生活垃圾焚燒發(fā)電補貼新政解讀

吳 昊 李 凱 王 洋

(中國恩菲工程技術(shù)有限公司， 北京 100038)

0 前言

根據(jù)相關(guān)機構(gòu)的統(tǒng)計，我國2020年全年生活垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)投資總額同比下降約30.7%；而在此之前，生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)處于持續(xù)高投產(chǎn)狀態(tài)，2017—2019年的生活垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)模同比增長2.4倍，年復(fù)合增長率接近20%[1]。2020年，生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)在歷經(jīng)多年高速發(fā)展之后首現(xiàn)“降溫”跡象，可見 2020年財政部、國家發(fā)展和改革委員會和國家能源局聯(lián)合下發(fā)的一系列影響生活垃圾焚燒發(fā)電電價補貼的新政策(表1)，給生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)帶來一定的沖擊。

表1 2020年出臺的補貼新政相關(guān)文件匯總

國家補貼歷來是生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)收益的重要組成部分，此次國家補貼退坡政策出臺，市場一直擔(dān)心的國家可再生能源基金(約0.2元/kW·h，各地方因脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價不同而略有不同)逐漸取消，對生活垃圾焚燒發(fā)電項目盈利構(gòu)成一定的負面影響。

本文介紹了新政下的補貼方式、項目全生命周期補貼電量、綠證交易，并以實際案例按照新政下的補貼方式計算補貼金額。

1 新政下的補貼方式

2012年，國家發(fā)展和改革委員會確定了現(xiàn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)補貼電價。生活垃圾焚燒項目在噸垃圾發(fā)電量280 kW·h以內(nèi)(按其入廠垃圾處理量折算)，全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價為0.65元/kW·h，由當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價、省級電網(wǎng)負擔(dān)(以下簡稱“省補”，0.1元/kW·h)和國家可再生能源電價附加基金負擔(dān)(以下簡稱“國補”)三部分構(gòu)成[2]。新政將改變實行多年的電價補貼方式，4號文首先提出“根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃、補助資金年度增收水平等情況，合理確定補助資金當年支持新增項目種類和規(guī)模”的“以收定支”原則。

1.1 存量項目維持現(xiàn)行發(fā)電標桿電價0.65元/kW·h

4號文、5號文首次以發(fā)文日期為分界線，將垃圾焚燒發(fā)電項目劃分為存量項目(2020年1月20日前并網(wǎng))及新增項目(2020年1月20日后并網(wǎng))，并規(guī)定存量項目按前七批名單處理直接納入補貼名單。第七批補貼名單的發(fā)布時間是2018年6月。2020年，國家在發(fā)布《關(guān)于加快推進開展可再生能源發(fā)電補貼項目清單審核有關(guān)工作的通知》(財辦建(2020)70號)后摸清企業(yè)情況，在存量項目抓緊入庫的要求下，陸續(xù)公布了九批補貼名單(最晚并網(wǎng)時間2019年6月1日)。據(jù)悉，在補貼新政策發(fā)布之前完成并網(wǎng)但未進入補貼名單的存量生活垃圾焚燒項目會逐步進入補貼清單[3]。

1.2 2020年內(nèi)并網(wǎng)的新增項目搶占15億元補貼額度

2020年1月20日(含)以后全部機組并網(wǎng)的當年新增生物質(zhì)發(fā)電項目可申請2020年的中央補貼，納入補貼范圍的項目的補貼總額達到2020年中央新增補貼資金額度15億元后，不再繼續(xù)當年申報。2020年11月，國家能源局發(fā)布的《關(guān)于公布2020年生物質(zhì)發(fā)電中央補貼項目申報結(jié)果的通知》(發(fā)改辦能源〔2020〕865號)確定了納入2020年中央補貼的項目名單。

1.3 2020年內(nèi)開工的新增項目補貼由央地分攤

2020年已并網(wǎng)但未納入當年補貼規(guī)模的項目(超過2020年新增補貼資金額度)及2021年起新并網(wǎng)(2020年內(nèi)開工)納入補貼規(guī)模的項目的補貼資金由中央和地方共同承擔(dān)，分地區(qū)合理確定分擔(dān)比例，中央分擔(dān)部分逐年調(diào)整并有序退出。但至于該類項目是否屬于存量項目，仍然按照老標準(0.65元/kW·h)補貼，文件并未明確，大部分人認為該類項目的補貼將維持老標準，但國補、省補的比例待定，且國補有序退出[4]。

