法國國家創(chuàng)新體系的演化歷程、特點及啟示*

方曉東 董 瑜**，，2

（1.中國科學(xué)院文獻情報中心，北京100190；2.中國科學(xué)院大學(xué)圖書情報與檔案管理系，北京100190）

建立、健全和完善國家創(chuàng)新體系，是實現(xiàn)科技自立自強、建設(shè)創(chuàng)新型國家、成為世界科技強國的必然選擇。2020年4月27日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十三次會議指出，要從體制機制層面查找問題、補齊短板，增強科技創(chuàng)新能力，提升科技創(chuàng)新體系化能力。9月11日，習(xí)近平總書記在主持召開科學(xué)家座談會強調(diào)，要充分發(fā)揮我們的人才優(yōu)勢，通過優(yōu)化組合的方式，克服分散、低效、重復(fù)的弊端，狠抓創(chuàng)新體系建設(shè)。習(xí)近平總書記上述兩次重要講話精神，既從政治和戰(zhàn)略角度上強調(diào)了科技創(chuàng)新體系建設(shè)的重要性，又從實操性角度為我國科技創(chuàng)新體系建設(shè)指明了努力方向、提供了根本遵循。

面對當(dāng)前日益復(fù)雜和激烈的國際形勢，以及“雙循環(huán)”經(jīng)濟發(fā)展新格局和國防現(xiàn)代化建設(shè)的新需求，當(dāng)務(wù)之急是建立先進、適用和高效的國家創(chuàng)新體系。我國歷來重視學(xué)習(xí)、引進、消化、吸收發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，國家創(chuàng)新體系建設(shè)也不例外。法國之所以能成為世界科技強國，主要得益于自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，法國歷屆政府不遺余力地建立、健全和完善獨立自主的國家創(chuàng)新體系。與歐美其他科技強國建設(shè)科技創(chuàng)新體系的路徑相比，法國國家創(chuàng)新體系的建設(shè)路徑無不體現(xiàn)出自上而下、政府主導(dǎo)的鮮明特點，與我國具有一定的相似性。本文將以時間發(fā)展為脈絡(luò)，全景式解析法國國家創(chuàng)新體系的演化歷程，歸納總結(jié)法國國家創(chuàng)新體系的演化特點和建設(shè)經(jīng)驗，以期為我國在“十四五”時期進一步優(yōu)化完善國家創(chuàng)新體系、加快建設(shè)創(chuàng)新型國家與世界科技強國提供借鑒。

1 文獻綜述與理論基礎(chǔ)

在全景式解析法國國家創(chuàng)新體系的演化歷程之前，有必要對當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)者的研究成果進行梳理，以進一步加深對國家創(chuàng)新體系（或系統(tǒng)）概念的理解與認(rèn)識。1987年，F(xiàn)reeman［1，2］為研究日本經(jīng)濟增長和技術(shù)追趕成功的原因，在《論日本政策與經(jīng)濟維數(shù)》一書中最早提出國家創(chuàng)新體系的概念，認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是“公共、私有部門機構(gòu)之間的網(wǎng)絡(luò)”。此后，來自不同領(lǐng)域的國內(nèi)外學(xué)者紛紛從不同的角度對國家創(chuàng)新體系的概念進行了探討和論述，但始終沒有形成統(tǒng)一的概念。1）部分學(xué)者認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是“一組制度或機制”。例如，Patel和 Pavitt［2］提出，國家創(chuàng)新體系是“決定一國學(xué)習(xí)新技術(shù)的速度和方向的國家制度及其激勵機制和能力”。2）部分學(xué)者認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是“一組機構(gòu)”。例如，Nelson［3］提出，國家創(chuàng)新體系是“決定某國企業(yè)創(chuàng)新活動的一組相互作用的機構(gòu)”。Metcalfe［2］提出，國家創(chuàng)新體系是“有助于新技術(shù)的開發(fā)和擴散、有助于政府用以制定和執(zhí)行政策以干預(yù)創(chuàng)新過程的一組機構(gòu)”。3）部分學(xué)者認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是“一個由多要素構(gòu)成的復(fù)合型體系或網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”。例如，Lundvall［4］提出，國家創(chuàng)新體系是“由促進經(jīng)濟發(fā)展的知識生產(chǎn)、擴散，以及各種相互作用的構(gòu)成要素和關(guān)系構(gòu)成的體系”。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）［2，5］提出，國家創(chuàng)新體系是一個由政府、企業(yè)、大學(xué)、研究機構(gòu)、中介機構(gòu)等組成的相互作用的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》起草組［6］提出，國家創(chuàng)新體系是一個由政府主導(dǎo)、多元科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動的社會系統(tǒng)。張志強等［7］提出，國家創(chuàng)新體系是“一個由科技決策與管理主體、科技研發(fā)主體、科技平臺、科技人才隊伍、科技政策、科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用體系等子體系組成的完整系統(tǒng)體系”。綜合前人的研究成果，本文認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是一個由“硬要素”和“軟要素”組成的且受“內(nèi)生”動力和“外生”動力影響的復(fù)合型、立體式網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。其中，“硬要素”主要包括相關(guān)政府部門、創(chuàng)新研發(fā)執(zhí)行主體（公—私產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)）、資助機構(gòu)、評價機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等實體機構(gòu)；“軟要素”主要包括體制機制、法律法規(guī)、政策舉措、戰(zhàn)略規(guī)劃、科技計劃、人文環(huán)境、倫理道德、價值觀念等；“內(nèi)生”動力指代因本國政治、經(jīng)濟等制度發(fā)生重大變化而導(dǎo)致創(chuàng)新體系發(fā)生顯著變化的推動力；“外生”動力指代因受外部不可抗力重大標(biāo)志性事件爆發(fā)而促使本國創(chuàng)新體系被迫調(diào)整或結(jié)構(gòu)性重組的推動力。例如，世界大戰(zhàn)、石油危機、金融危機等。

