決策陷入僵局；也正是此時，在京的御史、翰林開始交相上奏，奏折中對官制改革，尤其是責(zé)任內(nèi)閣制的反對之聲此起彼伏，不絕于耳。13據(jù)統(tǒng)計，故宮博物院明清檔案部編寫的《清末籌備立憲檔案史料》收入御史、翰林、內(nèi)閣學(xué)士等京朝各官反對官制改革奏折共26 件（李細珠，2012：184-185），“反對派”群體網(wǎng)絡(luò)得到極大擴展。

御史言官們會介入中央官制改革的討論，一是出于御史監(jiān)察制度的路徑依賴性，維護朝廷法統(tǒng)是御史言官們的職責(zé)，對官制這一觸及朝廷根本的改革發(fā)表意見，是言官的責(zé)任；二是官制改革對都察院14可能進行的調(diào)整觸及了御史言官們的切身利益，他們利用職權(quán)上奏反對也是順勢而為。1906 年10 月初，編纂大臣在進呈的《厘定官制宗旨大略折》的提綱中提議將都察院并入集議院，有如各國上議院。這一倡議遭到御史言官們的抵制，認為“改都察院為議院，只得議政不得上封事，此尤蔽塞朝廷耳目之私意也”。15奕劻和載澤因擔(dān)心言官的輿論壓力，也不贊成改動都察院。雖然后來袁世凱也不再堅持裁并都察院，然而此時在京城的御史們已經(jīng)行動起來，紛紛交相彈奏，對官制改革的反對之聲反而愈演愈烈。御史言官們被卷入中央官制改革過程的另外一個重要原因是他們有都察院總憲陸寶忠授意，而陸寶忠則是受到鐵良、榮慶等反對派決策官員的鼓動，尤其是瞿鴻禨在御史言官們與慈禧太后之間的居間運作（李細珠，2012：189）。時人有說：“運動南城御史糾彈阻撓，皆瞿計也”。16

決策官員們爭論的焦點是責(zé)任內(nèi)閣制，自然也就成為御史們集中攻擊的中心。御史劉汝驥、張瑞蔭、趙炳麟反對設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣制，尤其是趙炳麟在10 月8 日、12 日連上兩道奏折，駁斥責(zé)任內(nèi)閣制，認為它將導(dǎo)致總理專權(quán)、君權(quán)旁落局面的出現(xiàn)。他在奏折中表明：“民智未開，下議院一時未能成立，無以為行政之監(jiān)督，一切大權(quán)皆授諸二三大臣之手，內(nèi)外皆知有二三大臣，而不知有天子”。17御史們將矛頭直指袁世凱和奕劻，認為他們推行責(zé)任內(nèi)閣制的目的是把持朝局，紊亂朝綱，將導(dǎo)致皇太后大權(quán)旁落。

此外，反對派在內(nèi)廷散布謠言，稱朝廷立憲將裁撤宮廷太監(jiān)，使得宮監(jiān)驚惶異常，以作為立憲阻力。此事真假雖難以判定，但據(jù)陶湘（盛宣懷親信）密報，端方原本提議裁撤宮監(jiān)，但因太監(jiān)們終日在慈禧太后面前哭訴，慈禧太后慨嘆：“我如此為難，真不如跳湖而死?！庇纱?，袁世凱等才決定不討論內(nèi)務(wù)府、宗人府及內(nèi)三院等事宜（李細珠，2012：190）。由此可見，袁世凱等人推行責(zé)任內(nèi)閣制遭遇各方面的阻力。因此，在御史言官、翰林和宮廷內(nèi)監(jiān)的攻訐下，袁世凱心灰意冷，壓力倍增，以南北新軍演習(xí)為名，于11 月初黯然離開北京，前往河南彰德。

面對反對派們的攻擊，主張責(zé)任內(nèi)閣制的改革派們不得不做出反擊，但收效甚微。載澤在10月21 日上奏表明成立責(zé)任內(nèi)閣之意在于為君分憂，解決朝廷面臨的危機，提高治理效率，并要求面見慈禧太后，當(dāng)面澄清一切，得到回復(fù)卻是“折上留中，亦無召見消息，惟由內(nèi)監(jiān)傳旨謂‘圣躬不甚快愉’而已”。18此時，情形對改革派來說不容樂觀。11 月2 日，以奕劻為首的總司核定大臣將最終的中央官制改革方案上奏朝廷，并將責(zé)任內(nèi)閣制納入其中。果不其然，當(dāng)11 月6 日朝廷公布最終的中央官制方案時，責(zé)任內(nèi)閣制被取消，上諭中說：“內(nèi)閣軍機處一切規(guī)制，著照舊行”。19當(dāng)時輿論認為：“厘訂官制之折奏本有改并內(nèi)閣、軍機處之條，嗣因御史趙炳麟等奏謂新內(nèi)閣之總理大臣權(quán)勢太重，慈宮覽奏大為動容，故內(nèi)閣、軍機處均未更動”。20因此，御史言官的加入擴大了反對責(zé)任內(nèi)閣制的群體網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，此時中央官制改革之初以袁世凱為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢消失殆盡，責(zé)任內(nèi)閣制最終難逃流產(chǎn)的命運。

在中央官制改革中，決策成員間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化過程影響了決策的方向與結(jié)果：第一，決策啟動時網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)力量的不對等使得力量優(yōu)勢方議題（責(zé)任內(nèi)閣制）占據(jù)支配性地位，但引起其他決策成員的反對，并在爭論中形成兩個彼此對立的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)群體。第二，兩方不斷強化己方立場，處于弱勢的一方通過聯(lián)合、招募等動員方法增強其網(wǎng)絡(luò)力量，雙方的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在決策過程中不斷凝結(jié)與強化，出現(xiàn)力量均衡的決策僵局。第三，外部力量（御史言官）對決策過程的干預(yù)打破了僵局，擴大了反對責(zé)任制內(nèi)閣群體的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，雙方力量對比發(fā)生反轉(zhuǎn)。第四，反對責(zé)任內(nèi)閣制群體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴展與力量增強影響了最高統(tǒng)治者對責(zé)任內(nèi)閣制的認知與判斷，經(jīng)由這一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)傳遞的信息是明顯的：責(zé)任內(nèi)閣制的成立會導(dǎo)致君權(quán)旁落，將有損皇權(quán)集權(quán)目標(biāo)的實現(xiàn)。

