生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)系

馮 汝

(天津師范大學 法學院，天津 300387)

一、問題的提出

自生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施以來，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟共同成為環(huán)境本身損害救濟的重要手段。在理論上，學者們對兩者的銜接及起訴順位的設(shè)定進行了較多研究，形成了“不設(shè)置起訴順位”[1]、“國家索賠優(yōu)先、社會組織索賠為補充、檢察機關(guān)潤滑其中”[2]、“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟”[3]以及“環(huán)境公益訴訟作為‘口袋’，賠償權(quán)利人可以通過轉(zhuǎn)委托方式將其難以確定起訴主體的案件移交環(huán)境組織”[4]等不同觀點。 在實踐中，江蘇、重慶、山東等省份出現(xiàn)了不同主體針對同一行為相繼或同時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的情形，各地法院對該類情況的處理也并不相同。歸納起來，司法機關(guān)對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系存在以下3種認識：(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境公益訴訟，政府應作為環(huán)境公益訴訟的當事人提起訴訟。為避免重復起訴問題，法院適用《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)的規(guī)定，將政府與社會組織作為同一訴訟中的共同原告進行案件審理[5]；(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟基于不同的規(guī)定而享有各自的訴權(quán)，均應依法予以保護，但兩者在案件事實、訴訟目的、被告、訴訟請求等方面基本相同，故應合并審理[6]；(3)行政機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于社會組織提起的環(huán)境公益訴訟。即使社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟在先、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在后，也應中止公益訴訟，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟[7]。

隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國范圍的實施，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的作用也得到發(fā)揮?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定：生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人應主動與賠償義務人磋商，磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人才可以依法提起訴訟。生態(tài)環(huán)境損害磋商與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系在實踐中也并未達成共識。從制度因素分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)系在立法層面的不明確及具體銜接與協(xié)調(diào)的制度規(guī)則和程序規(guī)定的缺失，是導致我國審判實踐不統(tǒng)一及處理方式差異的主要緣由。從制度規(guī)范的發(fā)展歷程來看，我國環(huán)境民事公益訴訟制度中只規(guī)定了有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)和社會組織作為共同原告申請參與訴訟的程序，以及人民檢察院提起訴訟的特殊規(guī)則。但“何為有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)，是否包括行政機關(guān)”并不明確。2018年1月1日在全國正式試行實施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》并沒有采取直接賦予行政機關(guān)環(huán)境公益訴訟資格的方式，而是在功能定位、適用范圍、訴訟程序等方面進行了與環(huán)境公益訴訟不同的規(guī)定和探索，并將兩者的銜接問題留待最高人民法院予以確定。2019年6月，為避免司法資源的浪費及裁判矛盾，保證制度的順利實施與高效運行，最高人民法院出臺了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定(試行)》)，其中明確了兩類案件的審理順序與銜接規(guī)則，采用了實踐中法院的第三種做法作為兩類訴訟沖突時的處理規(guī)則。該規(guī)則的選擇主要是基于行政機關(guān)具有較強專業(yè)性和組織修復生態(tài)環(huán)境的能力等方面的考慮，但從理論與制度依據(jù)來看，行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的正當性、必要性以及實際效果還有待探討。此外，隨著我國《民法典》的頒布，行政機關(guān)與社會組織的生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)有了明確的實體法依據(jù)。根據(jù)《民法典》第1234條的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都屬于生態(tài)環(huán)境損害責任追究的方式。但《民法典》卻并未對兩種責任追究方式之間的關(guān)系進行規(guī)定。那么，在生態(tài)環(huán)境損害責任訴訟追究中，不同主體之間的索賠權(quán)是否存在順位，《若干規(guī)定(試行)》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接規(guī)則是否繼續(xù)適用，這些問題都有待具體規(guī)則予以明確。

綜上所述，為避免相關(guān)制度適用的矛盾，有必要將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度的整體關(guān)系進行合理安排。兩者的協(xié)調(diào)、整合及規(guī)則設(shè)計需明確以下問題：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系如何？在磋商引入的情形下，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系如何？檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系如何？

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標的界定

從司法實踐的角度來看，要界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系，首先要進行訴的識別?！霸V的識別與訴的構(gòu)成要素緊密相關(guān)”[8]。而在訴訟構(gòu)成要素中，訴訟標的是訴訟的核心，是此訴區(qū)別于彼訴的本質(zhì)要素[9]，是判斷訴的合并、分離、追加和變更的依據(jù)。上述法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟沖突時的不同處理方式實際上反映了司法機關(guān)對兩者訴訟標的界定標準認識的差異。因此，訴訟標的的識別與判斷是確定兩者關(guān)系的關(guān)鍵。