2 法國國家創(chuàng)新體系的演化歷程

為驗證國家創(chuàng)新體系是一個受“內(nèi)生”和“外生”雙重動力影響的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，本文首先選取法國為實證分析案例，借助文獻調(diào)研、專家咨詢等方法，歸納和梳理了組成法國國家創(chuàng)新體系的“硬要素”和“軟要素”，以及催生上述兩類要素出現(xiàn)或結(jié)構(gòu)性重組的“內(nèi)生”動力和“外生”動力。研究發(fā)現(xiàn)，雖然國家創(chuàng)新體系的概念最早于1987年被提出［1，2］，但是法國國家創(chuàng)新體系的建設(shè)之路最早可追溯至20世紀(jì)30～40年代［8］。其次，為進一步分析其演化歷程，本文將兩類要素和兩種動力進行疊加發(fā)現(xiàn)，法國國家創(chuàng)新體系建設(shè)大致歷經(jīng)四個可能略有交錯的階段（圖1），每當(dāng)有重大標(biāo)志性事件發(fā)生時，法國國家創(chuàng)新體系的組成要素均會隨之發(fā)生變化，與此同時，法國國家的創(chuàng)新水平也得到了持續(xù)提升。值得注意的是，第三階段（1990—2015年）中，爆發(fā)了兩個不可抗力重大標(biāo)志性事件，即爆發(fā)于1990年前后的全球第三次石油危機和爆發(fā)于2008年前后的全球金融危機，之所以未將其細(xì)分為兩個階段，主要是因為石油危機爆發(fā)后法國一直處于科技體制改革進程中，許多改革舉措環(huán)環(huán)相扣且具有很強的延續(xù)性，故將其合并成一個階段。

圖1 法國國家創(chuàng)新體系演化歷程及催生創(chuàng)新要素出現(xiàn)的驅(qū)動力Fig.1 The Evolution Process of the French National Innovation System and the Driving Forces that Spawned the Emergence of Innovative Elements

2.1 1939—1957年：大力發(fā)展科學(xué)研究事業(yè)

第二次世界大戰(zhàn)期間，法國的社會生產(chǎn)效率極其低下，國民經(jīng)濟幾乎陷入了國庫空虛、工農(nóng)業(yè)原材料嚴(yán)重匱乏的癱瘓狀態(tài)［9］。為迅速推進戰(zhàn)后重建，夏爾·戴高樂將軍深刻意識到大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)的重要性和緊迫性。

2.1.1 分門別類組建國立科研機構(gòu)

圍繞戰(zhàn)后經(jīng)濟和國防建設(shè)需要，夏爾·戴高樂將軍集中有限資源與優(yōu)勢力量，組建了兩種類別的國立科研機構(gòu)（表 1）［10，11］，專門加強基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，由此拉開了法國國家科研體系建設(shè)的序幕。其中，以自由探索為主的“科技型”國立科研機構(gòu)（Etablissements Publicsàcaractère Scientifique et Technologique，EPST）主要承擔(dān)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)前沿交叉研究等。以問題、應(yīng)用和國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向的“工貿(mào)型”國立科 研 機 構(gòu) （Etablissements Publicsàcaractère Industriel et Commercial，EPIC）重點聚焦與國防、能源安全相關(guān)的應(yīng)用研究、開發(fā)研究和少量基礎(chǔ)研究。受社會和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平限制，此時的國立科研機構(gòu)就是法國國家創(chuàng)新體系中最重要的研發(fā)主體。

表1 第二次世界大戰(zhàn)前后法國政府組建的國立科研機構(gòu)Tab.1 National Scientific Research Institutions Established by the French Government around the Second World War

2.1.2 成立科研管理部門

法國是典型的中央集權(quán)制國家之一。為確保國立科研機構(gòu)代表國家意志有序開展科學(xué)研究活動，法國政府于1954年成立“科學(xué)研究與技術(shù)進步國務(wù)秘書辦公室”（Secrétariat d'Etatàla Recherche Scientifique et au Progrès Technique，SERSPT）［12］。一是加強對國立科研機構(gòu)從事科學(xué)研究活動的集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；二是圍繞國家經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展和工業(yè)化初期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中的優(yōu)先領(lǐng)域方向選擇和目標(biāo)設(shè)置，向決策和管理部門提供咨詢建議。SERSPT的成立，預(yù)示著法國至此進入了政府干預(yù)科學(xué)研究活動的時代，也為法國政府后期設(shè)立部委級科學(xué)技術(shù)管理部門埋下了伏筆。

