農(nóng)地政策調(diào)整的民情基礎(chǔ)

文/狄金華

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施之后，中國農(nóng)地的整體性制度變革雖未發(fā)生，但圍繞具體的經(jīng)營制度卻發(fā)生了諸多調(diào)整。要把握這些政策調(diào)整的內(nèi)在機(jī)理，既要理解農(nóng)地制度在中國體制中所具有的獨特地位，并以此為基礎(chǔ)，洞悉國家在農(nóng)地制度調(diào)整中的實踐機(jī)制與治理邏輯；同時也必須理解不同時期民情的變化，要把握具體的民情如何影響農(nóng)地政策，并與體制性的力量相互作用，共同推進(jìn)農(nóng)地制度的調(diào)整。

民情：理解農(nóng)地制度變遷的視角

體制與民情、規(guī)制與順從構(gòu)成了圍繞社會秩序達(dá)成的一切治理都需要面對的問題：作為理想狀態(tài)，體制與民情可以處在一種良性的互動結(jié)構(gòu)之中，然而在實踐中，體制總是試圖對民情進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，而民情卻不總是按著體制所規(guī)訓(xùn)的方式來實踐；當(dāng)民情與體制不匹配，而民情以公開或隱蔽的方式來“抵制”體制時，體制要么陷入“空轉(zhuǎn)”的困境，要么進(jìn)行自我調(diào)整以順應(yīng)民情。

體制與民情間關(guān)系的復(fù)雜性不僅表現(xiàn)在外部環(huán)境的變化會擠壓體制與民情之間的互融空間；同時也表現(xiàn)在民情本身并不是一個固定的、一成不變的樣態(tài)。民情自身的復(fù)雜性在于：在橫向上表現(xiàn)為其在不同的地域文化具有不同的秉性；在縱向上表現(xiàn)為時勢變動而致使它隨之發(fā)生改變。

在中國的語境中來理解農(nóng)地政策的民情時，首先需要洞悉農(nóng)地對于農(nóng)戶的意義：一方面，農(nóng)地既是農(nóng)戶的生產(chǎn)資料，也是政府賦予他們的一種福利保障；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種勞動過程，農(nóng)戶總有勞苦規(guī)避的動機(jī)。追求勞苦規(guī)避與農(nóng)地收入的最大化構(gòu)成了圍繞農(nóng)地民情中最為關(guān)鍵且又相互矛盾的部分，二者的此消彼長則構(gòu)成民情變動的核心，民情的結(jié)構(gòu)往往因不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會文化條件（如非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的多寡等）的差異及其變化而發(fā)生改變，進(jìn)而形塑出一個變動的民情譜系。

農(nóng)地制度實踐的體制性空間

20世紀(jì)70年代末，中央對農(nóng)村的整體性政策仍是“以糧為綱”。在自上而下的體制性壓力下，地方政府必須保證糧食產(chǎn)量，而它們又不得不面對集體化經(jīng)營方式效率低下的困境。在這種情況下，政府所能進(jìn)行的“制度創(chuàng)新”只能是在不改變土地生產(chǎn)經(jīng)營方式的前提下，改變組織內(nèi)部的結(jié)算方式，以形成對農(nóng)戶的激勵。真正促成地方政府在農(nóng)地經(jīng)營方式上做出調(diào)整的則是自然災(zāi)害。安徽省肥西縣山南區(qū)作為最早實施“包產(chǎn)到戶”的區(qū)域，于1978年春推行這一經(jīng)營制度調(diào)整的誘因即是當(dāng)?shù)赜龅搅舜蠛?。換言之，正是體制性壓力加大，促成了地方政府釋放了民情實踐的空間。

因為工業(yè)化建設(shè)的過度投資、政府提高農(nóng)副產(chǎn)品的收購價、減輕部分地區(qū)農(nóng)村稅收負(fù)擔(dān)等原因，20世紀(jì)70年代末中國社會的積累率大幅度下降，政府財政赤字增大，由此形成了改革開放以來第一次的“內(nèi)源性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)”。作為危機(jī)應(yīng)對，中央政府在體制層面做出調(diào)整來順應(yīng)“包產(chǎn)”的民情，“開口子”允許在“地廣人稀、經(jīng)濟(jì)落后、生活窮困的地區(qū)，索性實行包產(chǎn)到戶之類的辦法，讓他們自己多想辦法，減少國家的負(fù)擔(dān)”。