1.訴訟標的的一般判斷標準

在學界，至今尚無統(tǒng)一的訴訟標的概念，對訴訟標的的識別標準也存在實體請求權(quán)說、二分肢說、一分肢說等新舊理論的不同認識[10]。實體請求權(quán)說認為，訴訟標的是原告向法院主張的實體權(quán)利保護請求權(quán)，有多少實體性請求權(quán)利就有多少訴訟標的。但在實踐中，將實體性權(quán)利理論作為判斷訴訟標的的依據(jù)，可能會出現(xiàn)同一案件的兩次給付問題。為解決實體請求權(quán)理論的不足，二分肢說以訴的聲明和案件事實作為判斷訴訟標的的根據(jù)。從目的和意義來看，該學說可以解決實體請求權(quán)競合時的重復訴訟問題，并使得程序訴權(quán)具有獨立的地位和價值。但依照該判斷標準，訴訟標的聲明和事實中任何一個改變，訴訟標的都會隨之改變。在實踐中，這又帶來了新的問題，即基于同一事實可能存在多個不同的訴訟請求，尤其是在給付之訴中這種情況尤其明顯，這時訴訟標的與訴訟請求就是同一的。基于此，以訴訟請求為識別標準的一分肢說出現(xiàn)。

從訴訟標的識別標準理論的發(fā)展歷程來看，二分肢說與一分肢說都是為了彌補實體權(quán)利理論的不足而出現(xiàn)的。而我國通過共同訴訟的設(shè)定及重復訴訟的排除，解決了實體權(quán)利理論可能存在的同一案件的重復給付問題。從我國現(xiàn)有的法律制度規(guī)范來看，訴訟標的的判斷標準遵循了實體權(quán)利說，且訴訟標的與訴訟請求被明確區(qū)分。依據(jù)此識別標準，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟關(guān)系的分析，應首先確定兩者的實體請求權(quán)基礎(chǔ)。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標的的特殊性

對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實體請求權(quán)基礎(chǔ)有自然資源國家所有權(quán)說、國家環(huán)境保護義務說[11]等不同認識。一般認為，自然資源國家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》也采用了國務院授權(quán)方式確定具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，由履行自然資源國家所有權(quán)職責的具體行政機關(guān)作為索賠主體。但自然資源與環(huán)境的范疇并不完全一致，國家也并未享有所有自然資源的所有權(quán)。在傳統(tǒng)法律規(guī)范中，自然資源作為物權(quán)的客體通常是以單個資源要素形式存在的。而生態(tài)環(huán)境具有整體性且并非所有環(huán)境要素都可以轉(zhuǎn)化為所有權(quán)的客體。此外，在我國，并非所有自然資源的所有權(quán)都專屬于國家所有。森林、山嶺、草原等自然資源的所有權(quán)為國家和集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)。在特殊情況下，林木等自然資源的所有權(quán)也可以歸個人所有。在出現(xiàn)集體、個人等非國家所有自然資源的生態(tài)價值損害時，行政機關(guān)基于所有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟就將失去依據(jù)。將自然資源國家所有權(quán)直接作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)存在障礙。

從我國當前的立法實踐來看，環(huán)境公益訴訟也并不存在明確的實體權(quán)利基礎(chǔ)。社會組織和檢察機關(guān)提起公益訴訟，都是基于公共利益受損的事實。在理論上，將環(huán)境權(quán)或環(huán)境公共利益作為環(huán)境公益訴訟請求權(quán)基礎(chǔ)，又分別存在屬性不明、范圍不定、主體不清[12]及概念模糊、界定困難、認定標準不明等問題。在這種情況下，為解決法律將訴訟權(quán)利配置給非實體權(quán)利主體的正當性問題，有學者提出，在公益訴訟等特殊情況下，原告訴訟主體資格的獲得并不是基于實體賦權(quán)而是基于程序法上的賦權(quán)[13]。在制度實現(xiàn)上，程序賦權(quán)的路徑是將公益訴訟視為法定訴訟擔當，在明確規(guī)定特定的機關(guān)和社會組織具有公益訴訟原告資格的基礎(chǔ)上，從訴訟標的出發(fā)，界定訴訟實施權(quán)的邊界，明確個人訴訟實施權(quán)讓渡的范圍，將純粹個性化的訴訟請求留給相關(guān)訴訟標的之法律關(guān)系權(quán)利義務主體，而將涉及社會或國家利益的訴訟請求賦予特定的機關(guān)和組織。法定訴訟擔當?shù)瘸绦蛸x權(quán)觀點在一定程度上解決了社會組織等主體的環(huán)境公益訴訟主體資格認定問題，但仍然無法改變該訴訟實體請求權(quán)不明確的現(xiàn)實。