最高決策者慈禧太后為何從起初對預(yù)備立憲的支持態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)榉駴Q作為立憲體制核心的責(zé)任內(nèi)閣制？決策成員的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)及其變化對最高決策者的行為選擇起著核心作用，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠提供決策者所需的信息數(shù)量、方向和內(nèi)容，進而影響決策者的認知判斷和行為選擇。在中央官制改革中，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對決策者行為影響的機制和邏輯是：規(guī)模越大的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在信息積累、匯聚和傳遞上的集聚優(yōu)勢就更為明顯，對最高決策者的影響就越大。起初居于弱勢地位的“反對派”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在滿族勛貴、御史言官群體加入后得以實現(xiàn)規(guī)模擴展，并逆轉(zhuǎn)了以袁世凱為中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的支配地位；當(dāng)中央官僚體制中大多數(shù)成員反對責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)置時，慈禧太后則依據(jù)多數(shù)意見判斷責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)立將有損君權(quán)，并利用其專斷性權(quán)力予以否決，官僚體制的分權(quán)舉動被迅速打斷。

四、地方官制改革

清政府原計劃將中央和地方官制改革方案同時議定公布。編制館在厘定中央官制改革方案的同時，也依照端方和戴鴻慈的《奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》規(guī)劃地方官制改革的方案，計劃按照科層制原則在省級官制中設(shè)立八司，擬定職掌與權(quán)限。然而，該草案披露后，引起地方督撫反彈，四川總督錫良、陜甘總督升允復(fù)電：“所改外官制大綱內(nèi)多隔膜，日久恐滋貽誤，請再詳細參訂”。21恰在此時，厘定官制大臣圍繞責(zé)任內(nèi)閣制議題爭執(zhí)不下，地方官制改革難以同中央官制改革草案一并具奏。當(dāng)奕劻11 月2 日將中央官制方案上奏時，厘定官制大臣內(nèi)部業(yè)已就如何改動地方官制討論爭執(zhí)頗多，就外官制整體還是局部改革問題爭執(zhí)不下（關(guān)曉紅，2007）。11月6日，朝廷頒布中央官制改革方案的同時，兩宮發(fā)布上諭：“各直省官制著即接續(xù)編訂，仍妥核具奏”，要求“著會商各省督撫一并妥為籌議”。22此前一天（11 月5 日），厘定官制大臣已經(jīng)將擬定的地方官制改革方案電告各省督撫將軍，征詢他們的意見。由于改革調(diào)整的主要是皇權(quán)與地方督撫的權(quán)力關(guān)系，他們的意見對地方官制改革的決策進程與結(jié)果有著重要影響。

厘定官制大臣電告各督撫的地方官制改革方案包括州縣官制和省級機構(gòu)兩個層次：在州縣一級，將省以下分為府、州、縣三等，分設(shè)佐治官，分掌財賦、巡警、教育、監(jiān)獄等，合署辦公。設(shè)立地方審判廳，受理訴訟；府州縣成立議事會和董事會以籌備地方自治。針對省級機構(gòu)改革，提出兩種方案供討論。第一種方案“與立憲國官制最為相近”，第二種方案“系按照現(xiàn)行官制量為變通”，督撫直接管理外務(wù)、軍政并監(jiān)督一切行政、司法。以布政司管民政，兼管農(nóng)工商；以按察司專管司法上之行政，監(jiān)督高等審判廳；另設(shè)財政司，專管財政，兼管交通事務(wù)；其他司道仍用舊制。23厘定官制大臣計劃在各省督撫提供反饋意見后再籌劃詳細的地方官制改革方案。

（一）松散關(guān)系與差異化信息

雖然草案中兩層辦法對省級機構(gòu)的改動程度不同，但都包含一系列旨在削弱地方督撫權(quán)力的內(nèi)容（潘鳴，2011）。例如，對督撫職掌下各種局所的合并，設(shè)立高等審判廳，剝奪督撫的司法權(quán)；設(shè)立財政司，剝奪督撫的財政權(quán)。此次地方官制改革的目的旨在收地方之權(quán)以實現(xiàn)中央集權(quán)，因為此時清廷面對的局面是：咸同以來，地方督撫借著鎮(zhèn)壓太平天國、興辦洋務(wù)的情勢，不斷擴大其軍事權(quán)、財政權(quán)、人事權(quán)和司法權(quán)，尤其是由地方督撫直接掌握的局所的濫觴與擴張，使得原有的藩臬兩司形同虛設(shè)（劉偉，2003：356-364；關(guān)曉紅，2013：43-46）。因此，清廷想利用此次改定地方官制的機會，限制督撫權(quán)勢，實現(xiàn)中央集權(quán)；而地方督撫不想交出已經(jīng)獲得的權(quán)力，反而要求固定或擴大既有權(quán)限（謝霞飛，1996）。那么，地方督撫對中央集權(quán)的異議和皇權(quán)對地方官制改革的妥協(xié)是如何得以實現(xiàn)的？

與中央官制改革中決策成員彼此緊密聯(lián)結(jié)而構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不同，在地方官制改革中，作為決策成員的各地方督撫在空間上彼此分離，在制度上各省督撫也只向最高統(tǒng)治者負責(zé)，督撫間的橫向聯(lián)結(jié)既無必要，也為皇權(quán)忌憚約束。24因此，在地方官制改革中，對決策過程有著決定性影響的是那些相對獨立且松散關(guān)聯(lián)的“皇權(quán)與地方督撫”的關(guān)系。各地方督撫在接到厘定官制大臣的會商電文后，1906 年11 月13 日，吉林將軍達桂首先做出回復(fù)，打破僵局，發(fā)表了對地方官制改革的意見；接下來兩月內(nèi)督撫將軍們先后復(fù)電表態(tài)，截至1907 年2 月17 日，除直隸總督袁世凱、兩江總督端方外，共有23 個督撫做出回應(yīng)，反饋給中央的電報有26 份，形成了一次圍繞地方官制改革的討論（彭劍，2014）。在督撫將軍們的回電中，既包括對州縣一級改革的意見，也包括對省級機構(gòu)兩種方案的意見。由于省級機構(gòu)的改動直接涉及地方督撫的利益，這里將主要關(guān)注各地方督撫對省級機構(gòu)改革兩種方案的意見。結(jié)合電復(fù)內(nèi)容，可以將地方督撫對省級機構(gòu)改革的意見劃分為四類：贊成第一種方案，贊成第二種方案，折衷兩種方案，否定兩種方案（關(guān)曉紅，2013：165），如表1所示。