雖然農(nóng)地制度的改革具有“甩包袱”的功利主義訴求，但因為農(nóng)地制度及其治理本身具有極強(qiáng)的外部性，因此無論是在農(nóng)地的集體所有制屬性的延承上，還是在整體耕地規(guī)模的穩(wěn)定上，中央政府都設(shè)置了底線與紅線，一旦農(nóng)地經(jīng)營產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)（如誘發(fā)干群沖突），中央政府就會進(jìn)行干預(yù)。正是顧及其外部性，所以政府一方面強(qiáng)調(diào)要將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)戶，但另一方面又強(qiáng)調(diào)要讓分發(fā)到農(nóng)戶手中的農(nóng)地產(chǎn)出更有效率。因此，在農(nóng)地制度的變遷過程中，個體的保障與農(nóng)地資源的優(yōu)化配置、自治與官治就形成了一對相互影響的邏輯，彼此之間的空間也影響著農(nóng)地制度實踐探索的路徑，以及民情得以實踐的空間。

“讓土地承包起來”：“單干”訴求與農(nóng)地分配

包產(chǎn)到戶因為將生產(chǎn)經(jīng)營單位重新調(diào)回到了中國傳統(tǒng)的家戶層面，加之其采取定額租的合約體系，因而激發(fā)了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，但同時它也帶來了一系列的問題。與農(nóng)民平均占有農(nóng)地訴求相對應(yīng)，社區(qū)內(nèi)農(nóng)地因為水利、交通、地理等因素造成農(nóng)地產(chǎn)出不均。為了實現(xiàn)農(nóng)民的平均占有，包產(chǎn)到戶的制度導(dǎo)致農(nóng)地在各家庭之中的占有呈現(xiàn)細(xì)碎化特點。

對于當(dāng)時的農(nóng)民而言，土地均分雖然會對水利、耕作帶來一定的沖擊，并使勞苦程度有所增加，但它卻滿足了農(nóng)戶對于公平占有的訴求。換句話講，在分田到戶之初，農(nóng)戶在農(nóng)地分配之中，對公平占有的偏好是勝于對勞苦規(guī)避的偏好。形塑這種民情結(jié)構(gòu)的一個重要原因是，包產(chǎn)到戶政策實施之初，由于各種非農(nóng)就業(yè)機(jī)會缺乏，導(dǎo)致農(nóng)戶只能通過無限勞動力的投入來保障家庭所占有的土地收益最大化。

包產(chǎn)到戶政策實施之初，農(nóng)地分配所面臨的民情基礎(chǔ)表現(xiàn)為，以村莊共同體的社區(qū)成員為邊界，以“家戶”這一中國傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活單位來分配土地和組織生產(chǎn)，其中土地分配中的公平觀勝于耕作的便利觀，農(nóng)戶對土地收益的追求重于對勞苦的規(guī)避，且這種民情結(jié)構(gòu)在各地之間存在著高度的一致性。而上述民情特征的形成正是以農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)機(jī)會缺乏、農(nóng)戶異質(zhì)性不高為前提的，而一旦這個前提發(fā)生變化，民情就會隨之發(fā)生變化，同時亦引起農(nóng)地制度的調(diào)整。

“讓地權(quán)模式豐富起來”：農(nóng)戶差異化需求與地權(quán)多樣化實踐

伴隨著包產(chǎn)到戶制度實施時間的延長，這一制度所產(chǎn)生的激勵效應(yīng)和邊際收益逐漸下降，而外部結(jié)構(gòu)的變化也使得民情本身發(fā)生了改變。

