論城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相互協(xié)調(diào)

胡亮

摘要：我國的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)各不相同，致使其難以呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)關(guān)系，本文以此為背景，深入探究了協(xié)調(diào)“兩規(guī)”關(guān)系的策略。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;土地利用總體規(guī)劃;策略

當(dāng)前階段，我國土地利用總體規(guī)劃的主要重點(diǎn)在于保護(hù)現(xiàn)有的資源，尤其是確保農(nóng)民的耕地資源不受到侵犯，這也成為了相關(guān)理論與方法所圍繞的中心點(diǎn)。反觀城市規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)發(fā)展，對于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)所需給予了高度重視，并由此形成了城市規(guī)劃體系。由此可以看出，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃并不是完全協(xié)調(diào)的關(guān)系。

一、造成“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)的主要因素

（一）各不相同的出發(fā)點(diǎn)與目的

正如上文所述，城市規(guī)劃側(cè)重于推動城市發(fā)展和實(shí)現(xiàn)更好的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，且該規(guī)劃的主要追求目標(biāo)是相關(guān)人員采用科學(xué)化手段，合理統(tǒng)籌城市內(nèi)不同行業(yè)的用地及空間資源，有效協(xié)調(diào)各個多方面的發(fā)展工作，從而推動城市經(jīng)濟(jì)邁向新的高度。該項(xiàng)工作的重點(diǎn)在于，規(guī)劃結(jié)果具有預(yù)測性，而采用科學(xué)的管理方法主要是為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和維持社會和諧。

土地利用總體規(guī)范立足于“保障農(nóng)民的利益不受到侵害，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的理念，確保農(nóng)民擁有豐富的耕地資源，以此有效保障糧食生產(chǎn)工作的順利進(jìn)行。該規(guī)劃的落足點(diǎn)是：以不擴(kuò)大現(xiàn)有的耕地面積為前提，充分平衡不同方的土地用地需求，有效統(tǒng)籌各類型用地，從而推動國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展。本規(guī)劃具有指令性特征，其重點(diǎn)是規(guī)劃結(jié)果能否幫助本地區(qū)平衡土地供求關(guān)系。

（二）不一樣的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

城市規(guī)劃所用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要源自建設(shè)部門給予的各類統(tǒng)計(jì)資料，相關(guān)部門在統(tǒng)計(jì)城市用地有關(guān)情況時，會采用抽樣調(diào)查的方法，以此得出數(shù)據(jù)和估算結(jié)果，但是，這些資料與應(yīng)用RS技術(shù)進(jìn)行實(shí)地觀測后，所得的資料并不一致，兩者之間存有差異性。土地利用總體規(guī)劃是相關(guān)人員以土地整理資料或是親自對土地進(jìn)行調(diào)查后得出的資料作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。工作人員主要使用諸如GPRS、RS一類的現(xiàn)代測繪技術(shù)獲取有關(guān)資料。其中的RS技術(shù)可以幫助工作人員使用多元遙感數(shù)據(jù)與多時相遙感技術(shù)相結(jié)合的方法，從而有效提升測繪結(jié)果的分辨率，促使該項(xiàng)技術(shù)表現(xiàn)出具備較高的幾何分辨率的特點(diǎn)。同時，相關(guān)人員借由運(yùn)用該項(xiàng)技術(shù)，可以在短時間內(nèi)完成土地整理資源信息的收集與提取工作，進(jìn)而確保潛力調(diào)查工作的高效性之余，還能有效降低調(diào)查員的野外工作量?？偠灾鞘幸?guī)劃與土地總體規(guī)劃應(yīng)用著各不相同的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，即便二者所用數(shù)據(jù)的類型相一致，但是，一旦資料的年限有所差異，亦會對規(guī)劃結(jié)果造成較大的影響。

（三）不同的規(guī)劃技術(shù)路線

通常情況下，土地利用總體規(guī)劃偏好采用由上及下的方法，以此顯現(xiàn)出了從整體到局部、分層開展的特點(diǎn)。比如：相關(guān)人員在制定城市規(guī)劃時，需參考上級發(fā)布的不同種類的用地指標(biāo)，而后，再參照自身的用地控制性劃分目標(biāo)，將分解后的目標(biāo)下達(dá)到下屬的各級政府機(jī)關(guān)。這種規(guī)劃的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，即是自身會受到供給影響和有效引導(dǎo)需求，換言之，城市用地若想進(jìn)一步占用耕地資源，就需要切實(shí)考慮到日后可能存在無可開發(fā)耕地資源的可能性。城市規(guī)劃會受到政治、經(jīng)濟(jì)等多種因素造成的影響，我國社會在發(fā)展過程中，歷經(jīng)磨難。當(dāng)我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下，國家財(cái)政成為了推動城市建設(shè)和各類投資活動的唯一參與者，自身同時兼顧著創(chuàng)業(yè)者與投資者的雙重身份，而國家政府可以參照城市所處的不同階段的發(fā)展需求，從而適時調(diào)整城市發(fā)展規(guī)劃，城市規(guī)劃的作用僅僅是參考各行業(yè)建設(shè)發(fā)展的需求，有效開展空間布局工作。