針對地方督撫對省級機構(gòu)改革兩種方案的意見，史學(xué)家的認識并不一致（遲云飛，2013：218；關(guān)曉紅，2013：165-166；彭劍，2014；李振武，2016）。本文以督撫的電文回復(fù)內(nèi)容，尤其是督撫對方案實踐的可能性（而非主觀認知）作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。無論督撫們對省級機構(gòu)改革持何種意見，他們在電文中都不同程度地提及在各自管轄地實施相應(yīng)方案的障礙或應(yīng)滿足的前提條件：財政困難、民智未開、人才難得、法律不備等。對于州縣一級改革，督撫們認為地方因財政匱乏、風(fēng)氣未開和教育水平不足等原因而難以驟然實行。由于各督撫管轄區(qū)域內(nèi)部的復(fù)雜性和不同區(qū)域間的差異性，督撫們往往結(jié)合中央集權(quán)對地方權(quán)益可能造成的損害來提供信息；在這里，皇權(quán)與地方督撫的關(guān)系對督撫們?nèi)绾巫龀龌貞?yīng)起著關(guān)鍵約束作用。在決策成員松散關(guān)系影響下，不同種類的信息被傳遞出來，影響著最高決策者的認知。

表1：丙午地方官制改革中各督撫的意見分流

（二）特殊督撫與關(guān)鍵信息

各地方督撫發(fā)來了莫衷一是的電復(fù)意見，他們對改革決策過程的影響是存在差別的，其中張之洞是電復(fù)督撫中的絕對中心人物。25張之洞崛起于洋務(wù)運動時期，是李鴻章、劉坤一去世后資歷最深的地方督撫，擔(dān)任督撫職位將近25 年，在朝廷和地方督撫中的威望可謂如日中天。作為資深的封疆大吏，張之洞的一舉一動對地方官制改革的全局都有重要影響。他在接到厘定官制大臣的通電后，并未急于做出表態(tài)，而是在獲得多方信息后，才向厘定官制大臣復(fù)電表達自己意見（李細珠，2009：308）。

地方督撫在京一般都安排有坐探委員幫他們打探和傳遞消息。湖北荊宜施道陳夔麟作為張之洞選派進京參議官制改革的道員，在1906 年10 月19 日進京后，他便“間日一電”，給張之洞傳遞各方信息（李細珠，2012：194）。因此，張之洞獲得其他督撫對官制改革的意見后，在1907 年1月2 日電復(fù)厘定官制大臣，發(fā)表其對地方官制改革的意見，全文長四千余字，對地方官制改革草案的方方面面提出不同程度的反對意見。2 月6日，張之洞再次致電軍機處和厘定官制大臣，專門就“司法獨立”議題發(fā)表反對意見。

在1 月2 日的電文中，針對省級機構(gòu)改革的兩種方案，張之洞都表達了反對意見。他認為第一種方案中院司合署辦公，一來時間倉促易導(dǎo)致草率敷衍，二來沒有大的辦公場所，三是同畫一稿，權(quán)責(zé)不明；而且設(shè)立高等審判廳使得行政司法各有專職尤其讓人費解。在第二種方案中，張之洞認為民政本屬臬司，不必改屬藩司；理財是藩司分內(nèi)之事，不必另設(shè)財政司；藩、學(xué)、臬、運、糧、鹽、關(guān)、河各司道，權(quán)限本自分明，無須更改。在2 月6 日反對“司法獨立”電文中，張之洞指出若剝奪督撫司法裁判權(quán)，將使亂黨布滿天下，以致“本意欲創(chuàng)立憲之善政，反以暗助革命之逆謀”。26

在地方督撫們做出電復(fù)后，張之洞以“總結(jié)發(fā)言”的方式對地方官制改革方案發(fā)表意見，對州縣一級和省級兩種方案均持全面反對態(tài)度，對厘定官制大臣提供的官制改革方案逐條批駁，認為“官制各條，以洞愚見論之，似不甚與立憲關(guān)涉。竊謂宜就現(xiàn)有各衙門認真考核，從容整理，舊制暫勿多改”。27張之洞電文送達厘定官制大臣和軍機處后，在朝廷樞臣和地方督撫間引起巨大反應(yīng)。據(jù)張之洞坐探發(fā)來的電報，京師大臣們對他的電復(fù)頗為贊同：“憲臺駁復(fù)外官官制之電，四千余言，聞王大臣深以為然”。28“我公復(fù)厘定官制大臣長電，京師傳誦，欽佩同聲，政府亦極以為然”。29張之洞的復(fù)電也在一些地方督撫間引起共鳴。30如江蘇巡撫陳夔龍回電稱：“嘉言讜論，注重實際，為人所不能言，亦為人所不敢言，曷勝欽佩！方今時局艱難，騷然不靖，誠宜統(tǒng)籌兼顧，定國是以鎮(zhèn)人心，豈能自為紛擾？公老成謀國，片言鼎重，上安宗社，下奠群生，悉于公賴之矣”。31其他如山東巡撫楊士驤、湖南巡撫岑春蓂和安徽巡撫恩銘等對張之洞的電文內(nèi)容都表示贊同（李細珠，2009：312-313）。

在地方督撫們先后發(fā)來意見分歧如此之大的復(fù)電后，厘定官制大臣內(nèi)部的意見也是莫衷一是，尤其是張之洞復(fù)電帶來的轟動性效果，深刻影響了地方官制改革的推進。在1907 年1 月收到督撫們的回電后，厘定官制大臣組織多次討論，但分歧太大，尤其是以載澤為首的改革派（載澤堅持地方官制改革應(yīng)按第一種方案施行）與其他厘定官制大臣的意見沖突，編制館一時陷入混亂之中。據(jù)媒體披露，“其始開議時頭緒紛紜，諸說大半歧異，無論各省督撫宗旨不同，即承議各大臣亦意見各執(zhí)一詞，諸公因意見不合竟至拍案大呼，雖因氣氛所激，亦難免意氣用事。及各省覆電到京后，更互相委謝，甲則執(zhí)以問乙，乙復(fù)執(zhí)以詢丁，究之皆為定見，而守舊者又從中撥弄，吾恐此次內(nèi)官制之發(fā)表尚勝于外官制矣”。32