在政策層面，成員的變動導(dǎo)致附著在成員權(quán)上的農(nóng)地亦隨之變動，由此要求通過農(nóng)地的動態(tài)調(diào)整來應(yīng)對社區(qū)成員的動態(tài)變動，在此過程中，農(nóng)地調(diào)整與分割導(dǎo)致細(xì)碎化的程度不斷加深。在“生不增、死不減”的框架之下，政策將社區(qū)成員設(shè)定為分田初期的社區(qū)成員，并允許其在家庭內(nèi)部傳遞，則令人口增長等原因使家庭間的農(nóng)地占有產(chǎn)生巨大分化。另外，隨著20世紀(jì)80年代社隊企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，部分地區(qū)的農(nóng)民有了從事非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會，這一部分農(nóng)戶要求減少農(nóng)業(yè)勞動力的投入。民情的發(fā)酵與演變同政策對糧食產(chǎn)量的徘徊不前共同構(gòu)成了體制力量改變農(nóng)地政策的決心。

1987年，中共中央提出在農(nóng)村建立改革試驗區(qū)，其中圍繞農(nóng)地制度建設(shè)，中央層面建立了三種地權(quán)模式的探索，即貴州湄潭的“增人不增地、減人不減地”模式，明確土地集體所有權(quán)的有償承包使用，切斷了人口增長與土地再分配之間的關(guān)系；山東平度“兩田制”模式，在農(nóng)地整治和田塊連片的基礎(chǔ)之上區(qū)分出按人口均分的“口糧地”和按競爭招標(biāo)承包經(jīng)營的“責(zé)任田”，并配套進(jìn)行地力管理、農(nóng)業(yè)服務(wù)等制度探索；蘇南、北京順義和廣東南海以土地規(guī)模經(jīng)營為主要特征，試圖“利用大量勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)的現(xiàn)實條件，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，實現(xiàn)土地相對集中和規(guī)模經(jīng)營”。這種多樣化的地權(quán)探索背后是因為各地因其區(qū)位、非農(nóng)發(fā)展及各種土俗不同而形成了農(nóng)戶對農(nóng)地的不同訴求。

20世紀(jì)90年代，當(dāng)全國各地的農(nóng)村都自主地進(jìn)行農(nóng)地政策調(diào)整之時，“兩田制”被廣泛采納；同時，“兩田制”的制度設(shè)計在被其他地方學(xué)習(xí)時，其他地方也依據(jù)自身的民情特征進(jìn)行了一定的“改編”。這種“創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化”自然是地方社會基于地區(qū)性的民情特征進(jìn)行的調(diào)整。然而由于“兩田制”制度實際上是將農(nóng)地調(diào)整的控制權(quán)分配給村集體，而其他地區(qū)在引入“兩田制”時既沒有平度配套的對村集體的制度監(jiān)管，又沒有相應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)對村干部的謀利行為進(jìn)行鉗制。這種制度實踐自然引發(fā)民眾的反抗，由此而引起干群關(guān)系緊張以及地方治理的沖突化?？紤]到“兩田制”因為放權(quán)給村集體而造成代理人成本增加，中央政府出面壓縮了“兩田制”的制度空間，同時將有助于限制村集體自由裁量權(quán)的“增人不增地、減人不減地”的農(nóng)地制度納入到中央主推的地權(quán)模式之中。

縱觀20世紀(jì)80年代中后期至20世紀(jì)90年代中期的農(nóng)地政策實踐，其本質(zhì)上是分化的民情結(jié)構(gòu)誘發(fā)了多種樣態(tài)的地權(quán)模式。當(dāng)這些地區(qū)模式“自由”地進(jìn)行擴(kuò)散時，由于不同地區(qū)的民情結(jié)構(gòu)存在差異，具有“選擇權(quán)”的利益主體則可能選擇合乎其自身群體利益而悖于民情的地權(quán)模式。當(dāng)多樣化地權(quán)模式“自由”地擴(kuò)散導(dǎo)致基層社會矛盾沖突時，體制性力量便再次進(jìn)入其中，“干預(yù)”地方社會對地權(quán)模式的選擇。

“讓土地流動起來”：體制與民情雙重作用下的土地流轉(zhuǎn)

隨著湄潭模式上升為全國主導(dǎo)性的地權(quán)模式，該模式背后運(yùn)用市場機(jī)制來配置農(nóng)地資源的訴求也隨之在全國推開。但與體制設(shè)計及體制的治理訴求不相匹配的是，起初農(nóng)民并沒有強(qiáng)烈的農(nóng)地流轉(zhuǎn)訴求。這一格局的形成既與長期以來形成的戀土情結(jié)相關(guān)，同時也與農(nóng)戶從土地中所獲得的收益相關(guān)。