對于上述困境，有些學者認為，“環(huán)境公益訴訟是以當事人訴訟標的聲明作為訴訟標的，無須事實和法律理由，也即只要原告主張的訴的聲明不同就不構(gòu)成重復起訴”[14]。還有些學者提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟標的應摒棄“一體化” “體系性”的識別標準，根據(jù)訴之變更、合并、重復訴訟、既判力客觀范圍等方面對訴訟標的進行具體分析，選擇適用不同訴訟標準[15]。

對此，筆者認為，在一般訴訟中，程序上的訴權(quán)不能脫離實體上的權(quán)利基礎(chǔ)，實體請求權(quán)是訴權(quán)的出發(fā)點和歸宿[16]，當事人的實體權(quán)利義務爭議與法院所裁判的訴訟請求為對應關(guān)系，實體權(quán)利的依托是訴訟請求權(quán)存在的根本原因。在傳統(tǒng)民事訴訟中，原告是實體權(quán)利和訴訟請求權(quán)的統(tǒng)一主體。但生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟所保護的利益具有特殊性，兩類訴訟的原告都并非傳統(tǒng)訴訟中的直接利害關(guān)系人或?qū)嶋H權(quán)利人。兩者存在的共同之處在于，程序權(quán)利人與實體權(quán)利人并非是一體的。無論是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抑或環(huán)境公益訴訟，其實體請求權(quán)基礎(chǔ)都處于理論探討階段，需要整體的理論詮釋及相應的制度改造。但綜觀我國制度規(guī)范的發(fā)展歷程，從《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》到《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《民法典》，都未采取“創(chuàng)權(quán)”或“權(quán)利改造”方式解決生態(tài)環(huán)境損害及公共利益保護問題，而是采取明確區(qū)分環(huán)境公益與環(huán)境私益、擴張損害概念的解決模式[17]。在此情況下，仍然堅持以實體權(quán)利作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標的的識別標準，不符合我國司法實踐的做法，也無法解釋和回應我國相關(guān)制度的變化。

概而言之，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟相對于一般私益訴訟在訴訟目的、訴訟程序等方面存在特殊性，直接將實體法律關(guān)系作為兩者訴訟標的的判斷標準存在制度與理論障礙。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟應建立起有別于傳統(tǒng)環(huán)境私益訴訟的獨有規(guī)則，并從訴訟實踐角度確定訴訟標的的識別標準。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標的之界定

作為法院審理與裁判的對象，訴訟標的主要應對的是重復訴訟與訴訟標的合并問題。從現(xiàn)有法律規(guī)范來看，根據(jù)《解釋》第28條第1款以及《若干規(guī)定(試行)》第17條的規(guī)定：在不同主體先后提起訴訟時，在前審理案件中訴訟請求被駁回、撤回或存在未涵蓋的訴訟請求的屬于法院應予受理或?qū)徖淼那樾巍５Y(jié)合《解釋》第28條第2款以及《若干規(guī)定(試行)》第18條來看，案件裁判生效后，“存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害”也屬于不構(gòu)成重復起訴的情形。因此，上述司法解釋似乎對訴訟標的識別適用了不同標準。

對此，筆者認為，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟請求沒有明確的實體權(quán)利基礎(chǔ)，損害事實作為訴訟請求的前提和基礎(chǔ)對訴訟關(guān)系的判斷會產(chǎn)生重大影響。正如最高法環(huán)境資源審判庭對《若干規(guī)定》進行解讀時指出的那樣，不能被涵蓋的訴訟請求包括：訴訟請求數(shù)額不同；訴訟請求是基于超出前案審理范圍的事實；發(fā)生新的損害事實并據(jù)此提出的訴訟請求等[18]。也就是說，基于同一事實的不同訴訟請求或者基于不同事實的不同訴訟請求，都不屬于重復起訴的情形。對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟標的的判斷應適用訴訟請求標準。此處的訴訟請求具體指的是原告針對環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為所導致的損害事實而要求法院判決行為人履行一定義務的要求。

具體而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的損害事實是指生態(tài)環(huán)境本身發(fā)生損害。而環(huán)境公益訴訟的損害事實是指社會公共利益發(fā)生損害或者存在損害風險，包括生態(tài)環(huán)境本身以及不特定多數(shù)人利益發(fā)生損害或有受損風險?；谏鲜鰮p害事實，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的原告可以提出要求行為人履行一定給付義務的訴訟請求，要求法院判決被告承擔修復生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等責任。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟關(guān)系界定