后來，厘定官制大臣上奏重啟外省官制會議，并奏準(zhǔn)定于1907 年1 月12 日會議商定地方官制改革。當(dāng)日，厘定官制大臣、各部司員和各省總督選派的司道大員一起在編制館開會商議外省官制改革，但并沒有取得任何實質(zhì)性進展，張之洞的電文意見仍然起著主導(dǎo)作用。最終議定的新地方官制方案更多體現(xiàn)了張之洞電文中的意見，規(guī)定“督撫藩臬均仍舊制，鹽、糧、關(guān)三道不動”，且刻意回避了建立各級審判廳的要求以及不更改督撫與府州縣的權(quán)限關(guān)系（潘鳴，2011：54）。新方案的保守性引起載澤等人的強烈反對，他們上奏要求兩宮太后獨斷專行：“力請照原意辦理，并痛詆中外大臣之因循昏聵，請兩宮睿謀獨斷，照第一條辦理”，結(jié)果“奉旨留中”。33

在丙午年底，編制館在擬定外省官制改革草案時，將督撫衙門“分曹理事”以及行政和司法各司其職的原則列入其中，并將草案送交總司核定處議定。34然而，此時奕劻請了病假，瞿鴻禨和孫家鼐則提出官制草案仍需更改，使地方官制改革方案一時難以頒布。其實，這時候，作為最高決策者的慈禧太后在知曉督撫們，尤其是張之洞的復(fù)電意見后，對地方官制改革的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生改變。正好在此時，御史趙啟霖上奏，以災(zāi)情導(dǎo)致民情惶懼為由，奏請外官改制暫緩施行。他認為：“外省官制，各省督撫先后議復(fù)，視為窒礙者頗多，鄂省復(fù)電尤為詳盡明透。京官改制，已經(jīng)半載，仍多敷衍因循，若復(fù)更改外官，其無裨益而滋紛擾，實在意中”。35慈禧太后命令將趙啟霖的奏折下發(fā)給各衙門閱看。

時論也以為“外官官制至今尚未宣布，各侍御及各省督撫反對者頗多?，F(xiàn)兩宮之意以為各省督撫現(xiàn)不贊成，大約即系利少弊多，故擬暫緩更動”。36隨后在4 月1 日慈禧太后向厘定官制大臣下達密旨，命“將編制館撤去，改定外省官制暫緩議行，所有印信文件即行移交政治館”，37并要求各省派往京城隨同參議官制改革的司道委員各回本省銷差，丙午地方官制改革進程被擱置。38

地方官制改革致力于調(diào)整皇權(quán)與地方督撫的權(quán)力關(guān)系，核心目標(biāo)之一是意欲收督撫之權(quán)，全中央集權(quán)之意；而各省督撫們提供的意見信息影響著最高決策者是否應(yīng)強制推行集權(quán)的抉擇。在地方官制改革中，督撫們參與決策過程的特征有：第一，各省督撫間的關(guān)系是相對松散而分立的，決定了督撫們提供的信息是非重復(fù)且有效的，督撫們的電復(fù)意見很大程度上代表著各省實際狀況與官制改革草案的契合程度；第二，督撫們往往從地方實際與個人利益出發(fā)來提供地方官制改革的信息，但由于督撫管轄地彼此差別較大且督撫間溝通困難，共識難以達成，出現(xiàn)信息的分異，因而形成了多種多樣圍繞地方官制改革的意見；第三，各省督撫對決策過程的影響不是均質(zhì)的，資歷深、威望高的督撫對地方官制改革提供的信息能在更大程度上影響最高決策者對繼續(xù)推行改革風(fēng)險的認知與判斷。

面對督撫們朝野洶洶的意見，皇權(quán)為何沒有強行推行地方官制改革方案，而是選擇擱置改革進程，其決策邏輯是什么？本文認為，各省督撫間的松散關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)以及他們與皇權(quán)相對獨立的關(guān)系提供了差異化的信息，信息分異和模糊性程度較高。當(dāng)決策信息分散不集中，最高決策者對決定可能帶來的限制和風(fēng)險是不確定的，尤其當(dāng)具有影響力的督撫發(fā)出反對信息時，統(tǒng)治者的這種不確定性被進一步放大。面對決策信息分散給潛在決定帶來的不確定性，最高決策者只能做出暫時擱置改革的決定。因此，皇權(quán)意圖通過地方官制改革契機以實現(xiàn)集權(quán)的目的胎死腹中，地方督撫得以暫時保有其獲得的權(quán)力。

五、結(jié)語

本文以晚清丙午官制改革為歷史案例，利用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)性思路解釋了在君主官僚制中，面對官僚體制的分權(quán)舉動時，皇權(quán)為何做出截然不同的選擇，也就是嘗試回答在丙午中央官制改革中，皇權(quán)為什么否定責(zé)任內(nèi)閣制，而在地方官制改革中，皇權(quán)又向督撫妥協(xié)，做出中止改革進程的決定這一問題。

本文的解釋邏輯是：皇權(quán)在不同歷史時刻做出的不同抉擇取決于相應(yīng)情境下決策成員構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征限制了決策者獲取的信息。作為信息傳遞的渠道，成員的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征決定了決策信息匯聚的方向、種類、規(guī)模和分布狀態(tài)，并成為最高決策者做出選擇的依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、信息傳遞和決策行為成為本文的解釋鏈條。研究發(fā)現(xiàn)，在中央官制改革中，決策成員互動頻繁，形成了緊密聯(lián)結(jié)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。后來，隨著滿族勛貴和御史言官加入反對責(zé)任內(nèi)閣制的行列，起初以袁世凱為中心的優(yōu)勢網(wǎng)絡(luò)衰減，力量對比發(fā)生變化，反對責(zé)任內(nèi)閣制的信息傳遞和匯聚占據(jù)支配地位，使得慈禧太后認為責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)立終將削弱皇權(quán)。最高決策者最終決定保留軍機處，責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)。在地方官制改革中，作為決策參與人員，各省督撫在空間和制度上彼此分離的狀態(tài)使得他們呈現(xiàn)松散關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)特征，突出了皇權(quán)與各省督撫的獨立關(guān)系在地方官制改革決策過程中的作用。各省督撫傳遞的信息往往體現(xiàn)了中央集權(quán)在本地實行可能遭遇困境的程度，由此匯聚成了不同的信息種類，限制了最高決策者做出單一決定的任意專斷性；尤其是特殊督撫提供的信息，使最高決策者無法預(yù)判強制推行改革方案可能帶來的不確定性風(fēng)險?；诖耍罡邲Q策者只能暫時做出妥協(xié)，擱置地方官制改革的進程。因此，不同歷史情境下不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征決定著不同的信息傳遞過程，影響了皇權(quán)的不同抉擇。