這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)民情發(fā)生改變首先是發(fā)生在1998年。1997年的亞洲金融危機(jī)使中國已經(jīng)建立的龐大的工業(yè)生產(chǎn)能力因無法向外出口而使得生產(chǎn)過剩問題首次在中國出現(xiàn)。作為應(yīng)對，“當(dāng)時中央的做法是推出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，為已經(jīng)處于過剩階段的工業(yè)資本找到進(jìn)入農(nóng)業(yè)拉長產(chǎn)業(yè)鏈的機(jī)會”。當(dāng)城市的工業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，它必然需要土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)與集中，這形成改革開放以來的第一波農(nóng)地流轉(zhuǎn)的訴求。第二波農(nóng)地流轉(zhuǎn)的訴求則始于21世紀(jì)之初，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，以及政府對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獲利性增加，加之農(nóng)業(yè)機(jī)械化及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞苦程度有所下降。在此背景之下，小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、合作社及農(nóng)業(yè)公司等不同主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性都有所高漲，而此時仍然延續(xù)自包產(chǎn)到戶以來的細(xì)碎化地權(quán)結(jié)構(gòu)，就越來越不能滿足他們的訴求，改變這種細(xì)碎化的地權(quán)樣態(tài)就成為當(dāng)下農(nóng)村民情的核心。

農(nóng)戶對因地塊分割、細(xì)碎化所導(dǎo)致的耕作不便（尤其是因為地塊分割而限制機(jī)械化使用）形成普遍不滿，這也形成了此一時期農(nóng)戶針對農(nóng)地經(jīng)營的民情特征。這種民情在地區(qū)之間亦存在一定的差異：相對于平原地區(qū)而言，丘陵地區(qū)因地形地貌及水資源分布而在包產(chǎn)到戶初期，農(nóng)地分級級別更多，故農(nóng)地的細(xì)碎化、“插花”程度更高，當(dāng)前進(jìn)行按戶連片和按片耕種的訴求更高，進(jìn)行相應(yīng)實踐創(chuàng)新的動力也越強(qiáng)。

體制治理與民情回應(yīng)：農(nóng)地政策調(diào)整中體制與民情的互動

（一）體制的壓力與民情的訴求

農(nóng)業(yè)與農(nóng)地政策所具有的外部性特征決定了體制對于其民情考量的特殊性。中國農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的基本特點是：第一產(chǎn)業(yè)的收益弱于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，在第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部糧食作物的收益又弱于經(jīng)濟(jì)作物。因此，無論是農(nóng)民還是村集體或是地方政府，都有足夠的動力與熱情將農(nóng)地非農(nóng)化或是從糧食作物轉(zhuǎn)向其他高附加值的作物；但對于中央政府而言，它卻不得不考慮整體層面的糧食安全問題。劉守英、卡特和姚洋的研究業(yè)已指出，對于土地使用權(quán)和土地流轉(zhuǎn)限制最多的地區(qū)主要是國家糧食采購依賴的重點糧區(qū)，而在非主要糧食產(chǎn)區(qū)，國家對農(nóng)民的自發(fā)選擇則予以了高度的彈性空間。

整體性的體制性壓力并不總是以犧牲局部的民情為代價；相反，它亦可能成為釋放局部民情的契機(jī)。20世紀(jì)70年代末農(nóng)村改革的啟動雖然最終是體制對民情作出了讓步，賦予了民情得以實踐的空間，但這一體制變革的結(jié)構(gòu)背景恰恰是體制治理所面臨的整體危機(jī)需要釋放農(nóng)村的民情來予以化解。換言之，當(dāng)民情與體制之間存在一定張力，且這種張力逐漸累積誘發(fā)成體制治理的困境時，它則需要釋放民情來化解這一困境。