2.2 1958—1989年：加速構(gòu)建國家科技計劃、評價、咨詢和成果轉(zhuǎn)化體系

1958年10月4日，法蘭西第五共和國正式成立。得益于其先進的政治制度和相對完備的科研體系，促使法國在科學(xué)研究、高新技術(shù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、文化教育等方面實現(xiàn)了“輝煌三十年”（20世紀(jì)60～80年代）。與此同時，法國國家創(chuàng)新體系各子體系及其“硬要素”和“軟要素”建設(shè)也進入了一段“黃金發(fā)展期”。

2.2.1 建立并不斷完善國家科技計劃體系

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為快速恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟，法國政府自1946年起開始實施致力于優(yōu)先發(fā)展勞動和資源密集型產(chǎn)業(yè)的“五年經(jīng)濟計劃”。受全球第二次石油危機（1978年）影響，1982年，在第八個“五年經(jīng)濟計劃”（1981—1985年）實施期間，為促使科學(xué)技術(shù)成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的源動力，法國政府開始頒布實施國家科技計劃。從開展研究活動的類型和目的來看，法國國家科技計劃可劃分為四類：“基礎(chǔ)研究計劃”“應(yīng)用和目的性研究計劃”“研究與技術(shù)發(fā)展動員計劃”“技術(shù)發(fā)展計劃”，除“基礎(chǔ)研究計劃”支持全學(xué)科領(lǐng)域的自由探索研究外，其他三類國家科技計劃均設(shè)有明確的優(yōu)先資助領(lǐng)域和明確的研究目標(biāo)［13］。

在第九個“五年經(jīng)濟計劃”（1986—1990年）實施期間，為避免人力、物力、財力資源浪費以及個別領(lǐng)域重復(fù)資助問題的出現(xiàn)，1988年，法國政府以加快突破重點領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)為導(dǎo)向，在優(yōu)化重組四類國家科技計劃的基礎(chǔ)上，重新制定了十余項重點領(lǐng)域國家研發(fā)計劃，包括食品、新材料、新化學(xué)、生物技術(shù)、醫(yī)學(xué)研究、生產(chǎn)技術(shù)、人文與社會科學(xué)、電子與信息技術(shù)、住房與交通運輸、自然資源開采與利用等［12］。

2.2.2 構(gòu)建多元、分類評價體系

20世紀(jì)80年代初期，在《科研與技術(shù)發(fā)展導(dǎo)向與規(guī)劃法》（1982年）和《科學(xué)研究與技術(shù)振興法》（1985年）兩部科技立法的指引下，法國政府不斷加大了用于支持科學(xué)技術(shù)研究的公共研發(fā)投入。為全面了解科研經(jīng)費的投入產(chǎn)出情況，建立科技評價體系逐步被提上日程［14］。

1982年11月，法國“國家科學(xué)研究委員會”（ComitéNational de la Recherche Scientifique，CoNRS）率先成立，主要負(fù)責(zé)對“科技型”和“工貿(mào)型”國立科研機構(gòu)的科研人員進行績效評價。鑒于上述兩類國立科研機構(gòu)在使命定位、學(xué)科領(lǐng)域布局、科學(xué)研究活動類型等方面的差異性，CoNRS在成立之初便采用多元評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)對不同崗位、不同類型的科研人員進行考核［15］。

1985年 2月，法國“國家評價委員會”（ComitéNational d'évaluation，CNé）正式運行，主要負(fù)責(zé)對全法各類型高等院校在科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、文化傳播及公共服務(wù)方面的成果定期評價。考慮到不同類型高等院校在使命定位、師資水平等方面存在著諸多不同，CNé也采用與CoNRS相同的分類、多元評價理念［16］。

1989年5月，法國“國家科研評價委員會”（ComitéNational d'évaluation de la Recherche，CNéR）成立，一是負(fù)責(zé)對政府頒布實施的各類型科技計劃和重點領(lǐng)域國家研發(fā)計劃的投入與產(chǎn)出效益進行評價；二是負(fù)責(zé)對“科技型”和“工貿(mào)型”國立科研機構(gòu)基于基礎(chǔ)前沿研究和國家戰(zhàn)略需求開展科學(xué)研究的成果產(chǎn)出進行評價。與CoNRS和CNé不同的是，CNéR首次采用“異議制”的方式組織開展科技評價活動。換句話說，科技評價過程中，被評價對象有權(quán)對評審專家組的某一個或多個評審意見提出異議，并進行辯論，直至達成共識［17］。

得益于CoNRS、CNé和CNéR的相繼組建，法國以政府為主導(dǎo)的“多線并存、各有側(cè)重”的分類評價體系基本形成。

2.2.3 建立兩級重大科技決策咨詢制度體系

在有條不紊地組建科技評價體系的同時，法國政府還分別于1982年和1983年在國家創(chuàng)新體系中設(shè)立了兩個新部門：“研究與技術(shù)高等理事會”（Conseil Supérieur de la Recherche et de la Technologie，CSRT）和“議會科學(xué)與技術(shù)選擇評價局”（Office Parlementaire d'évaluation des Choix Scientifiques et Technologiques，OPECST），旨在以建立科技決策咨詢制度的方式，推進中央政府決策科學(xué)化與民主化。其中，CSRT主要負(fù)責(zé)為政府管理部門在起草科技政策與科技計劃、確立科技發(fā)展目標(biāo)、遴選科技發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域與重點方向等過程中提供數(shù)據(jù)、理論支撐和實踐借鑒［18］；OPECST主要承擔(dān)為議會兩院在最終審議審批事關(guān)法國國家階段性科技發(fā)展的戰(zhàn)略布局、科技立法與預(yù)算、討論重大科技政策議題時提供咨詢建議和決策參考，以確保國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展藍(lán)圖的科學(xué)性、前瞻性和可操作性［19］。