歷史學(xué)家對丙午官制改革的進程與結(jié)果多有分析（袁亞忠，1996；潘鳴，2011；李細珠，2012：179-204；謝紅星，2014）。在他們的分析中，決策成員間的權(quán)力斗爭是導(dǎo)致丙午官制改革失敗的關(guān)鍵因素。權(quán)力斗爭視角雖然敏銳地捕捉到官僚體制中不同派系成員的利益差別與沖突對改革結(jié)果的塑造，但它并不能解釋為何皇權(quán)在中央和地方改革過程中對官僚體制采取的不同行為，因為如果利益是一以貫之和預(yù)先決定的話，我們就無法觀察到皇權(quán)的差異化選擇。由此可見，利益不是事先給定的，而是由實在的組織情境構(gòu)建的。在丙午官制改革中，決策參與者都盡力維護和擴大其利益，但是他們并不總是能夠如愿以償，即使至高無上的皇權(quán)有時也不得不妥協(xié)。

雖然在中央和地方官制改革中，皇權(quán)對官僚體制的分權(quán)舉動有著不同的抉擇，然而縱觀整個丙午官制改革的進程，微觀網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的行為也都服從于帝國君主官僚制中更為宏大的制度邏輯，決定了官僚體制內(nèi)部成員、官僚體制與皇權(quán)的互動以及官僚體制實現(xiàn)制度變革的可能性程度。在丙午官制改革中，集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的制度邏輯凸顯，影響了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中成員的角色、利益和行動策略，并共同決定了官制改革的決策方向與結(jié)果。

在以君主官僚制為主要支配方式的帝國統(tǒng)治時期，皇權(quán)與官僚制雙重權(quán)力并存治國；其中皇權(quán)是最高權(quán)力，官僚制為皇權(quán)提供組織基礎(chǔ)和治理工具（周雪光，2013）。在君主官僚制的權(quán)力支配結(jié)構(gòu)中，皇權(quán)處于核心地位，皇權(quán)至高無上的地位建立在“授命于天”的天命觀基礎(chǔ)上；這一合法性基礎(chǔ)保證皇權(quán)的專斷性與任意性，意味著君主對其統(tǒng)治疆域內(nèi)的大小事宜皆能乾綱獨斷，恣意處置。然而，受制于帝國規(guī)模和漫長的行政鏈條，君主不可能事必躬親，不得不依賴官僚體制來治理地方。官僚體制治理地方的權(quán)力來源于自上而下的授權(quán)，各級地方官員只是代天子司牧地方，君主享有隨時干預(yù)官僚體制常規(guī)運作的權(quán)力，以貫徹君主的統(tǒng)治意志。雖然皇權(quán)具有凌駕于其他一切權(quán)力之上的特性，但官僚階層不是君主意志的機械執(zhí)行者；在帝國漫長的統(tǒng)治歷史中，官僚階層在不同的歷史時期和條件下，形成了自身的一套運作機制和利益偏好。一方面，官僚體制傾向于根據(jù)屬地的具體情況、官員利益取向等條件對君主意志采取非正式化、變通的方式執(zhí)行；另一方面，官僚體制通過特定的成例或規(guī)則對皇權(quán)的專斷性予以約束，如依據(jù)祖宗之法使君主不可恣意妄為。因此，在君主官僚制中，當(dāng)官僚體制嘗試突破皇權(quán)規(guī)定的治理邊界，并對皇權(quán)產(chǎn)生威脅時，皇權(quán)傾向于利用其專斷性權(quán)力干預(yù)官僚體制的運作，以達到集權(quán)目的；而當(dāng)?shù)蹏卫硐萑肜Ь硶r，建立在官僚體制基礎(chǔ)上的分權(quán)又成為應(yīng)對這一困境的法寶，統(tǒng)治者傾向于下放權(quán)力和資源以激勵各級地方官僚的治理積極性。這一過程構(gòu)成了君主官僚體制中固有的集權(quán)與分權(quán)的矛盾關(guān)系。在丙午中央和地方官制改革中，集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的制度邏輯在不同維度上得到體現(xiàn)，皇權(quán)的不同抉擇恰恰是對集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的刻畫與體現(xiàn)。

在中國君主官僚制歷史中，觀察皇權(quán)與官僚體制的關(guān)系離不開兩條重要且緊密相關(guān)的線索：皇權(quán)與相權(quán)的關(guān)系和中央與地方的關(guān)系，集權(quán)與分權(quán)的矛盾始終內(nèi)在于這兩對關(guān)系中。丙午中央和地方官制改革分別反映了皇權(quán)和相權(quán)、中央（皇權(quán)）和地方的集權(quán)與分權(quán)的矛盾關(guān)系。在中央官制改革中，責(zé)任內(nèi)閣制成為爭論焦點，也是判斷此次官制改革能否實現(xiàn)制度變革的關(guān)鍵設(shè)置。無論是厘定官制大臣圍繞責(zé)任內(nèi)閣制設(shè)立的爭論，還是御史言官們在奏折中交相彈奏的內(nèi)容，其行為邏輯背后體現(xiàn)的恰恰是集權(quán)與分權(quán)的矛盾關(guān)系。誠如清廷在官制改革上諭中提及，官制改革是為實現(xiàn)“大權(quán)統(tǒng)一朝廷”的集權(quán)目的，希望通過君權(quán)的統(tǒng)一來挽救風(fēng)雨飄搖的王朝統(tǒng)治。當(dāng)在方案中提出裁撤軍機處，成立責(zé)任內(nèi)閣制時，其目的是欲仿照君主立憲體制來調(diào)整皇權(quán)和官僚體制原有的權(quán)力分配格局。但是，在皇權(quán)眼中，這是官僚體制對一統(tǒng)皇權(quán)的分離傾向，是對皇權(quán)的威脅，皇權(quán)轉(zhuǎn)而利用專斷權(quán)力打斷官僚制的分權(quán)沖動，責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)也就在情理之中。

