完善覆蓋農(nóng)村人口的社會(huì)保障體系

文/崔紅志

目前，我國(guó)已經(jīng)建立了針對(duì)農(nóng)村人口社會(huì)保障的制度體系，未來(lái)的重點(diǎn)則是如何完善這一體系。本文試圖依據(jù)社會(huì)保障的相關(guān)理論、宏觀數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)研材料，對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，分析存在的問(wèn)題，對(duì)未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)行展望，進(jìn)而提出相關(guān)的對(duì)策措施。

農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的進(jìn)程

（一）制度體系基本健全

在改革開(kāi)放后的前20年中，農(nóng)民的生活保障主要依賴于以土地為基本手段和以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭保障，輔之以來(lái)自于政府和農(nóng)村集體的救濟(jì)。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和政府財(cái)力的增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的改革和發(fā)展取得了明顯成效。從總體上看，目前我國(guó)已經(jīng)建立了針對(duì)農(nóng)村人口的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度實(shí)現(xiàn)了地域全覆蓋和應(yīng)保人口的全覆蓋。

1.建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

每個(gè)人都會(huì)面臨疾病風(fēng)險(xiǎn)，但個(gè)人或家庭往往缺乏足夠應(yīng)對(duì)疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力。在20世紀(jì)50年代末期，隨著農(nóng)業(yè)合作化的興起，我國(guó)建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，農(nóng)民可以在村衛(wèi)生室或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院得到免費(fèi)就診、免費(fèi)用藥，或者只需要支付很少的費(fèi)用。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了變化，農(nóng)村合作醫(yī)療失去了支撐。在20世紀(jì)80年代后期和90年代，中央政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)要恢復(fù)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性效果，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象越來(lái)越突出。從2003年下半年開(kāi)始，我國(guó)啟動(dòng)了建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，合作醫(yī)療基金由中央財(cái)政、地方財(cái)政和農(nóng)民共同承擔(dān)，解決農(nóng)民的疾病負(fù)擔(dān)。2010年之后，農(nóng)民參合率一直保持在95%以上。

2.建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

改革開(kāi)放后，計(jì)劃生育政策的實(shí)施在一定程度上導(dǎo)致了家庭養(yǎng)老功能的弱化；農(nóng)村推行家庭承包制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不再具有分配功能，集體內(nèi)部向貧困老年人口傾斜的分配與救濟(jì)機(jī)制的基本消失，導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)并越來(lái)越突出。為解決這一問(wèn)題，1992年，民政部在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上頒布《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（試行），各地以此為依據(jù)開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作（以下簡(jiǎn)稱老農(nóng)保）。因?yàn)檎?cái)政不承擔(dān)籌資責(zé)任，老農(nóng)保制度在本質(zhì)上屬于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，不具備再分配性。2009年9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定在全國(guó)選取10%的縣（市、區(qū)）開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）試點(diǎn)。2012年，新農(nóng)保制度已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)地域全覆蓋，即有農(nóng)業(yè)人口的縣級(jí)行政單位都建立了新農(nóng)保制度。新農(nóng)?；鸩粌H有個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助，而且有地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼，即人口補(bǔ)貼。在支付結(jié)構(gòu)上，養(yǎng)老金待遇主要由兩部分組成，一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一部分是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。中央財(cái)政負(fù)擔(dān)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，負(fù)擔(dān)東部地區(qū)50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

3.建立和完善農(nóng)村社會(huì)救助制度

為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后集體保障弱化的現(xiàn)實(shí)情況，自20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，我國(guó)政府開(kāi)始建立農(nóng)村特困戶救助制度和農(nóng)村最低生活保障制度。2007年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，規(guī)定了農(nóng)村低保制度建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、保障標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象范圍、操作程序、資金籌集的方式和渠道，農(nóng)村低保工作開(kāi)始由地方探索發(fā)展到全國(guó)范圍的整體推進(jìn)。2006年3月1日，我國(guó)頒布實(shí)施了新的《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，把農(nóng)村五保供養(yǎng)納入了財(cái)政保障范圍，建立了以財(cái)政投入為主的資金來(lái)源渠道，供養(yǎng)資金在地方預(yù)算中安排，中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，從而使農(nóng)村五保制度更加規(guī)范化，保障標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提高。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有序推進(jìn)