2.2.4 建立兩級科技成果轉(zhuǎn)化體系

20世紀(jì)60～80年代，法國之所以能在航空航天、軍工制造、高速列車、精密儀器、農(nóng)業(yè)器械、生物制藥、核能利用、汽車制造等世界市場上占有一席之地，并最終實現(xiàn)“輝煌三十年”的成就，離不開法國中央—地區(qū)政府搭建的致力于全力推動公—私機構(gòu)基礎(chǔ)研究研究成果向市場轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的體系。該體系共由四種類型的實體機構(gòu)組成，每一類機構(gòu)職責(zé)分明、各有側(cè)重、相互配合（表 2）［12］。

表2 20世紀(jì)60～80年代法國中央—地區(qū)政府搭建的科技成果轉(zhuǎn)化機構(gòu)Tab.2 The Scientific and Technological Achievement Transformation Institution Established by the French Central-regional Government in the 1960s and 1980s

2.3 1990—2014年：推進國家科技體制改革

20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期，受全球第三次石油危機（1990年）和金融危機（2008年）雙重“外生”動力影響，法國經(jīng)濟進入了一段前所未有的“艱難”期。為早日扭轉(zhuǎn)“市場疲軟、經(jīng)濟滑坡”的不景氣狀態(tài)，法國政府自上而下進行了一次全面、深刻的國家科技體制改革。

2.3.1 立法健全在編科研人員雙向流動機制

1999年7月，法國總統(tǒng)簽署第99-587號法令，頒布實施《科研與創(chuàng)新法》，以期著力破除制約科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制機制束縛［20］。一是允許在編科研人員創(chuàng)建初創(chuàng)企業(yè)、或以合作者、經(jīng)營者和管理者的身份進入企業(yè)，此后，也可根據(jù)個人意愿和發(fā)展需要，返回原工作崗位；二是豐富在編科研人員與企業(yè)開展協(xié)作的方式，允許在編科研人員向科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化企業(yè)提供技術(shù)咨詢服務(wù)，允許其基于自身科研成果入股企業(yè)，入股比例最高可達15%等，有效激發(fā)了法國在編科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。

2.3.2 重構(gòu)競爭性科研經(jīng)費管理與分配體系

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歷屆法國政府均非常重視基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，分別設(shè)立了諸多用于支持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究發(fā)展的資助機構(gòu)和基金項目，這種分散化科研經(jīng)費分配模式，雖然有效推動了法國各學(xué)科領(lǐng)域科學(xué)研究的發(fā)展，但由于缺乏集中、統(tǒng)一的管理，導(dǎo)致不同基金項目之間在優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)置方面存在重復(fù)資助問題、不同資助機構(gòu)在候選人資格、項目驗收管理等方面存在標(biāo)準(zhǔn)不一致問題。進入21世紀(jì)以來，為從根本上解決上述問題并提高科研經(jīng)費的使用效率，法國政府在優(yōu)化傳統(tǒng)、分散化的科研經(jīng)費分配模式的基礎(chǔ)上，引入競爭機制，先后組建了兩個獨立、分類運轉(zhuǎn)的專業(yè)化資助機構(gòu)：國家科研署（Agence Nationale de la Recherche，ANR）和法國公共投資銀行（Banque Publique d'Investissement France，Bpifrance）。ANR成立于2005年，主要負(fù)責(zé)自然科學(xué)和人文社科領(lǐng)域基礎(chǔ)研究項目招標(biāo)、評選和全過程管理。Bpifrance成立于2012年，主要負(fù)責(zé)向全法境內(nèi)的企業(yè)特別是創(chuàng)新型中小企業(yè)提供應(yīng)用研究、轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化研究、技術(shù)創(chuàng)新研究經(jīng)費支持。ANR和Bpifrance相繼運營后，充分調(diào)動了法國公—私機構(gòu)參與科學(xué)研究和創(chuàng)新研發(fā)的積極性與主動性。

2.3.3 重構(gòu)科技評價體系

2006年4月，受歐洲高等教育、科學(xué)研究和市場經(jīng)濟一體化進程影響，法國政府決定對“多線并存、各有側(cè)重”的科技評價體系進行改革，以期建立一個集高等教育與科學(xué)研究評價功能于一身且獨立于政府部門的第三方科技評價機構(gòu)。為此，同年11月，法國總統(tǒng)簽署第2006-1334號法令，決定廢除于20世紀(jì)80年代先后組建的CNé和CNéR，成立“科研與高等教育評估署”（Agence d'évaluation de la Recherche et de l'Enseignement Supérieur，AéRES），全面負(fù)責(zé)對所有國立科研機構(gòu)、高等教育機構(gòu)、基金資助機構(gòu)、國有大型研發(fā)企業(yè)等開展的科研或資助活動進行定期評價［21］。AéRES成立后，法國雖然實現(xiàn)了由一家機構(gòu)評價統(tǒng)一評價各類型創(chuàng)新單元的目標(biāo)，但是卻衍生出科技評價活動過于頻繁、程序繁瑣、指標(biāo)單一等新問題。