1.4 2020年內(nèi)未開工的新增項目競價上網(wǎng)

2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準但未開工以及新核準的生物質(zhì)發(fā)電項目全部通過競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價。也就是說，競價上網(wǎng)范圍目前并不包含已開工項目(當然，開工與否本身就是個難以界定的模糊階段)，即2020年已開工、2021年新并網(wǎng)的項目補貼執(zhí)行“央地分攤”政策。關(guān)于此條內(nèi)容的實施細則尚未出臺，可能會在一定程度上改變生活垃圾焚燒發(fā)電項目現(xiàn)有的盈利模式及具體招投標內(nèi)容。

2 項目全生命周期補貼電量

補貼新政規(guī)定了享受補貼的電量上限，即項目全生命周期補貼電量，其計算公式=項目容量×項目全生命周期合理利用小時數(shù)。生活垃圾焚燒發(fā)電項目全生命周期合理利用小時數(shù)為82 500 h，超過項目全生命周期補貼電量的部分不再享受電價補貼。同時，自項目并網(wǎng)之日起滿15年后，無論項目是否達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金，核發(fā)綠證準許參與綠證交易。

享受補貼電量上限的規(guī)定是針對新增生物質(zhì)發(fā)電項目還是針對存量生物質(zhì)發(fā)電項目，文件描述的并不明確。有分析認為，此次印發(fā)的補充通知涵蓋生物質(zhì)發(fā)電所有項目，無論新增項目還是存量項目均有效。

3 綠證交易

我國綠證交易市場并不活躍。據(jù)綠證認購平臺顯示，截至2020年10月，風(fēng)電綠證累計核發(fā)23 686 234個，累計交易量為38 996個，交易活躍度0.16%；光伏綠證累計核發(fā)3 845 828個，累計交易量為166個，交易活躍度0.004 3%。當前綠證市場購買積極性不高，因為現(xiàn)階段推行的綠證自愿認購制度，暫時沒有相應(yīng)的激勵機制或強制配額機制，但不能排除未來幾年國家將進一步出臺綠證配額政策，以促進非水可再生能源綠證的市場消化。綠證市場依然不夠成熟，未來規(guī)模有多大、綠證價值多高，都是未知數(shù)。

4 案例分析

以河北省某生活垃圾焚燒發(fā)電項目為例，該項目一期工程設(shè)計規(guī)模為1 200 t/d，建設(shè)2臺600 t/d機械爐排爐，1臺額定功率25 MW的凝汽式汽輪機和1臺額定功率30 MW的發(fā)電機，正常運營年份的上網(wǎng)電量為15 178.67×104kW·h。該項目已列入省級垃圾焚燒發(fā)電專項規(guī)劃，并于2020年核準完成，取得施工許可證。當?shù)厝济喊l(fā)電上網(wǎng)基準價為0.372元/kW·h。

4.1 按“2020年開工的新增項目補貼由央地分攤”計算

根據(jù)上文補貼方式分析，該項目適用于“2021年起新并網(wǎng)納入補貼規(guī)模的項目補貼資金由中央地方共同承擔(dān)，分地區(qū)合理確定分擔(dān)比例，中央分擔(dān)部分逐年調(diào)整并有序退出” 。即可理解為該項目屬于存量項目，按照老標準(0.65元/kW·h)獲得補貼，但國補、省補的比例待定，且國補有序退出。因此，新政對項目的影響在于“項目全生命周期補貼電量”。

4.1.1 項目全生命周期補貼電量完成后國補取消

1)首先，要判斷項目觸及補貼電量上限(82 500 h)和15年運營期這兩個國補取消條件的先后次序，以確定可享受的國補年限。

項目全生命周期補貼電量=25×103×82 500=20.63億kW·h。

補貼額度=(0.65-0.372-0.1)×20.63=3.67億元。

補貼期限內(nèi)(最多15年)，項目若想拿到20.63億kW·h的補貼電量，需累計處理生活垃圾=20.63×108÷280=736.6萬t，則需日均處理垃圾量1 345.4 t[5]。因此，要在補貼期限內(nèi)全部獲得補貼電量需要超燒。如不考慮超燒，則15年內(nèi)不會達到項目全生命周期補貼電量，即享受補貼的電量可按照15年計算。

2)其次，計算享受國補年限內(nèi)的補貼額度。

按照設(shè)計規(guī)模，補貼期限內(nèi)項目實際可享受補貼額度(國補)=1 200×365×15×280×(0.65-0.372-0.1)=3.27億元。