二、協(xié)調(diào)“兩規(guī)”關(guān)系的策略

（一）健全土地規(guī)劃與設(shè)計(jì)

相關(guān)人員需參照《城市規(guī)劃》一類的文件中明確規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)與要求，對城市土地開展規(guī)劃與設(shè)計(jì)工作，并在過該程中，對自身發(fā)現(xiàn)的存有不足的城市規(guī)劃和土地利用總規(guī)劃加以修改，而后，有針對性的開展修建工作。這就需要土地規(guī)劃、城市規(guī)劃等部門之間做到相互協(xié)調(diào)，以推動城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，彼此互相配合，不斷完善現(xiàn)有的規(guī)劃方案。

（二）完善土地規(guī)劃體系

現(xiàn)如今，城市基礎(chǔ)設(shè)施的整體水平可以從某種角度反映出城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，而良好的城市經(jīng)濟(jì)水平又進(jìn)一步擴(kuò)大了城市用地所需。我們?nèi)粝牒侠硗苿映鞘薪?jīng)濟(jì)的發(fā)展，就要使城市規(guī)劃的土地規(guī)模與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的增速保持一致。放眼我國的實(shí)際情況，多數(shù)城市在土地規(guī)劃發(fā)展方面均落后于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。因此，相關(guān)人員在開展城市規(guī)劃工作時，應(yīng)當(dāng)參照城市居住人口的密度和實(shí)際工業(yè)用地所需，對規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（三）合理規(guī)劃土地規(guī)模

相關(guān)人員就居住人口、資源等方面的信息，做好收集工作，并將收集而來的信息進(jìn)行錄入，而后，再匯總這些數(shù)據(jù)，借由繪制柱狀圖或是餅狀圖的方法，將其體現(xiàn)在制作不同階段的土地規(guī)劃的過程中，或者，還能編制成為統(tǒng)計(jì)學(xué)報(bào)告的形式進(jìn)行對外輸出，此時，這些數(shù)據(jù)便成為了土地調(diào)整規(guī)劃所需的信息資料。另外，工作人員可結(jié)合本地的城市規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等內(nèi)容，或是土地部門做出的有關(guān)規(guī)劃，充分利用土地整理潛力調(diào)查信息，將上述二者統(tǒng)籌在一起，借以做出合理化、科學(xué)化的土地規(guī)劃。

（三）健全規(guī)劃組織體制

近年來，城市規(guī)范對于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著越來越重要的作用，因此，我國許多城市的政府都開始意識到城市規(guī)范的重要性，紛紛在部門機(jī)構(gòu)中增設(shè)城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)，還有的政府建立了城市規(guī)劃部門。不過，就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)來看，仍然設(shè)置著不合理的規(guī)劃機(jī)構(gòu)，并未意識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作的意義所在，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城鄉(xiāng)無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，相關(guān)人員在進(jìn)行城市規(guī)劃的過程中，需多方面考量各方面的需求，謹(jǐn)慎使用管理權(quán)，以期做到統(tǒng)一管理城市規(guī)劃，促使規(guī)劃組織體制具備良好的科學(xué)性，優(yōu)化現(xiàn)有的社會資源配置，充分體現(xiàn)出土地建設(shè)資源的價值所在。

（四）兩規(guī)具有統(tǒng)一的編制目標(biāo)

無論是城市規(guī)劃或是土地利用總體規(guī)劃，其在編制階段所用的衡量規(guī)劃用地規(guī)模的方法都是評估人均占有建設(shè)用地面積的大小，不過，這種衡量方式也存在一定的弊端，即忽略了城市發(fā)生舊城改造或是擴(kuò)建等變化，從而對兩規(guī)編制造成了影響，使規(guī)劃難以達(dá)到兩規(guī)編制的預(yù)期目標(biāo)。兩規(guī)編制在規(guī)劃土地資源時，均會受到人口調(diào)查、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多項(xiàng)因素所帶來的影響，致使土地利用總體規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)為城市、鄉(xiāng)村等區(qū)域內(nèi)的全部建筑結(jié)構(gòu)及其布局等，城市規(guī)劃卻更加重視城市內(nèi)部的建筑結(jié)構(gòu)及功能等方面。不過，兩規(guī)編制的最終目標(biāo)卻呈現(xiàn)出了同一性，也就是令規(guī)劃可以切實(shí)滿足人們的生活所需。

綜上所述，考慮到“兩規(guī)”的不同側(cè)重點(diǎn)，致使其在城市土地利用方面出現(xiàn)了諸多矛盾，從而致使城市土地利用不免存在兩種制度并行的問題，以此對城市規(guī)劃的發(fā)展與管理造成了不利影響，因此，相關(guān)人員應(yīng)積極采取相關(guān)措施，借以推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的順利開展。

參考文獻(xiàn)：

[1]張維娜.淺談城市規(guī)劃及土地利用中存在的問題即對策[J].城市建設(shè)理論研究（電子版），2015，23（3）：5-6.