地方官制改革調(diào)整的主要是皇權(quán)和地方督撫的權(quán)限關(guān)系。當(dāng)時，地方督撫作為相對獨立的權(quán)力系統(tǒng)對中央的離心傾向越來越明顯，督撫自由裁量權(quán)的不斷擴大蠶食了皇權(quán)對地方事務(wù)的專斷性?；蕶?quán)期冀借助地方官制改革來實現(xiàn)皇權(quán)對官僚體制的規(guī)訓(xùn)。對地方督撫而言，同樣希望在改革中將已經(jīng)獲得的各種實質(zhì)性權(quán)力確定下來，以保證地方官僚階層的利益和地方治理的有效性。在地方官制改革決策中，當(dāng)回復(fù)厘定官制大臣電文時，絕大部分督撫并未直接反對官制改革的各項議程，而是強調(diào)屬地的現(xiàn)實條件難以滿足改革方案的要求，要求緩行或在其他省份先行試辦。地方官制改革是得到君主授權(quán)的，代表著皇權(quán)的專斷性。既然官僚體制的權(quán)力合法性基礎(chǔ)來源于君主授權(quán)，直接反對中央提出的方案并非最佳選擇，任何直接且毫無理據(jù)的反對意見都可能被解讀為督撫權(quán)力對君主意志的背離。相反，地方督撫們往往利用分權(quán)的邏輯——如何保證地方治理的有效性——迂回提出不同意見，確保在形式集權(quán)基礎(chǔ)上實現(xiàn)真正的分權(quán)。在集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系作用下，督撫們在地方官制改革中形成了多種分立意見，決策共識無法建立起來，最終使得皇權(quán)做出擱置改革的決定。

因此，集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的演化邏輯并不是一成不變的，在不同的歷史情境下具有不同的效應(yīng)。換句話說，君主的集權(quán)并不是每次都能如愿以償，而官僚體制也不是每一次都束手無策。集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的制度邏輯對君主官僚制運作過程的影響，不能簡單地理解為皇權(quán)與官僚體制之間的零和博弈，而是隨著君主專斷性權(quán)威與官僚體制實質(zhì)性權(quán)力間相對力量的變化而有所不同。在丙午中央官制改革中，皇權(quán)選擇利用其專斷性權(quán)力打斷官僚體制的制度化過程，導(dǎo)致責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)。然而在地方官制改革中，面對地方官僚體制的實質(zhì)性分權(quán)舉動，皇權(quán)并未利用其專斷性權(quán)力強制推行，而是選擇暫時妥協(xié)，使得地方官制改革被擱置。最高決策者的行為都在遵循集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的演化邏輯。

跳出丙午官制改革的歷史個案，我們可以看到晚清以降，隨著統(tǒng)治和社會危機不斷加深，維新與守舊、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、改革與革命的關(guān)系在這一情境下相互交織，各類制度處在不斷廢棄、調(diào)整、革新與創(chuàng)造中。在這樣的歷史背景下，清政府也希冀通過對既有制度的變革來呼應(yīng)新環(huán)境的挑戰(zhàn)。然而，清廷的種種自我改良并未能夠挽救帝國命運，統(tǒng)治者重塑治理能力的努力不斷遭遇失敗并最終在這一循環(huán)失敗中走向帝國崩潰，丙午官制改革只是其中一例。在分析官制改革的歷史過程中，我們發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部任何嘗試制度變革的努力都必然受到組織環(huán)境中多重力量的制約。如果將君主官僚制作為一種在帝國統(tǒng)治歷史上運作成熟的制度，那么它具有不同的面向與層次，并決定了帝國能夠?qū)崿F(xiàn)制度變革的程度。

首先，君主官僚制的成員是嵌入特定關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的，他們的行為很大程度上受制于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既可能凝結(jié)于君主官僚制中的正式權(quán)威關(guān)系與非正式關(guān)系，也有可能因特定歷史情境而興起、流動與衰退，兩者之間相互交織，相互影響，共同構(gòu)成君主和官僚階層的行為基礎(chǔ)。與此同時，行動者的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是具有歷史情境性的，不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對行為的影響是不同的。因此，君主在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響下對官僚體制采取不同的回應(yīng)行為。在這個層次上，君主官僚制對組織制度變革的影響是一種即時性影響，視具體歷史情境而定。

其次，當(dāng)我們考慮君主官僚制對帝國制度變革的影響時，也是對這一制度更深層次涵義的挖掘。通過丙午官制改革的案例，可以聯(lián)系到這樣一種歷史現(xiàn)象：在中華帝國統(tǒng)治歷史上，官僚體制扮演著無可替代的角色，并且官僚體制在歷朝歷代都有所損益。然而，官僚體制的基本功能和權(quán)力關(guān)系并沒有發(fā)生任何根本性的改變，歷史上任何這方面的改革嘗試最后都難免陷入夭折。就丙午官制改革來說，其改革意圖與君主官僚制內(nèi)在邏輯的沖突尤為劇烈，因為建立在法理型基礎(chǔ)上的科層官僚制與建立在君主授權(quán)基礎(chǔ)上的官僚體制在權(quán)力支配方式上存在著根本性的沖突，其沖突的根源是兩種不同合法性基礎(chǔ)的差異。在君主官僚制的合法性基礎(chǔ)及其支配方式下，皇權(quán)與官僚體制的區(qū)隔將是例外結(jié)果，官僚體制在皇權(quán)基礎(chǔ)上的反復(fù)再生才是常規(guī)秩序。也正是在這個意義上，皇權(quán)在丙午官制改革中對官僚體制分權(quán)舉動采取截然不同的行為選擇，恰恰是對君主官僚制制度邏輯的最好注解。因此，在這個層次上，君主官僚制的制度具有一種更深層次類似文化圖式的意義與功能，它對帝國制度變革的影響是更具有決定性的，體現(xiàn)在不同的歷史情境中，并貫穿整個帝國統(tǒng)治的歷史。

君主官僚制的不同層次決定了帝國制度變革的不同方向。如果僅僅考慮帝國治理的制度邏輯（集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系）對制度變革后果的影響，那么我們就無法回答皇權(quán)為什么在不同歷史時刻會有不同的行為抉擇。但如果我們僅僅考慮官僚體制的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對成員行為策略與模式的影響，那么我們就無法理解組織內(nèi)部成員多面向的行為策略是如何受到整體性制度環(huán)境影響的。因此，在繼續(xù)深入推進國家治理的相關(guān)研究時，不能僅僅停留在宏觀制度環(huán)境層面上，應(yīng)該超越正式組織與制度，深入到組織成員事實性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中去，思考如何將微觀與宏觀層次統(tǒng)合起來，如此我們才能更加深刻地理解國家治理的種種興衰榮辱。