從訴訟標的分析可以看到，生態(tài)環(huán)境賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟標的并不完全相同，但不同主體提起兩種訴訟可能基于相同的損害事實，且具體訴訟請求存在重合。之所以存在這種情況，原因在于，兩者的原因行為、適用范圍、訴訟目的等具有關(guān)聯(lián)性。不同主體基于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟進行責任追究時可能構(gòu)成累訴的情況。也就是說，如果對于上述實踐中出現(xiàn)的不同主體提起的訴訟進行分別審理，將可能會出現(xiàn)判決的矛盾或責任的重復承擔。此時，如何處理具有牽連關(guān)系的訴訟的關(guān)系，需要通過訴訟標的的具體判斷，以程序規(guī)則的建立與完善予以應對。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟具有牽連關(guān)系

從訴訟的原因行為來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟都是因行為人實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為所引起的。根據(jù)《生態(tài)損害賠償制度改革方案》及《民法典》的規(guī)定，“違反法律法規(guī)”或“違反國家規(guī)定”是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的前提，引起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原因行為具有違法性。而《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》及相關(guān)司法解釋關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，都未將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為限定為違法行為。從文義解釋與體系解釋角度來看，我國環(huán)境公益訴訟制度規(guī)則似乎并未將“違法性”作為責任認定的必要構(gòu)成要件[19]。此次《民法典》出臺，雖然明確了“違反國家規(guī)定”是社會組織行使生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)所應具備的要件之一，但如前所述，環(huán)境公益訴訟針對的損害事實并不僅限于生態(tài)環(huán)境本身的損害，還包括不特定多數(shù)人環(huán)境利益發(fā)生損害或有受損風險的情形。例如，實踐中出現(xiàn)的環(huán)境噪聲類公益訴訟、室內(nèi)控煙公益訴訟、瀕危野生動植物保護預防性公益訴訟等，都不屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟責任追究的范疇。從司法實踐來看，此類環(huán)境公益訴訟中行為人的行為并不必然具有違法性。甚至有學者通過行為責任和狀態(tài)責任的理論，對《土壤污染防治法》第45條第1款關(guān)于土壤污染風險管控和修復義務的規(guī)定進行分析，認為污染責任人承擔土壤污染風險管控與修復責任，既可能是因為違反法律規(guī)定引起的，還有可能是因為無過失所致[20]?？偠灾h(huán)境公益訴訟所針對的原因行為范圍較為廣泛，且行為性質(zhì)在不同類型案件中存在區(qū)別。

從適用范圍來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的啟動需以生態(tài)環(huán)境損害后果的發(fā)生為前提，且《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》、各地的《實施方案》和《若干規(guī)定(試行)》還對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體適用情形作了限定[21]。而環(huán)境公益訴訟的啟動并不以特定損害結(jié)果的出現(xiàn)為前提，其適用情形包含損害社會公共利益以及具有損害社會公共利益重大風險兩種情形。相比而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主要適用于發(fā)生嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形，其訴訟適用范圍依舊較窄。

從訴訟目的來看，現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度規(guī)范并未明確其所保護的利益內(nèi)容。一般認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的目的都是為了維護社會公共利益。但也有學者根據(jù)利益歸屬主體的不同，將環(huán)境污染或生態(tài)破壞所造成的利益損害區(qū)分為個人利益、多數(shù)人利益、國家利益3種類型[22]，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟、環(huán)境私益訴訟相區(qū)分，認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主要目的是保護國家利益，客觀上具有預防或救濟公共利益的目的。從我國現(xiàn)有制度規(guī)范來看，立法者將國家利益與社會公共利益進行了區(qū)分。在檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益的規(guī)定中，國家利益和社會公共利益不僅被明確區(qū)分，還被共同納入了“公益”的保護范圍內(nèi)。此時，環(huán)境公共利益與社會公共利益并不等同，且似乎環(huán)境公益也包含國家利益。公共利益與國家利益在實踐中的界定和區(qū)分并沒有那么清晰和容易。從廣義上來理解，公共利益與私人利益是相對應的概念[23]。公共利益的主體是多元和有層次的，包括國家利益、社會利益、集體利益[24]。在我國全民所有的公有制形式下，國家所有具有天然的公益屬性，國家利益本質(zhì)上也是一種公益。即使從狹義上將社會公共利益界定為不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，在很多情況下，國家利益與社會公共利益的范圍也具有一致性。當污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為造成生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時，不僅侵害了公眾的環(huán)境利益，而且通常也會使國有自然資源的價值產(chǎn)生損失；而當國有自然資源的財產(chǎn)損害發(fā)生時，通常也不僅伴隨著自然資源生態(tài)環(huán)境服務功能的減損，而且也會造成對社會公共利益的侵害。此時，國家利益和社會公共利益發(fā)生了重合。概而言之，從制度設(shè)計來看，雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟所維護利益各有側(cè)重，但都屬于廣義“公共利益”的范疇，兩者的訴訟目的具有一致性。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟制度對比