2014年11月，針對 AéRES存在的問題，法國總統(tǒng)簽署第2014-1365號法令，決定將AéRES重組為“科研與高等教育最高評價委員會”（Haut Conseil de l'évaluation de la Recherche et de l'Enseignement Supérieur，HCéRES）［22］。減少評價次數(shù)、簡化評價程序、豐富評價指標(biāo)維度也因此成為HCéRES創(chuàng)新發(fā)展的首要任務(wù)。

2.3.4 整合國家經(jīng)濟計劃與重點領(lǐng)域研發(fā)計劃

2008年前后爆發(fā)的全球經(jīng)濟金融危機給世界各國的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來了巨大的沖擊和深遠(yuǎn)的影響。為重塑國家經(jīng)濟增長動力，2009年7月，法國政府廢除了自1946年起嚴(yán)格制定并執(zhí)行“五年經(jīng)濟計劃”和自1988年起重點圍繞十余項單一學(xué)科領(lǐng)域發(fā)展而并行制定國家研發(fā)計劃的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而頒布實施集科學(xué)研究、經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等目標(biāo)于一身的綜合性科技戰(zhàn)略規(guī)劃—— “國家研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略”（Stratégie Natinale de Recherche et d'Innovation，SNRI，2009—2014年），統(tǒng)籌謀劃醫(yī)療衛(wèi)生、生命健康、食品安全、生物技術(shù)、環(huán)境資源、能源交通、信息通信、納米技術(shù)等重點領(lǐng)域發(fā)展［23］。至此，法國正式進入了依靠綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃手段全面推進科技創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合的時代。

2.3.5 不斷完善科技決策咨詢機制與機構(gòu)

自20世紀(jì)80年代初期，法國政府首次組建科技決策咨詢部門以來，為提高不同政府部門科學(xué)決策的水平，法國政府又分別于20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初期相繼成立了3家隸屬和服務(wù)于不同部門的科技決策咨詢機構(gòu)，包括“戰(zhàn)略指導(dǎo)委員會”（Conseil d'Orientation Stratégique，COS，1995年）、“國家科學(xué)理事會”（Conseil National de la Science，CNS，1998年）和“科技最高理事會”（Haut Conseil de la Science et de la Technologie，HCST，2006年）。與科技評價機構(gòu)的組建模式不同的是，在組建新科技決策咨詢機構(gòu)時，法國政府既沒有撤銷、也沒有合并成立較早的機構(gòu)（CSRT和OPECST），五家機構(gòu)并行運轉(zhuǎn)的局面一直維持到2013年。此后在《高等教育與研究指導(dǎo)法案》關(guān)于推動國家高等教育體系和科學(xué)研究體系融合發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下，法國政府正式將服務(wù)于各部門的四大科技咨詢決策機構(gòu)（CSRT、COS、CNS和HCST）整合為“戰(zhàn)略研究委員會”（Conseil Stratégique de la Recherche，CSR）［24］。從角色定位看，OPECST是法國國家最高的科技決策咨詢機構(gòu)，主要服務(wù)于議會兩院；CSR主要服務(wù)于總理及其他政府部門。

2.4 2015年至今：多路并進捍衛(wèi)世界科技強國地位

近年來，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起。以5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、量子通信等為代表的新技術(shù)得到蓬勃發(fā)展和廣泛應(yīng)用。為牢牢抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史機遇，法國政府以捍衛(wèi)世界科技強國地位為導(dǎo)向，主動出擊、多措并舉，旨在提高國家創(chuàng)新體系的整體效能。

2.4.1 優(yōu)化科技戰(zhàn)略規(guī)劃選題和績效評價機制

后全球經(jīng)濟金融危機時代，面對日益激烈的全球經(jīng)濟和科技競爭形勢，為搶占全球科技創(chuàng)新戰(zhàn)略制高點，德國［25］、日本［26］、韓國［27］等世界主要國家紛紛以頒布實施新一期科技戰(zhàn)略規(guī)劃的方式調(diào)整國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)。鑒于此，作為老牌科技和制造業(yè)強國，單純依靠調(diào)動本國公—私產(chǎn)學(xué)研力量重點圍繞幾個優(yōu)先研究領(lǐng)域的科技發(fā)展觀已不足以支撐法國政府描繪的力圖鞏固世界科技強國的宏偉藍(lán)圖。為此，法國政府在起草第二期國家綜合性科技戰(zhàn)略規(guī)劃——“法國—歐洲2020”（2015—2020年）期間做出以下兩點改變［28］：一是以應(yīng)對或解決氣候變暖、環(huán)境保護、能源安全、食品安全等社會挑戰(zhàn)為戰(zhàn)略目標(biāo)遴選41個優(yōu)先研究領(lǐng)域，主動與歐盟“地平線2020”計劃的優(yōu)先研究領(lǐng)域相對接；二是以績效評價為指引，引導(dǎo)本國產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)特別是國立科研機構(gòu)科研人員主動申請或積極參與歐洲研究區(qū)科研項目。