本文的局限同樣明顯。當(dāng)我們嘗試用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的思路去解釋丙午官制改革中皇權(quán)對官僚體制分權(quán)的差異化抉擇時，不得不面對理論與歷史經(jīng)驗資料的張力。實質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)分析要求網(wǎng)絡(luò)中所有個體發(fā)生聯(lián)結(jié)的方式和個體在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的具體位置，對數(shù)據(jù)資料的要求是很高的。然而，受限于現(xiàn)有歷史資料，文章在呈現(xiàn)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)如何塑造行動的分析過程中難免陷入資料難以支撐理論概念，而理論概念亦難以統(tǒng)合經(jīng)驗資料的困境，尤其是缺乏不同成員在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中如何互動的歷史資料，比如中央官制改革中，鐵良、瞿鴻禨如何動員御史言官，以及地方官制改革中督撫與厘定地方官制大臣的互動等這些資料都無法得到呈現(xiàn)。完整的網(wǎng)絡(luò)分析應(yīng)包含網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)動力兩部分，而文章只能在既有資料基礎(chǔ)上呈現(xiàn)大致網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特征，嘗試在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、信息溝通和皇權(quán)抉擇差異中做出解釋，對網(wǎng)絡(luò)動力的分析是不充分的。在明晰文章分析局限的同時，本文希望提供一個史料研究和社會科學(xué)研究相結(jié)合的有益嘗試，但如何在理論、方法和史料三者間平衡仍需要不斷探索。

注釋：

①在中央官制改革過程中，直接參與官制編纂的地方督撫只有直隸總督袁世凱。雖然在厘定官制上諭中，命端方（兩江總督）、張之洞（湖廣總督）、升允（陜甘總督）、錫良（四川總督）、周馥（閔浙總督）、岑春煊（兩廣總督）選派司道大員進京隨同參議官制改革，但鑒于中央官制改革與地方督撫利益并不直接相關(guān)，除端方外，其他督撫并未積極參與中央官制改革的決策過程。

②如果考慮編制館中負責(zé)官制改革方案起草、評議、考定和審定各課的辦事人員，以袁世凱為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則更加緊密與龐大，因為大部分辦事人員都是袁世凱的親信。

③據(jù)歷史資料記載，早在奕劻入選軍機處時，袁世凱就派人與奕劻結(jié)交，且常常賄賂奕劻以換取他在朝中對自己的支持。參見佐藤鐵治郞：《一個日本記者筆下的袁世凱》，天津古籍出版社2005 年版，第185 頁；劉厚生：《張謇傳記》，上海書店，1985 年影印本，第127—128頁。另據(jù)記載，奕劻、載振和那桐等一起賣官鬻爵，時人稱之為“老慶記公司”，參見許指嚴：《十葉野聞》，載榮孟源、章伯鋒（主編）：《近代裨?！返?1 輯，成都：四川人民出版社1985年版，第116—117頁。

④端方是出洋考察憲政的成員，回國后他積極奔走，四下聯(lián)絡(luò)袁世凱、載澤、戴鴻慈和各地方督撫鼓吹憲政，并著述闡明改革官制作為立憲基礎(chǔ)的重要性，是中央官制改革的重要參與者。

⑤雖然《奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》由端方、戴鴻慈聯(lián)名上奏，其實際主持者為袁世凱。據(jù)御史趙炳麟記載，“載澤等回京，端方留津，與直隸總督袁世凱會議政治，端方自外洋回國寓天津北洋大臣署，與袁世凱商議改政，世凱主張先組責(zé)任內(nèi)閣，俟政權(quán)統(tǒng)歸內(nèi)閣再酌量開國會，令幕賓張一鏖、金邦平為疏，使端方回京上之”（趙炳麟，1969：611）。

⑥以軍機處為主的六部制度主要對應(yīng)清帝國內(nèi)地十八省的統(tǒng)治，帝國對邊疆地區(qū)的統(tǒng)治并不同于內(nèi)地，而是有一套相對獨立的治理系統(tǒng)，這與清帝國的多元性質(zhì)有關(guān)。

⑦時人多有記載，袁世凱贊成責(zé)任內(nèi)閣是希望利用責(zé)任內(nèi)閣來限制君權(quán)，鞏固擴大自己的權(quán)力，因為他在戊戌變法中得罪了光緒帝，擔(dān)心慈禧太后去世后，光緒帝大權(quán)獨攬，對自己不利，故極力主張責(zé)任內(nèi)閣制。如趙炳麟記載，“世凱因戊戌之變與上有隙，慮上一旦復(fù)權(quán)，禍生不測，冀以內(nèi)閣代君主，己可總攬大權(quán)，自為帝制，入京堅持之”。李細珠：《論清末預(yù)備立憲時期的責(zé)任內(nèi)閣制》，載朱誠如、王天有（主編）：《明清論叢》第8 輯，北京：紫禁城出版社2008年版，第3頁。

⑧《京師近信》，載《時報》光緒三十二年八月初三日（1906年9月20日），第2版。

⑨據(jù)報道：“鐵（良）自揣總理必歸慶邸，若自己要戶部，則失副總理，若要副總理，則失戶部。蓋現(xiàn)下軍機兵權(quán)財政握于一人之手，若實行改變，則自己止可得一而必失二，于是極力與慶、袁反對，實自計利害之心過勝耳”?！毒熃拧罚d《時報》光緒三十二年九月十二日（1906年10月29日），第2版。

⑩《各大臣對于改革官制之意見》，載《時報》光緒三十二年八月十三日（1906年9月30日），第3版。

11 《面諭樞臣盡心王事》，載《申報》光緒三十二年九月十二日（1906年10月29日），第3版。

12 “進步黨”與“反對黨”的對立在政務(wù)處大臣加入討論后進一步深化。兩宮太后見官制改革遲遲難以抉擇，遂讓官制編纂大臣會同會辦政務(wù)處（為推動清末新政而設(shè)立的辦事機構(gòu)）大臣共同協(xié)商，但這一決定進一步加深了兩方對立。責(zé)任內(nèi)閣制的提議得罪了以醇親王載灃為核心的滿族勛貴，因為袁世凱倡議設(shè)立勛貴院，將無行政職責(zé)的宗室王公貝子將軍置于其內(nèi)，無事不得干預(yù)行政。由此，醇親王載灃加入反對勢力一方。起初以袁世凱為中心的支配網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進一步被削弱，“進步黨”與“反對黨”兩方處于平衡狀態(tài)。