（二）體制內(nèi)部的張力與民情實踐的空間

中央在農(nóng)地政策的設(shè)計中總是試圖限定代理人的自由裁量權(quán)，“增人不增地、減人不減地”的制度被中央“吸納”的一個重要原因就在于此。此一時期民情的主導(dǎo)是希望地權(quán)結(jié)構(gòu)能契合農(nóng)民對于農(nóng)地靈活、多樣化的占有，但當(dāng)這種靈活占有的處置權(quán)交由村集體時，村集體的自利行為反而傷及了農(nóng)戶的利益，并誘發(fā)了農(nóng)村社會的沖突，構(gòu)成了社會不穩(wěn)定的因素。這種農(nóng)地政策實施的“非預(yù)期后果”使得農(nóng)村社會的主導(dǎo)民情從“配置農(nóng)地資源求發(fā)展”轉(zhuǎn)向“配置農(nóng)地求穩(wěn)定”，而“增人不增地、減人不減地”政策由于有助于約束村集體的自利行為受到中央政府的青睞，該政策的推廣與“主流化”背后顯然是基層治理的民情影響了中央，并主導(dǎo)了農(nóng)地政策的走向，但這一政策與農(nóng)民農(nóng)地配置的訴求相比卻相去甚遠(yuǎn)，農(nóng)民通過農(nóng)地配置謀求發(fā)展的民情被掩蓋和擱置。

除此之外，中央與地方的張力也可能使得地方得到“授權(quán)”以釋放民意實踐的空間。在自上而下的壓力型體制之下，地方政府為了完成自上而下的治理任務(wù)，尤其是這一任務(wù)需要釋放民情來完成時，地方政府則可能在體制內(nèi)進(jìn)行釋放，并引導(dǎo)政策以順應(yīng)民情的方式來發(fā)展。只是這種地方政府的努力有時候是顯性的，有時候則是隱性的。

（三）民情的變動與體制性的回應(yīng)

民情的生成機(jī)制決定了它與特定自然、社會條件及時勢特征是相關(guān)聯(lián)的，因此民情并不是一個單數(shù)，而是一個復(fù)數(shù)，而且是一個動態(tài)的復(fù)數(shù)。圍繞農(nóng)地的民情，在平原農(nóng)村與丘陵山地農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村與兼業(yè)化程度高的農(nóng)村，農(nóng)戶在農(nóng)地訴求上存在著較大的差異，用一種統(tǒng)一性的農(nóng)地政策很難回應(yīng)這種多樣化的訴求。同樣，由于土地分配所依憑的社區(qū)成員的權(quán)利既源自于法律的授權(quán)也源自于社區(qū)情理的認(rèn)同，因此不同地區(qū)對于“成員權(quán)”的界定亦可能存在差異。這些差異反過來也要求中央政府在農(nóng)地政策的設(shè)定上應(yīng)具有一定的模糊性，以給予地方政府結(jié)合具體民情特征進(jìn)行選擇執(zhí)行的空間。

民情亦會隨著時勢的變動而發(fā)生相應(yīng)的改變。在包產(chǎn)到戶之初，圍繞農(nóng)地的訴求表現(xiàn)為農(nóng)戶對于公平性追求為主，而隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加以及農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中比重的下降，農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的便利化訴求逐漸上升，成為民情的主導(dǎo)。民情的變動意味著雖然政策最初與民情相匹配，但隨著時勢的發(fā)展，其與民情則可能出現(xiàn)張力，此時政策必須隨著民情結(jié)構(gòu)的變動而變動。

小結(jié)

本文以農(nóng)地政策的變動為線索，分析了包產(chǎn)到戶之初，均分土地所帶來的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)及相互性困境，發(fā)現(xiàn)民情中存在兩股反向的力量——通過盡可能公平地占有土地而獲得家庭受益的最大化以及因農(nóng)地平均分配導(dǎo)致細(xì)碎化后勞苦程度增加而無法有效進(jìn)行勞苦規(guī)避。在包產(chǎn)到戶之初，由于非農(nóng)就業(yè)機(jī)會有限，農(nóng)戶對農(nóng)地收益的追求勝于勞苦規(guī)避，這導(dǎo)致土地的細(xì)碎化；隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增長及農(nóng)業(yè)機(jī)械化運(yùn)用，農(nóng)戶對勞苦規(guī)避的訴求勝于對經(jīng)濟(jì)收益的訴求，進(jìn)而導(dǎo)致對土地連片的政策偏好。