現(xiàn)行財務(wù)測算模式下的補貼額度(運營期28年的國補)=1 200×365×28×280×(0.65-0.372-0.1)=6.11億元。

則項目全生命周期補貼電量政策下，該項目可享受的補貼額度較現(xiàn)行財務(wù)測算模式補貼(運營期28年的國補)少2.84億元。

3)最后，測算為達到基本相同的經(jīng)濟狀況，地方政府負擔(dān)的垃圾處理服務(wù)費變化。

為達到基本相同的經(jīng)濟狀況，政府需最多支付2.84億元(綠證交易或可增加部分收入，但現(xiàn)階段交易價值不明顯)。按照后13年運營期分攤計算，后13年垃圾處理服務(wù)費需增加49.84元/t。

4.1.2 項目全生命周期補貼電量完成后省補與國補一同取消(極端情況)

參照4.1.1中的計算方式，按照設(shè)計規(guī)模，在補貼期限內(nèi)項目實際可享受補貼額度(國補+省補)=1 200×365×15×280×(0.65-0.372)=5.11億元。

現(xiàn)行財務(wù)測算模式下的補貼額度(國補+省補，運營期28年)=1 200×365×28×280×(0.65-0.372)=9.54億元。

則項目全生命周期補貼電量政策下，該項目可享受的補貼額度較現(xiàn)行財務(wù)測算模式下的補貼額度(國補+省補)少4.43億元。

為達到基本相同的經(jīng)濟狀況，政府方需最多支付4.43億元(綠證交易或可增加部分收入，但現(xiàn)階段交易價值不明顯)。按照后13年運營期分攤計算，后13年垃圾處理服務(wù)費需增加77.84元/t。

4.2 按“2020年內(nèi)未開工的新增項目競價上網(wǎng)”計算

假設(shè)項目還適用于“2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準未開工、新核準的生物質(zhì)發(fā)電項目全部通過競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價”。

相比于標桿電價0.65元/kW·h，競爭上網(wǎng)電價每降低0.1元/kW·h，每年減少的售電收入=1 200×365×280×0.1=1 226.4萬元。為達到基本相同的經(jīng)濟狀況，政府支付的垃圾處理服務(wù)費需增加28元/t。

如新增競爭上網(wǎng)項目亦適用于“項目全生命周期補貼電量”，則后13年政府支付的垃圾處理服務(wù)費參照4.1中的情況。

河北地區(qū)燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準價在全國范圍內(nèi)屬較低水平，僅補貼電量規(guī)定上限一項將造成項目較現(xiàn)行財務(wù)測算模式下的補貼額度(國補)減少2.84億元，28年運營期年均收入減少1 014萬元，運營期內(nèi)年均收入降幅約7%，內(nèi)部收益率IRR減少約1%。

5 結(jié)束語

綜上所述，生活垃圾焚燒發(fā)電新增項目將在“以收定支”的大原則下確定補貼方式，未來競價上網(wǎng)將成為主流方式，存量項目將在達到項目全生命周期補貼電量后(最長15年)參與綠證交易，現(xiàn)階段交易價值不明顯。國家補貼歷來是企業(yè)收益的重要組成部分，國補退坡給垃圾發(fā)電行業(yè)帶來一定沖擊，盡管目前部分生活垃圾焚燒發(fā)電新中標項目的中標價攀升(1)根據(jù)北極星統(tǒng)計，統(tǒng)計范圍內(nèi)2018年度全國共開標87個生活垃圾焚燒發(fā)電公招項目，平均垃圾處理費用成交單價66.7元/a；2019年80個生活垃圾焚燒發(fā)電中標項目的垃圾處理費用平均單價為69.7元/a，較上年增幅4%；2020年69個生活垃圾焚燒發(fā)電項目的垃圾處理平均單價為76.8元/a，較上年增幅10%，增幅明顯高于2019年。，試圖對沖國補取消風(fēng)險，或在特許經(jīng)營協(xié)議中設(shè)置對國補退坡相關(guān)協(xié)商機制的條款，保障項目收益。但需要注意的是，國補退坡完全轉(zhuǎn)嫁為地方政府的垃圾處理服務(wù)費支出應(yīng)該不是政策制定的初衷，地方政府的支付意愿與支付能力值得警惕，將倒逼生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)降本增效，推動行業(yè)進一步整合集約。