基于上述牽連關(guān)系，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟在滿足以下條件時，司法實踐中所出現(xiàn)的沖突和重合就會展現(xiàn)：第一，污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為已經(jīng)造成生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果出現(xiàn)，并損害了社會公共利益；第二，損害行為具有違法性；第三，滿足生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟啟動的其他條件。此時，兩者的訴訟關(guān)系如何，應通過訴訟標的的具體判斷予以分析確定。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟具有共同性

從訴訟標的角度分析，相較于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，環(huán)境公益訴訟所針對的損害事實與訴訟請求范圍較廣，且在兩種訴訟中具體訴訟請求都是集合性的，當事人在訴訟中存在選擇差異，不同訴訟之間訴訟標的可能存在重合、包含、交叉等不同情形。這使得不同主體針對相同行為所提起的訴訟中訴訟標的可能是同一或同種類的，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟具有共同性。

具體而言，訴訟標的同一的情形主要體現(xiàn)為：針對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，不同主體針對相同范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害事實，提出了相同的訴訟請求，訴訟標的完全重合。例如，針對行為人違法傾倒危險廢物造成土壤和地下水污染的事實，行政機關(guān)與社會組織同時或相繼提起訴訟，要求被告承擔土壤及地下水修復治理費用。

訴訟標的同種類的情形主要表現(xiàn)為兩種：一是針對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，不同主體針對相同范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害事實，提出了不同的訴訟請求。例如，針對行為人違法傾倒危險廢物造成土壤和地下水污染的事實，行政機關(guān)與社會組織同時或相繼提起訴訟，行政機關(guān)要求被告承擔土壤及地下水修復治理費用；而環(huán)保組織在上述訴訟請求的基礎(chǔ)上，增加了賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至損害修復完成期間服務功能損失、賠禮道歉等訴訟請求。二是針對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，不同主體針對不同范圍的損害事實，提出了不同的訴訟請求。例如，針對行為人違法傾倒危險廢物造成土壤及地下水污染的事實，行政機關(guān)與社會組織同時或相繼提起訴訟，行政機關(guān)要求被告承擔土壤環(huán)境修復治理費用，并賠償土壤環(huán)境受到損害至損害修復完成期間服務功能損失；而環(huán)保組織提出損失賠償為要求被告承擔地下水修復治理費用。在上述兩種情形中，不同主體提出的訴訟請求雖不是完全相同的，但從性質(zhì)和目的來看，訴訟標的應屬于同一種類的。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟應合并審理

按照民事訴訟的一般理論與相關(guān)規(guī)定分析，行政機關(guān)和社會組織分別提起訴訟，訴訟標的是同一的，那么，兩者應作為必要共同訴訟進行合并審理。無論行政機關(guān)抑或社會組織誰先提起訴訟，其他具有訴訟資格的主體均可通過追加參與訴訟，如果在法定時間內(nèi)其他主體未能參加訴訟，訴訟判決的既判力應該及于其他主體，法院不應再受理后提起的訴訟。如果行政機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟標的是同種類的，那么，兩者應作普通共同訴訟處理，人民法院經(jīng)當事人同意的可以合并審理。但在審判實踐中，由于生態(tài)環(huán)境賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟存在牽連性，針對兩者存在事實相同、被告部分重合、訴訟請求不完全一致的情形，如山東等地法院采取了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先、中止在先審理的環(huán)境公益訴訟的做法。此種做法的直接法律依據(jù)應是《民事訴訟法》第150條關(guān)于中上訴訟的規(guī)定。該條第5款規(guī)定，“本案必須以另一案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案件尚未審結(jié)的”，人民法院應當中止訴訟。

《若干規(guī)定(試行)》采用了上述司法實踐中的做法，這種規(guī)則選擇的理由主要有3個方面：第一，行政機關(guān)的環(huán)境保護義務與行政監(jiān)管職責具有優(yōu)先性；第二，在執(zhí)法過程當中，行政機關(guān)掌握的證據(jù)材料會比較豐富，在訴訟當中舉證能力較強；第三，行政機關(guān)更具備修復生態(tài)環(huán)境的資源和能力[25]。筆者認為，司法解釋的上述規(guī)定是否合理有待商榷，其原因有以下三點。