2.4.2 積極探索建立新型科研組織模式

當(dāng)前，以多學(xué)科交叉為基礎(chǔ)的“融合科學(xué)”研究范式正日益成為解決能源、環(huán)境、健康等全球重大挑戰(zhàn)和科學(xué)難題的途徑。為順應(yīng)“融合科學(xué)”研究范式發(fā)展趨勢，鼓勵本國產(chǎn)學(xué)研機采用協(xié)同式創(chuàng)新和互補式創(chuàng)新的方式，尋找解決全球重大挑戰(zhàn)和科學(xué)難題的新方法、新突破點，2016—2017年，法國政府委托ANR以項目招標(biāo)的形式出資在全法境內(nèi)組建了10家“融合”研究所（表 3）［29，30］。

表3 法國10家“融合”研究所名單Tab.3 List of 10 "Convergence" Institutes in France

與第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后法國政府圍繞單一學(xué)科領(lǐng)域陸續(xù)組建的國立科研機構(gòu)相比，“融合”研究所具有以下三點特征：一是問題導(dǎo)向?！叭诤稀毖芯克仨氁詰?yīng)對全球／區(qū)域挑戰(zhàn)、解決阻礙經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展問題為主線開展科學(xué)研究活動。二是多學(xué)科融合?！叭诤稀毖芯克仨殢哪茉磁c材料科學(xué)、地球-宇宙-環(huán)境系統(tǒng)科學(xué)、生命科學(xué)與健康、數(shù)字科學(xué)與數(shù)學(xué)、社會科學(xué)、人文科學(xué)六大類學(xué)科中遴選二個及以上的學(xué)科作為其開展跨學(xué)科研究的學(xué)科范圍。三是獨立法人機構(gòu)牽頭、多方共建?！叭诤稀毖芯克且环N虛擬式、網(wǎng)絡(luò)化的科研組織模式，是法國政府基于開展融合科學(xué)研究群體的一種官方認(rèn)證標(biāo)簽，并非新組建的實體機構(gòu)。1個“融合”標(biāo)簽只能由1家擁有獨立法人資質(zhì)的科研機構(gòu)或高等院校牽頭申請。為彌補牽頭機構(gòu)在多學(xué)科領(lǐng)域研究的不足，牽頭機構(gòu)還須從互補的角度出發(fā)尋找合作伙伴，伙伴數(shù)量沒有限制。

2.4.3 組建軍民兩用關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)資助機構(gòu)與聯(lián)合資助體系

國防科技創(chuàng)新是加強國防現(xiàn)代化建設(shè)和捍衛(wèi)世界科技強國地位的重要組成部分。為及時將法國更多的民用科技創(chuàng)新項目的基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化為能夠服務(wù)于國防與軍隊的產(chǎn)品或服務(wù)，2018年9月1日，法國國防部正式組建由軍隊參謀總長直接領(lǐng)導(dǎo)的國防創(chuàng)新署（Agence de l'Innovation de Défense，AID），提出12大優(yōu)先資助領(lǐng)域，包括：全天候自動駕駛汽車；反無人戰(zhàn)斗機和不借助衛(wèi)星定位系統(tǒng)的地理定位技術(shù)；自動駕駛汽車集群管理系統(tǒng)與技術(shù)；多源、海量數(shù)據(jù)收集、分析與處理技術(shù)；傳感器；戰(zhàn)場能源供給；企業(yè)的社會責(zé)任與環(huán)境保護；人類心理健康與最大承受力；人體異常行為檢測；人機交互；遠(yuǎn)程醫(yī)療；顛覆性創(chuàng)新醫(yī)療［31］。

此外，近年來為避免因市場資源配置失靈而導(dǎo)致部分事關(guān)國家戰(zhàn)略布局和國防現(xiàn)代化建設(shè)需求的基礎(chǔ)研究成果不能被快速轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力問題的出現(xiàn)，法國政府開始要求三大資助機構(gòu)圍繞關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，建立聯(lián)合資助體系。這也是ANR和Bpifrance圍繞基因療法、生物技術(shù)、顛覆性技術(shù)應(yīng)用設(shè)立聯(lián)合資助專項，以及ANR和AID圍繞人工智能、國防安全、量子技術(shù)攻關(guān)設(shè)立聯(lián)合資助專項的最主要原因。

2.4.4 大力加強中型科技基礎(chǔ)設(shè)施和人才隊伍建設(shè)

2017年5月，法國開始實施“大部委”制，將高等教育與研究部（Ministère de l'Enseignement Supérieur，de la Recherche，MESR）改組為高等教育、研究與創(chuàng)新部（Ministère de l'Enseignement Supérieur，de la Recherche et de l'Innovation，MESRI），統(tǒng)領(lǐng)本國高等教育、科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。2020年7月，面對國際形勢的深刻變化和日益激烈的大國競爭，MESRI正式向國民議會提交了《2021—2030研究計劃法案》，以期提振本國科學(xué)研究事業(yè)、捍衛(wèi)國家科技主權(quán)以及世界科技強國地位［32］。11月，研究計劃法案得到國民議會審議通過。從研發(fā)投入來看，法國政府將在未來十年內(nèi)以逐年遞增的方式向公共研發(fā)領(lǐng)域增加250億歐元的財政預(yù)算，以確保2030年實現(xiàn)3%的研發(fā)經(jīng)費投入強度目標(biāo)。一是逐年提高競爭性基礎(chǔ)研究項目資助規(guī)模。以2020財年預(yù)算為基準(zhǔn)，力爭2027年起實現(xiàn)向法國國家科研署穩(wěn)定增加10億歐元的目標(biāo)，將項目資助率由2016年的16%提升至2030年的30%。二是加大對中型科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度。優(yōu)先學(xué)科包括物理、化學(xué)、地球科學(xué)、生命科學(xué)以及與大數(shù)據(jù)開放與使用相關(guān)領(lǐng)域。三是擴大科研人員規(guī)模。在維持現(xiàn)有人員編制的基礎(chǔ)上，允許國立科研機構(gòu)和高等院校逐年擴編，主要用于招聘技術(shù)型人才（博士、博后和工程師）和研究型“初級教授”等。