我國(guó)社會(huì)保障制度體系的一個(gè)顯著特征是城鄉(xiāng)分割，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民分別有與其身份相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障制度。近10多年來(lái)，我國(guó)完善社會(huì)保障制度體系的重要舉措是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，把針對(duì)農(nóng)村居民與針對(duì)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障制度整合為一個(gè)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間社會(huì)保障權(quán)利的完全平等。

（三）保障水平逐步提高

保障水平和效果，是衡量農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)改革與發(fā)展成效和社會(huì)保障制度體系完善程度的重要指標(biāo)。從總體情況看，我國(guó)各類農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目的保障水平逐步提高，尤其在應(yīng)對(duì)農(nóng)民意外或生命周期各類風(fēng)險(xiǎn)中的積極效應(yīng)較為明顯。

農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

（一）保障水平偏低

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)通常是在縣（市、區(qū)）域范圍防范群體疾病風(fēng)險(xiǎn)、以收定支的制度，城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)總額與集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的規(guī)模，合在一起形成醫(yī)療保險(xiǎn)基金。2018年，城鄉(xiāng)居民實(shí)際住院費(fèi)用中，由基金支付的比例為56.1%，大大減輕了城鄉(xiāng)居民住院治療的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但個(gè)人負(fù)擔(dān)比例仍高達(dá)43.9%。尤其應(yīng)該注意的是，到了下半年特別是年末，很多地方城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金處于緊張狀態(tài)，于是定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的住院部就盡量少收病人或不收病人，對(duì)于收治的病人也盡量減少住院天數(shù)、減少住院花費(fèi)。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)具有保障老年農(nóng)民基本生活的“兜底功能”。2018年，超過(guò)60歲的城鄉(xiāng)居民每月大約只能領(lǐng)取183元的養(yǎng)老金，不能維持城鄉(xiāng)老年人口的基本生活。

我國(guó)農(nóng)村救助的標(biāo)準(zhǔn)僅僅是保吃飯的最低生存標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝恢贫?，很多地方的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。在一些貧困人口多的地區(qū)，低保人口的多少依據(jù)當(dāng)年的資金量和救助標(biāo)準(zhǔn)確定，不能實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

（二）公平性有待提高

公平性是社會(huì)保障制度的內(nèi)在屬性。農(nóng)村社會(huì)保障制度在公平性方面存在的問(wèn)題：一是農(nóng)村社會(huì)保障制度的待遇水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民和職工社會(huì)保障制度的待遇水平；二是不同區(qū)域之間農(nóng)民享受的社會(huì)保障待遇水平相差懸殊，中西部地區(qū)農(nóng)民享受的社會(huì)保障待遇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民享受的社會(huì)保障水平。

（三）存在不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度體系已經(jīng)形成，但各類制度安排尚不完善，主要存在如下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1.科學(xué)合理的政府財(cái)政資金投入機(jī)制尚未形成

一是各級(jí)政府財(cái)政尤其是地方政府財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)改革發(fā)展中的投入激勵(lì)性不足。目前的財(cái)稅制度、干部選拔和政績(jī)考核制度、金融制度、土地制度等，都不利于政府轉(zhuǎn)變片面追求GDP的行為模式。二是政府責(zé)任的不確定性。對(duì)于城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府補(bǔ)貼的規(guī)模、政府補(bǔ)貼與農(nóng)民繳費(fèi)之間的比例關(guān)系，并沒(méi)有清晰的、具有長(zhǎng)期性的固定機(jī)制，而是在很大程度上帶有隨意性。三是地方政府責(zé)任與能力的不匹配。貧困人口眾多的地方通常是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其地方財(cái)政能力弱、集體經(jīng)濟(jì)薄弱，制度的資金來(lái)源得不到保障。

2.農(nóng)民的繳費(fèi)能力和繳費(fèi)意愿不足

農(nóng)村社會(huì)保障制度保障水平的提高和可持續(xù)性，既依賴于政府不斷增加投入，又依賴于不斷提高農(nóng)民的繳費(fèi)水平。但是，我國(guó)農(nóng)民收入水平還較低，收入不穩(wěn)定，而且實(shí)物性收入占較高比例，相應(yīng)地，農(nóng)民缺乏承擔(dān)較高繳費(fèi)水平的能力。同時(shí)，由于制度安排不合理，農(nóng)村居民中也有很多高收入者，往往也不愿意多繳費(fèi)。