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理缺乏充分的法律依據(jù)，司法解釋的“立法化”規(guī)定變相剝奪了社會組織的部分訴權(quán)。從法律授權(quán)來看，《民事訴訟法》第55條和《環(huán)境保護法》第58條明確授予了社會組織環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，而《民法典》第1234條和第1235條的規(guī)定解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無明確法律依據(jù)的問題，但現(xiàn)有法律制度中未明確行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先性。在此背景下，司法解釋一定程度上剝奪和限制了社會組織環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，其解釋權(quán)限的充分性與規(guī)則的公正性存在一定的欠缺。并且，《民事訴訟法》基于案件關(guān)聯(lián)或交叉關(guān)系所發(fā)生的訴訟中止情形，主要針對的是正在審理的民事案件涉及刑事問題時的交叉訴訟處理[26]，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系并不符合該法定情形，中止審理在程序法上也無理論依據(jù)。

第二，中止審理環(huán)境公益訴訟案件將會造成訴訟效率的降低與訴訟成本的提高。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟標的并不是完全一致的。如果中止審理環(huán)境公益訴訟案件，此時有以下兩種情況發(fā)生。一是，不同主體所提訴訟的訴訟標的是同一的，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理結(jié)束后，環(huán)境公益訴訟的訴訟目的實現(xiàn)。如果社會組織被駁回訴訟請求，則其為提起訴訟所支出的鑒定費、評估費等將會浪費或無人承擔。如果社會組織所提出的承擔生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用被作為未被涵蓋的訴訟請求進行處理，則行為人的責任將會加重。二是，不同主體所提訴訟的訴訟標的是同種類的，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所基于的損害事實不能完全涵蓋公益訴訟的損害事實，或者不同主體基于相同損害事實選擇了不同訴訟請求。此時，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理后存在未被涵蓋的訴訟請求，仍需要對環(huán)境公益訴訟案件進行審理，與合并審理相比，中止審理公益訴訟案件的做法將會使訴訟成本大大增加。

第三，行政機關(guān)與社會組織作為訴訟原告各自具有優(yōu)勢，只有兩者相互配合、相互制衡才能最大程度地實現(xiàn)公益保護的目的。與環(huán)保組織相比，行政機關(guān)在調(diào)查取證、資金籌集、生態(tài)修復等方面的專業(yè)性與便利性上更具優(yōu)勢。但行政機關(guān)兼具環(huán)境監(jiān)督管理者與自然資源所有權(quán)人等多重身份，其作為請求權(quán)人在整個制度實施過程中的相關(guān)行為如賠償義務人的選擇、賠償數(shù)額的確定等，可能會存在交易尋租等情形。而社會組織一般被認為更具有中立性，將其提起的環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟合并審理有利于對行政機關(guān)進行有效監(jiān)督，是增強公眾參與的重要方式之一。

基于上述分析，筆者認為，應將基于同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟作為因牽連關(guān)系形成的必要共同訴訟進行強制合并審理。在學界，有學者認為，應當將因牽連關(guān)系而形成的必要共同訴訟增設(shè)為必要共同訴訟的一種情形。該類必要共同訴訟的特點是雖然訴訟標的不是單一的，但是由于當事人之間存在事實上或法律上的牽連關(guān)系，而有必要作為共同訴訟進行處理[27]。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟當事人之間并不存在現(xiàn)有法定必要共同訴訟中所要求的共同權(quán)利義務關(guān)系，但兩者在原因行為、適用范圍、訴訟目的、事實認定、責任劃分等方面存在同一、隸屬或交叉關(guān)系，兩者的訴訟標的具有共同性，由同一法院在同一程序中對兩類相關(guān)訴訟進行強制合并審理，不僅可以避免裁判的沖突及責任承擔的重合，還可以一次性查明全部相關(guān)利益受損情況，節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，最大程度地保護國家和社會公共利益。

在進行合并審理時，還要處理好不同主體在訴訟中的內(nèi)部關(guān)系及訴訟的效力。首先，由于不同主體都不是實際權(quán)利人，因此，賠償權(quán)利人或公益訴訟人提起訴訟無須征得其他主體的同意。如果兩方都提起訴訟，在訴訟的合并審理中，對于撤訴等對其他一方?jīng)]有影響的訴訟行為，一方可以單獨作出。但對于和解等影響訴訟目的的行為，雙方應達成一致。此外，當雙方對損害賠償數(shù)額等涉及實質(zhì)利益的訴訟請求存在不同意見時，應由雙方協(xié)商一致予以確定。其次，法院應遵循有利于國家利益和社會公共利益保護的原則，充分發(fā)揮能動作用。再次，在訴訟的效力上，其中一方單獨提起訴訟使得生態(tài)環(huán)境得以恢復的，該訴訟行為對另一方產(chǎn)生效力，除存在未發(fā)現(xiàn)的損害或責任追究不完全等訴訟請求未得到滿足的情況外，其他主體不得再行提起訴訟。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度整合與協(xié)調(diào)規(guī)則