3 法國國家創(chuàng)新體系演化的特點

80年來，法國之所以能在基礎(chǔ)研究、國防軍工、高新技術(shù)等方面接連取得輝煌成就，并牢牢占據(jù)世界科技強國的地位，離不開歷屆法國政府在國家創(chuàng)新體系建設(shè)方面的頂層設(shè)計。從其發(fā)展歷程來看，可總結(jié)出3個突出特點。

1）統(tǒng)籌謀劃，遞進式推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)。創(chuàng)新體系建設(shè)既是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項長期的任務(wù)。法國政府在建設(shè)國家創(chuàng)新體系及其“硬要素”和“軟要素”過程中，沒有采用齊頭并進的策略，而是采用了“點—線—面”遞進式推進的模式?！包c”是指二戰(zhàn)結(jié)束后法國政府以特定學(xué)科領(lǐng)域和使命定位為導(dǎo)向，建立的分布在全法境內(nèi)的國立科研機構(gòu)和科研管理機構(gòu)（“硬要素”）；“線”是指法國政府于20世紀(jì)60～90年代組建的科技評價、咨詢、成果轉(zhuǎn)化和資助機構(gòu)（“硬要素”）及其產(chǎn)生的效應(yīng)（“軟要素”）；“面”是指自21世紀(jì)以來，法國政府基于立法、體制機制改革等手段，著力營造的有利于科技創(chuàng)新的生態(tài)與環(huán)境（“軟要素”）。

2）需求導(dǎo)向，及時調(diào)整國家創(chuàng)新體系的組成要素。20世紀(jì)60～90年代，法國國家創(chuàng)新體系構(gòu)架基本成型后，法國政府并沒有停止建設(shè)或完善國家創(chuàng)新體系的腳步，而是采用了一種“基于需求、應(yīng)時而變”的策略，主動圍繞法國國家階段性科技經(jīng)濟融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、國防現(xiàn)代化建設(shè)的實際需求（“內(nèi)生”動力），以及外部大環(huán)境的變化（“外生”動力），不斷優(yōu)化完善甚至不惜結(jié)構(gòu)性改組創(chuàng)新體系“硬要素”的數(shù)量、使命定位與組織構(gòu)架，例如，改組科技評價機構(gòu)、整合科技咨詢與決策機構(gòu)等，以期充分確保國家科技創(chuàng)新政策的科學(xué)性及創(chuàng)新體系的韌性與有效性。

3）科技立法，充分確保國家創(chuàng)新體系改革成果的有效性與可持續(xù)性。為防止因總統(tǒng)換屆、政府部門重組、機構(gòu)負(fù)責(zé)人更替等不可抗力事件（“內(nèi)生”動力）的發(fā)生而導(dǎo)致國家創(chuàng)新體系及其“硬要素”和“軟要素”無法正常運轉(zhuǎn)現(xiàn)象發(fā)生，法國政府在建立、健全和完善國家創(chuàng)新體系進程中，無論是組建或改組創(chuàng)新研發(fā)執(zhí)行、評價、咨詢、資助機構(gòu)，還是調(diào)整研發(fā)經(jīng)費投入規(guī)模與強度，甚至是支持科研人員開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，均有明確的法律法規(guī)依據(jù)。

4 對我國的啟示建議

當(dāng)前，我國已進入建設(shè)創(chuàng)新型國家與世界科技強國的關(guān)鍵時期。擁有先進、適用和高效的國家創(chuàng)新體系，是創(chuàng)新型國家和世界科技強國的“標(biāo)配”。80年來，法國政府建立、健全和完善國家創(chuàng)新體系的路徑選擇和成功經(jīng)驗啟示我們，“十四五”時期，應(yīng)基于新時期國家“雙循環(huán)”經(jīng)濟發(fā)展新格局、國防現(xiàn)代化建設(shè)的實際與緊迫需求，把堅持創(chuàng)新放在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，不斷優(yōu)化完善國家創(chuàng)新體系，健全科技創(chuàng)新體制機制。