3.社會(huì)保障的資金管理制度不健全

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在基金管理和基金安全性方面存在著兩個(gè)方面的突出問(wèn)題。第一，缺乏有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值手段。目前，多數(shù)地區(qū)的基金是以活期存款的形式，由指定的銀行保管，銀行存款利息一直低于CPI增長(zhǎng)率。第二，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法采取了現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)，即個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139，參保農(nóng)民從60歲開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，在將近72歲時(shí)，其個(gè)人賬戶中所積累的資金將全部領(lǐng)完，有可能形成與城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)類似的養(yǎng)老金賬戶“空賬”和“空轉(zhuǎn)”，潛藏著不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度要求在年度內(nèi)基本用完當(dāng)年籌集的基金，因而不存在長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其基金管理和安全方面的主要問(wèn)題是，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用各種手段套取、騙取醫(yī)?；?。此外，在一些地方存在挪用、借用醫(yī)?；鸬默F(xiàn)象。

農(nóng)村低保政策是農(nóng)村社會(huì)保障制度的基石。由于鄉(xiāng)村治理體系不健全等原因，農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)失誤問(wèn)題一直存在，其中既包括一些應(yīng)該享受保障的農(nóng)民沒(méi)有得到保障的現(xiàn)象，也包括應(yīng)該享受的人不能享受的現(xiàn)象。

未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的展望、思路與對(duì)策建議

（一）農(nóng)村社會(huì)保障制度體系建設(shè)的展望

1.農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)改革與發(fā)展的進(jìn)程將會(huì)加快

農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求是農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)改革發(fā)展的基本動(dòng)因。在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)民的社會(huì)保障需求會(huì)繼續(xù)增強(qiáng)。這一判斷的依據(jù)，一是農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的權(quán)利意識(shí)將越來(lái)越強(qiáng)，同時(shí)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)是收入彈性較高的公共服務(wù)，隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民會(huì)把收入的更大比例用來(lái)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善的過(guò)程中，農(nóng)民依靠市場(chǎng)途徑獲取就業(yè)和收入的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大，從而需要社會(huì)保障來(lái)應(yīng)對(duì)日益增大的生活風(fēng)險(xiǎn)；三是土地保障將持續(xù)弱化。

從供給角度看，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40多年的快速積累，我國(guó)綜合國(guó)力大大提升，各級(jí)財(cái)政尤其是中央財(cái)政收入規(guī)模大幅度提高，從而為農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)改革和發(fā)展提供了更加充分的財(cái)力可支撐性。比財(cái)力更重要的是，各級(jí)政府尤其是地方政府在完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系中的努力程度，呈現(xiàn)逐步提高的趨勢(shì)。

2.農(nóng)村社會(huì)保障制度改革、發(fā)展及其成效具有不確定性因素

從將來(lái)的趨勢(shì)看，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系發(fā)展仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)和不確定性。地方政府會(huì)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收收入、FDI以及全國(guó)性的包含政治和政策導(dǎo)向性的硬性目標(biāo)（如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定），更高層級(jí)政府在一定程度上會(huì)默許乃至縱容低層級(jí)政府忽視農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的行為。同時(shí)，由于基層政府在與農(nóng)民關(guān)系中的強(qiáng)勢(shì)地位，無(wú)組織的農(nóng)民不能約束地方財(cái)政的投入方向和結(jié)構(gòu)。

3.城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間農(nóng)民享受的社會(huì)保障水平差距有繼續(xù)擴(kuò)大的可能

在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大中城市郊區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)改革和發(fā)展速度可能更快。這一判斷的主要依據(jù)是：在快速工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民有更強(qiáng)的對(duì)社會(huì)保障的需求，也具備相應(yīng)的繳費(fèi)能力；土地稀缺、價(jià)值高，地方政府希望盡快通過(guò)社會(huì)保障，從而剝離土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能；地方政府有相對(duì)雄厚的財(cái)力；一些地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)。在中部和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口及貧困人口的比例高，對(duì)社會(huì)保障支出的需求大，但可支配的財(cái)力少。這種地區(qū)間財(cái)政能力和需求的差異，使其在同樣的努力下無(wú)法提供與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)所能提供的社會(huì)保障水平相同的社會(huì)保障。