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度關(guān)系的處理，還涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟的融入等問題，需要通過制定、完善相關(guān)制度的銜接協(xié)調(diào)規(guī)則予以解決。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的優(yōu)先地位及具體協(xié)調(diào)規(guī)則

從制度的實施效果來看，行政機關(guān)在違法行為的調(diào)查及證據(jù)收集方面具有便利和優(yōu)勢，由其通過磋商對受損生態(tài)環(huán)境進行救濟將會更加經(jīng)濟高效。因此，《生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的“磋商前置”關(guān)系。也就是說，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實施中，賠償磋商具有一定的優(yōu)先性。

為保證磋商的公平與公開，《若干規(guī)定(試行)》明確規(guī)定在生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認中，應對協(xié)議內(nèi)容進行公告，并由法院對協(xié)議內(nèi)容進行審查。從生態(tài)環(huán)境損害磋商過程來看，賠償協(xié)議的公告屬于一種事后的信息公開，公眾參與在磋商階段仍不夠充分。為防止行政機關(guān)在磋商的過程中存在包庇、尋租等危害國家和社會公共利益的行為，應允許社會組織、公民等主體參與整個磋商過程，并提出相關(guān)建議與意見。在我國，社會組織參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商已經(jīng)具有一定的制度基礎(chǔ)。例如，《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》中明確規(guī)定：依法成立的以保護生態(tài)環(huán)境為宗旨的社會組織、公眾中選擇的單位、個人等可以作為受邀參與磋商人參與磋商會議，并發(fā)表意見。此外，如果磋商協(xié)議達成后，社會組織對于賠償權(quán)利人與賠償義務人達成的協(xié)議有不同意見的，可以在司法確認階段提出異議；法院經(jīng)審查認為協(xié)議損害了社會公共利益或國家利益的，可以依法不予確認協(xié)議的效力。磋商不成的，行政機關(guān)可以向賠償義務人提起訴訟，符合條件的社會組織也可以基于社會公共利益的受損提起訴訟，法院應當將兩類訴訟作為必要共同訴訟進行合并審理，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的具體程序如圖1所示。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的協(xié)調(diào)程序

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實施前環(huán)境公益訴訟的啟動及協(xié)調(diào)規(guī)則

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的必經(jīng)程序，所以，在行政機關(guān)未進行磋商前，適格的環(huán)境公益訴訟原告是否可以提起訴訟，也是需要解決的問題。一些學者認為，“由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是兩類不同性質(zhì)的訴訟。法律規(guī)定的機關(guān)和組織提起環(huán)境公益訴訟并未以實體權(quán)利為基礎(chǔ)。環(huán)境公益訴訟的目的應當是督促賠償權(quán)利人及時就生態(tài)環(huán)境損害進行索賠，只有在賠償權(quán)利人不作為時才可以提起環(huán)境民事公益訴訟[28]。因此，“在賠償權(quán)利人就生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復事宜與賠償義務人進行磋商之前，社會組織不得提起環(huán)境民事公益訴訟”[29]。對此，筆者認為，由于我國的環(huán)境管理體制及國家與地方的所有權(quán)分權(quán)結(jié)構(gòu)較為復雜，具體賠償權(quán)利人的確定及賠償權(quán)利人不作為的判斷在實踐中都較為困難。為最大程度地維護公共利益，避免相關(guān)行政主體怠于行使請求權(quán)，應允許社會組織通過向有關(guān)行政機關(guān)提出磋商建議或者提起公益訴訟的多元方式啟動請求程序。此外，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商具有便捷、高效、節(jié)約成本等優(yōu)勢，為避免司法資源的浪費，應保留生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的優(yōu)先地位。在規(guī)則設(shè)定上，應當增加社會組織提起環(huán)境公益訴訟的前置程序，對擬提起的公益訴訟進行公告。相關(guān)行政機關(guān)對公告做出回應并在法定期限內(nèi)展開磋商的，社會組織可以參與到磋商中，法院應暫不受理社會組織提起的環(huán)境公益訴訟。相關(guān)行政機關(guān)在法定期限內(nèi)未進行回應也未啟動磋商程序的，法院應受理社會組織提起的環(huán)境公益訴訟。

法院受理了社會組織提出的環(huán)境公益訴訟后，如果出現(xiàn)行政機關(guān)又展開磋商的情形，應如何處理？是否應該允許？筆者認為，因不同主體索賠權(quán)的來源與實體權(quán)利基礎(chǔ)不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)并不因環(huán)境公益訴訟的提起而喪失。為發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商所具有的成本低、效率高等優(yōu)勢，磋商作為訴訟的必經(jīng)程序也不應改變。在程序上，法院應暫停環(huán)境公益訴訟的審理，社會組織可以參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中。磋商協(xié)議達成的，社會組織應申請撤訴或變更訴訟請求；磋商協(xié)議未達成的，相關(guān)行政機關(guān)可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，法院應將兩起訴訟進行強制合并審理。如果出現(xiàn)行政機關(guān)與部分責任人達成協(xié)議、環(huán)境公益訴訟的部分請求得以實現(xiàn)的情形，社會組織可以撤訴或者變更訴訟請求；社會組織變更訴訟請求的，法院應將兩起訴訟進行強制合并審理。具體程序如圖2所示。