1）探索并推行分類評價機制和差異化指標(biāo)體系?？萍荚u價改革是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。當(dāng)前我國正處于“破四唯”的攻堅期和“立新規(guī)”的過渡期，做好改革的頂層設(shè)計至關(guān)重要。法國政府借助立法手段建立健全第三方科技評價機構(gòu)、持續(xù)優(yōu)化完善科技評價指標(biāo)體系的做法啟示我們：一是加強立法工作，建立健全科技評價法律法規(guī)體系，以此來引導(dǎo)各級有關(guān)部門基于創(chuàng)新研發(fā)主體類別、使命定位、所屬學(xué)科領(lǐng)域的不同，科學(xué)建立和加快推行分類評價機制，評價同一類別或?qū)W科領(lǐng)域創(chuàng)新研發(fā)主體的人員時，可根據(jù)被評價人員從事科研活動類型、崗位職責(zé)、服務(wù)對象的特殊性，建立差異化的指標(biāo)與權(quán)重體系；二是健全評價維度，注重創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻與成效，以原創(chuàng)性重大發(fā)現(xiàn)、實質(zhì)性技術(shù)突破、標(biāo)志性成果應(yīng)用為導(dǎo)向，減少評估次數(shù)，逐步摒棄傳統(tǒng)“量”化指標(biāo)、適度增加“質(zhì)”化指標(biāo)；三是倡導(dǎo)“管評”分離，合理推進第三方科技評價機構(gòu)健康、有序、規(guī)范發(fā)展，努力提高科技評價活動的獨立性、客觀性和開放性。

2）構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的科技成果轉(zhuǎn)化多維度保障機制?？萍汲晒D(zhuǎn)化率是衡量科技創(chuàng)新水平的重要指標(biāo)。2020年，我國科技成果轉(zhuǎn)化率僅為30%，遠(yuǎn)低于發(fā)達國家60% ～70%的水平［33］，切實打通科技成果轉(zhuǎn)化“最后一公里”迫在眉睫。法國政府從機構(gòu)建設(shè)、人員流動、資金供給、利益分配等多角度力促科技成果轉(zhuǎn)化的做法啟示我們：一是加強專業(yè)化成果轉(zhuǎn)化機構(gòu)建設(shè)，建立健全中央—地區(qū)兩級聯(lián)動、公—私中介機構(gòu)互為補充的科技成果轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡(luò)，全程為創(chuàng)新主體及其人員提供技術(shù)支撐服務(wù)；二是深入探索國立科研機構(gòu)和高等院?？蒲腥藛T的使用和流動機制，進一步放寬技術(shù)型科研人員參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的門檻限制；三是設(shè)立諸如法國AID、Bpifrance一樣使命定位的專業(yè)化、市場化成果轉(zhuǎn)化資助機構(gòu)，加快完善科技成果轉(zhuǎn)化資金保障體系；四是持續(xù)優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化收益分配和激勵機制，增強技術(shù)型科研人員走出實驗室的成就感與獲得感。

3）優(yōu)化完善研發(fā)經(jīng)費投入與分配機制。研發(fā)經(jīng)費或科技資源是構(gòu)成“第一生產(chǎn)力”的基本要素，科技進步離不開研發(fā)經(jīng)費的持續(xù)投入、穩(wěn)定增長和合理配置［34］。近十年來，我國的研發(fā)經(jīng)費投入規(guī)模接連取得歷史性突破，但是仍然存在一定的問題，突出表現(xiàn)在：研發(fā)經(jīng)費投入強度與部分發(fā)達國家仍有差距；科技資源配置主體權(quán)責(zé)邊界模糊，缺乏整體布局；競爭性科研項目種類繁多且與經(jīng)濟建設(shè)缺乏有效銜接［35］。法國政府以出臺十年研究法案強化研發(fā)經(jīng)費投入強度、引入競爭機制建立分類與協(xié)同資助體系的做法啟示我們：一是立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和水平，研究制定適合我國未來科技發(fā)展的研發(fā)經(jīng)費投入強度目標(biāo)，基于立法手段，建立科技創(chuàng)新研發(fā)投入長效增長機制，充分確保我國科學(xué)研究事業(yè)的持久穩(wěn)步發(fā)展；二是基于科學(xué)研究活動類型和創(chuàng)新主體類別的不同，建立民用和軍民兩用競爭性科研項目基金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，合理劃分不同類型、不同層級科研基金資助機構(gòu)的職責(zé)邊界與資助重點，避免重復(fù)資助和資助“空白”現(xiàn)象發(fā)生；三是充分發(fā)揮集中力量辦大事的的制度優(yōu)勢，整合分散化項目資源，完善科技資源配置方式，引導(dǎo)科研基金資助機構(gòu)同振共頻，建立全鏈條科研項目和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)聯(lián)合資助體系。

4）加快新型科研組織模式規(guī)模化發(fā)展的頂層設(shè)計。新型科研組織模式（又稱新型研發(fā)機構(gòu)）是推進官產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)開展跨部門、跨學(xué)科協(xié)同創(chuàng)新的重要載體，具有投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活等特點。當(dāng)前，我國新型科研組織模式建設(shè)尚處于“百花齊放”的探索階段，對比北京、江蘇、廣東等經(jīng)濟與科技發(fā)達地區(qū)率先建成的不同類型的新型科研組織模式，發(fā)現(xiàn)，我國新型組織模式建設(shè)普遍存在認(rèn)識不到位、定位不清晰、牽頭單位不明確、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題［36］。法國政府指定ANR出資牽頭組建“融合”研究所的做法啟示我們：一是盡快從國家層面加強新型科研組織模式建設(shè)的頂層設(shè)計，運用立法和行政手段，盡早明確我國新型科研組織模式的建設(shè)思路（類型、規(guī)模）、法律地位、使命定位、資金來源、學(xué)科邊界、配套舉措等；二是建立跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)機制，明確主管部門，統(tǒng)籌推進各地區(qū)新型科研組織模式建設(shè)，避免重復(fù)布局、資源浪費、無序建設(shè)等新問題出現(xiàn)。