（二）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的總體思路

基于對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的問(wèn)題及前景的分析，筆者認(rèn)為，在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的總體思路是，不斷加大政府財(cái)政投入，明確各級(jí)政府、農(nóng)民、村集體等相關(guān)主體的籌資責(zé)任，實(shí)質(zhì)性提升農(nóng)村社會(huì)保障水平，縮小社會(huì)保障水平的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。

一是提高政府在農(nóng)村社會(huì)保障體制改革及發(fā)展中的激勵(lì)。中央主管部門(mén)應(yīng)按照目標(biāo)導(dǎo)向的原則，確定一定時(shí)間段各類農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的（例如“十四五”時(shí)期）預(yù)期性指標(biāo)，作為衡量各地工作成效的標(biāo)準(zhǔn)；在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核中，應(yīng)不斷弱化GDP和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)所占的權(quán)重，增加農(nóng)村社會(huì)保障和公共服務(wù)類指標(biāo)的權(quán)重。二是繼續(xù)加大政府公共財(cái)政的投入力度。應(yīng)細(xì)分不同的社會(huì)保障項(xiàng)目與這些項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中不同環(huán)節(jié)市場(chǎng)失靈的嚴(yán)重程度，以及市場(chǎng)機(jī)制克服這些問(wèn)題的能力，以此來(lái)決定政府對(duì)不同社會(huì)保障項(xiàng)目及不同運(yùn)行環(huán)節(jié)的制度供給及相應(yīng)的公共支出安排。三是在繳費(fèi)性的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中，應(yīng)增強(qiáng)個(gè)人的繳費(fèi)責(zé)任。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的對(duì)策

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保這三個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，是農(nóng)村社會(huì)保障體系中最主要的制度。在今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)采取措施，進(jìn)一步完善這三項(xiàng)制度。

1.完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的措施

一是繼續(xù)提高政府補(bǔ)貼水平，穩(wěn)定農(nóng)民個(gè)人籌資水平，可以探索設(shè)立不同檔次的籌資水平及相應(yīng)的報(bào)銷(xiāo)政策，由農(nóng)民根據(jù)其經(jīng)濟(jì)狀況和需求選擇繳費(fèi)檔次；二是探索實(shí)行以人而非以戶為單位的參保繳費(fèi)辦法；三是繼續(xù)堅(jiān)持城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金主要用于大?。ㄗ≡海┭a(bǔ)償，加大對(duì)農(nóng)村慢性病治療的補(bǔ)償規(guī)模，取消一般性的門(mén)診報(bào)銷(xiāo)，以增加基金用于前兩類補(bǔ)償?shù)囊?guī)模；四是著力加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改革，有效地約束醫(yī)療機(jī)構(gòu)過(guò)度提供服務(wù)和消費(fèi)者過(guò)度利用服務(wù)的行為，防止醫(yī)療價(jià)格不斷攀升。

2.完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的措施

一是根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)情況、物價(jià)通脹因素、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)及其他社保待遇的調(diào)整等情況，建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；二是激勵(lì)城鄉(xiāng)居民選擇更高檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可以采取按農(nóng)民人均可支配收入的一定比例繳費(fèi)；三是探索基金保值增值的新途徑；四是逐步探索和實(shí)行按照省級(jí)行政單位人均可用財(cái)力確定中央對(duì)各省級(jí)行政單位基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助比例，按縣級(jí)行政單位的人均可用財(cái)力確定省級(jí)財(cái)政對(duì)各個(gè)縣級(jí)行政區(qū)補(bǔ)貼的分擔(dān)比例。

3.完善農(nóng)村低保制度的措施

一是擴(kuò)大農(nóng)村低保制度的覆蓋范圍，把符合條件的農(nóng)村人口都納入進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；二是逐漸提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，可以把以縣級(jí)行政區(qū)為單位制定低保標(biāo)準(zhǔn)的做法，改為以省級(jí)行政區(qū)為單位制定低保標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于財(cái)政能力弱的縣（市、區(qū)），在評(píng)估、核定其所需資金以及供給能力的基礎(chǔ)上，由上級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)供需之間的缺口；三是鼓勵(lì)各地探索把城鄉(xiāng)兩種低保制度進(jìn)行統(tǒng)一的制度，城鄉(xiāng)居民享受同等最低生活保障待遇；四是在最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，建立健全低保與單項(xiàng)救助、分類救助相結(jié)合、覆蓋農(nóng)民主要生存風(fēng)險(xiǎn)的救助保障體系。