圖2 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實施前環(huán)境公益訴訟的啟動及協(xié)調(diào)程序

3.檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督補充地位及具體協(xié)調(diào)規(guī)則

當社會公益損害發(fā)生，首先應尋求通常救濟手段，而非動用檢察機關(guān)監(jiān)督這種非常規(guī)救濟手段[30]。那么，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度加入后，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟應如何與其協(xié)調(diào)？對此，筆者認為，應從以下幾個方面進行制度完善與程序建構(gòu)。

第一，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的民事性質(zhì)。有學者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在本質(zhì)上是公權(quán)行政屬性的制度內(nèi)容，是行政機關(guān)履行職責的柔性方式[31]。對此，筆者認為，行政行為的最典型特征在于單方強制性，不必與相對方協(xié)商或征求其同意。而磋商啟動的條件之一為“賠償權(quán)利人向賠償義務人提出磋商建議并得到義務人的同意”。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商所達成的磋商協(xié)議并不具有行政行為的強制力，而是被作為民事協(xié)議予以處理。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確規(guī)定：“對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認?！睂嶋H上，該規(guī)定也明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行為具有的民事性質(zhì)。這也就意味著，檢察機關(guān)不能針對權(quán)利人未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠的行為提起行政公益訴訟。

第二，明確行政執(zhí)法對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的優(yōu)先關(guān)系。由于行政機關(guān)具有賠償權(quán)利人和行政主體的雙重身份，當出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害時，責令限期治理、修復環(huán)境并適用代履行等行政執(zhí)法手段有時也能達到環(huán)境修復的結(jié)果。此時，基于行政機關(guān)維護公共利益的職責與便利，應明確行政執(zhí)法的優(yōu)先地位，將行政機關(guān)索賠限縮到生態(tài)環(huán)境無法修復、因而無法適用行政執(zhí)法規(guī)定的情形[32]。這也就意味著，如果生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生是由于行政機關(guān)不履行職責或者履行職責不到位引起的，或者損害可以通過行政執(zhí)法予以修復的，檢察機關(guān)應優(yōu)先適用環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，向行政機關(guān)提出檢察建議，要求其履行職責；法定期限內(nèi)未依法履行職責的，檢察機關(guān)應向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

第三，增加檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的訴前程序?；跈z察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的特殊性，在提起民事公益訴訟前，應依法進行公告，并增加告知有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)的程序。公告期滿，符合條件的社會組織不提起環(huán)境公益訴訟且有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)不提起訴訟的，檢察機關(guān)可以提起訴訟。

總之，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的加入，應增加檢察機關(guān)提起公益訴訟的條件和訴前程序：當環(huán)境公共利益能夠通過行政行為予以救濟時，檢察機關(guān)應優(yōu)先適用環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定；當案件事實不符合行政公益訴訟的啟動條件時，檢察機關(guān)應進行訴前公告并告知有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，社會組織未提起環(huán)境公益訴訟且權(quán)利人也未提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機關(guān)可以提起環(huán)境民事公益訴訟。

五、結(jié) 語

從訴訟標的角度分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟應作為因牽連關(guān)系形成的必要共同訴訟進行強制合并審理?！度舾梢?guī)定(試行)》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的規(guī)定，缺乏明確的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)，不利于充分發(fā)揮社會組織等主體在生態(tài)環(huán)境損害救濟中的作用，也將會造成司法資源的浪費。為從根本上理順生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與相關(guān)制度的關(guān)系，應通過以下路徑對相關(guān)實體法與程序法規(guī)則進行整體完善：一是制定專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任法，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的權(quán)利基礎(chǔ)、適用范圍與制度定位，合理確定監(jiān)督權(quán)與索賠權(quán)、磋商與訴訟的關(guān)系，改變當前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度政策性較強、法律層面制度體系不完善的現(xiàn)狀，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任追究制度體系；二是以環(huán)境公共利益的維護為核心，整合現(xiàn)有環(huán)境民事與行政公益訴訟的特殊程序規(guī)則，解決公益訴訟規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟理念不相容以及分散立法導致的公益訴訟規(guī)則碎片化、無序化問題，實現(xiàn)環(huán)境法程序規(guī)則的特別化、專門化與有序化。