13 御史言官對官制改革上奏發(fā)表意見最早可追溯到御史江春霖在1906 年9 月14 日上奏《清除官制十二弊折》。但自10 月初開始，御史們圍繞立憲與官制改革的奏折突然增多，直到總司核定大臣將厘定中央各衙門官制的奏折進呈前夕。沈云龍（主編）：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，臺北：文海出版社1981 年版。其中收錄了這一時期御史翰林等官員圍繞丙午中央官制改革的上奏折。

14 都察院是明清時期的官署名，由前代的御史臺發(fā)展而來，主要負責(zé)監(jiān)察百官，審核刑案等，是明清時期官僚體制的重要組成部分。清朝時期，執(zhí)掌都察院工作為左都御史，又稱都察院總憲。

15 中國第一歷史檔案館（編）：《光緒朝朱批奏折》第22輯，北京：中華書局1996年版，第779頁。

16 《京師近事之里面》，載《時報》光緒三十二年十月初九日（1906年11月24日），第1版。

17 《御史趙炳麟奏立憲有大臣陵君郡縣專橫之弊并擬預(yù)備立憲六事折》，載沈云龍（主編）：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第124頁。

18 《記改革官制之最近見聞》，載《時報》光緒三十二年九月二十四日（1906年11月10日），第1版。

19 《裁定奕劻等覆擬中央各衙門官制》，載沈云龍（主編）：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第471頁。

20 《新官制事宜三制·內(nèi)閣軍機處》，載《申報》光緒三十二年十月初三日（1906年11月18日），第2版。

21 《川陜兩總督不以所改官制為然》，載《申報》光緒三十二年九月十三日（1906年10月30日），第3版。

22 《著奕劻等續(xù)訂各省官制并會商督撫籌議預(yù)備地方折》，載故宮博物院明清檔案部（編）：《清末籌備預(yù)備立憲檔案史料》上冊，北京：中華書局1979 年版，第472頁。

23 電文的全文見侯宜杰整理的《清末督撫答復(fù)厘定地方官制電稿》中的《厘定官制大臣致各省督撫通電》，載莊建平（主編）：《近代史資料文庫》第1 卷，上海書店出版社2009年版，第388—390頁。

24 突出地方督撫在空間分布和制度設(shè)置上彼此分隔并不否定督撫間可能存在的非正式個人關(guān)系，尤其是同年、同鄉(xiāng)、同誼等非正式關(guān)系。但在地方官制改革決策中，中央皇權(quán)與各地方督撫的關(guān)系（地方督撫對管轄地利益的優(yōu)先性）對決策過程有著支配性影響，地方督撫主要基于管轄地實際和自身利益對中央集權(quán)行為做出反應(yīng)。

25 在丙午官制改革中，袁世凱和端方也是地方督撫中的中心人物，但是在地方督撫的復(fù)電中，袁世凱和端方并未公開做出回復(fù)（袁世凱沒有對編制館做過正式表態(tài)，但是據(jù)當(dāng)時報紙披露，袁世凱向編制館遞交過條陳，而具體內(nèi)容現(xiàn)在不得而知）。袁世凱沒有復(fù)電，史學(xué)界大多強調(diào)袁世凱與張之洞的權(quán)力斗爭因素，因為省級改革方案據(jù)說是袁世凱提議的，因此張之洞的復(fù)電是對袁世凱勢力的打擊；也有的強調(diào)袁世凱未復(fù)電是對地方官制改革方案的消極對抗。

26 《致軍機處、厘定官制大臣、天津袁宮?！?，載《張之洞全集》第11 冊，石家莊：河北人民出版社1998 年版，第9576—9577頁。

27 參見侯宜杰整理的《清末督撫答復(fù)厘定地方官制電稿》中的《湖廣總督來電》，載莊建平（主編）：《近代史資料文庫》第1卷，第421頁。

28 《丙午十一月二十五日天津張委員來電》，載《張之洞存各處來電》第83 函，北京：中國社會科學(xué)院近代史研究所圖書館藏，甲182/185。

29 《丙午十二月十二日京吳太史來電》，載《張之洞存各處來往電稿》，北京：中國社會科學(xué)院近代史研究所圖書館藏，甲182/442。

30 張之洞在電復(fù)厘定官制大臣的同日，也將電文分別發(fā)給各省督撫，以征求他們的意見。

31 《丙午十一月二十二日蘇州陳撫臺來電》，載《張之洞存各處來電》第83 函，北京：中國社會科學(xué)院近代史研究所圖書館藏，甲182/185。

32 《意見分歧》，載《大公報》光緒三十三年正月十一日（1907年2月23日），第4版。

33 《澤公力主改外官制》，載《大公報》光緒三十二年十二月二十二日（1907年2月4日），第3版。

34 據(jù)報道，分曹理事和行政司法分立原則能夠加入這一次草案中主要得益于袁世凱控制下的編制館，雖然袁世凱在地方官制改革中不在臺前活躍，但仍通過編制館的成員對地方官制改革施加影響?！段鲌蠹o中國厘定外省官制之辦法》，載《申報》光緒三十三年正月十四日（1907年2月26日），第3版。

35 《丁未二月十七日京陳道來電》，載《張之洞存各處來電稿》第1 函，北京：中國社會科學(xué)院近代史研究所圖書館藏，甲182/444。

36 《外官官制更動》，載《京華報》光緒三十三年三月初五日（1907 年4 月17 日），轉(zhuǎn)引自李細珠：《張之洞與清末新政研究》。

37 《電一》，載《申報》光緒三十三年二月二十日（1907 年4月2日），第2版。

38 雖然官制編制館被撤銷，地方官制改革暫時停滯，但朝廷推行地方官制改革的力量并未就此偃旗息鼓，而是通過各種方式試圖重新開議地方官制改革。1907 年5 月岑春煊、徐世昌先后上奏請改外省官制，地方官制改革重新提上議事日程。