中國(guó)碳市場(chǎng)的目標(biāo)遵循、根本屬性與實(shí)現(xiàn)邏輯

文/孫永平

前言

碳市場(chǎng)可以突破時(shí)間和空間限制，使碳減排發(fā)生在邊際成本最低的主體，以較低代價(jià)實(shí)現(xiàn)排放控制目標(biāo)，也充分體現(xiàn)“誰(shuí)排放誰(shuí)買單、誰(shuí)減排誰(shuí)受益”的環(huán)境治理基本原則。因此，碳市場(chǎng)建立起了減排時(shí)間、減排地點(diǎn)、減排方式和減排主體的四維靈活機(jī)制，越來越受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策制定者的歡迎。全球外部性、跨代外部性和氣候風(fēng)險(xiǎn)不確定性，使得氣候變化的成本與收益可能發(fā)生在不同的時(shí)間、不同的區(qū)域或者不同的微觀主體，也使得碳市場(chǎng)建設(shè)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。理論上而言，借助碳市場(chǎng)，控排企業(yè)可以把配額的買和賣結(jié)合起來，或者可以把采用清潔技術(shù)與降低產(chǎn)量結(jié)合起來，靈活地選擇成本最有效的策略組合。同時(shí)，碳市場(chǎng)可以刺激技術(shù)創(chuàng)新和培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，與一般商品和服務(wù)市場(chǎng)自發(fā)形成不同，碳市場(chǎng)是一種人為創(chuàng)造的市場(chǎng)，并通過價(jià)格信號(hào)影響資源的流向和配置效率。

發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會(huì)治理能力較差，缺乏適應(yīng)和減緩氣候變化的資金和技術(shù)，更容易受到氣候變化的影響。碳市場(chǎng)可以通過價(jià)格信號(hào)，激勵(lì)低碳技術(shù)研發(fā)和投資，在一定程度上緩解資金和技術(shù)短缺，并使得技術(shù)和資金更有效率地匹配，以較低成本實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，從而避免被鎖定在不可持續(xù)的高碳發(fā)展路徑上。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，如果能夠設(shè)計(jì)得當(dāng)，碳市場(chǎng)能夠成為環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)兼顧的溫室氣體減排工具。由于中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家屬性，以及不同試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)多樣化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，中國(guó)國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)能夠?yàn)槠渌l(fā)展中國(guó)家提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，因此中國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)不只是中國(guó)的事情，也承擔(dān)著為全球碳市場(chǎng)建設(shè)，特別是發(fā)展中國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)提供“中國(guó)方案”的使命。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視域中的氣候變化復(fù)雜性

由于溫室氣體的全球均等化和長(zhǎng)時(shí)間存活等特性，使得氣候變化問題無(wú)論是在空間上還是在時(shí)間上都對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論提出嚴(yán)重挑戰(zhàn)。具體而言，有以下三個(gè)方面的具體表現(xiàn)：

1.氣候變化的全球外部性。氣候變化的治理成本和治理收益只能在全球范圍實(shí)現(xiàn)內(nèi)在化，而無(wú)法在特定的地理區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)，因此搭便車問題極為普遍。但是，氣候變化的全球外部性意味著沒有任何國(guó)家可以獨(dú)立應(yīng)對(duì)，也沒有任何國(guó)家可以獨(dú)善其身。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)解決一般外部性問題的很多措施都是基于國(guó)家層面，即假定中央政府的存在。但國(guó)際上并不存在超國(guó)家主權(quán)的世界政府，一般適用于微觀主體的外部性的治理手段運(yùn)用到全球?qū)用鏁r(shí)，就會(huì)在空間層面上出現(xiàn)政府和市場(chǎng)的雙重失靈。

2.氣候變化的跨代外部性。氣候變化不僅對(duì)當(dāng)代人而言屬于公共物品，對(duì)于未來一代而言也屬于公共物品，因此是空間和時(shí)間雙重意義上的公共物品。氣候變化的這種獨(dú)特性也就意味著前代人的活動(dòng)損害了后代人的福利。對(duì)于這一類公共品，簡(jiǎn)單的界定產(chǎn)權(quán)并不能保證消除代際的外部性。因此，在時(shí)間上而言，氣候變化問題的代際負(fù)外部性也存在市場(chǎng)與政府的雙重失靈。

3.氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。氣候變化風(fēng)險(xiǎn)屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的不確定性問題，因?yàn)榧葻o(wú)法知道可能出現(xiàn)的結(jié)果，也無(wú)法知道每種結(jié)果出現(xiàn)的概率。氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)與溫度之間并不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而是存在氣候“翻轉(zhuǎn)點(diǎn)”，超過一定的氣候閾值，氣候變化帶來的危害可能是“翻轉(zhuǎn)點(diǎn)”之前的數(shù)倍。這種不穩(wěn)定性和復(fù)雜性就使得解決氣候變化問題的政策有效性面臨巨大挑戰(zhàn)，也成為氣候變化政策構(gòu)建、實(shí)施和分析的主題。

碳市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)遵循

碳市場(chǎng)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)排放，誰(shuí)付費(fèi)；誰(shuí)減排，誰(shuí)受益”環(huán)境治理基本原則，其中最為核心的功能是碳定價(jià)，即提供價(jià)格信號(hào)。在理想的碳市場(chǎng)情形下，碳價(jià)格反映了控排企業(yè)的邊際減排成本。一般商品市場(chǎng)政府僅承擔(dān)守夜人的角色，只需維護(hù)好市場(chǎng)秩序即可。但在碳市場(chǎng)上，政府既是需求的創(chuàng)造者，也是供給的創(chuàng)造者，在市場(chǎng)中處于主導(dǎo)地位。加上氣候變化問題本身的特殊性，就使得碳市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)遵循與一般商品市場(chǎng)差異較大。

1.避免“雙失靈”。由于沒有一個(gè)全球意義上的行動(dòng)一致政府可以代表人類利益進(jìn)行排放空間的確權(quán)和分配，導(dǎo)致空間意義上的政府失靈和市場(chǎng)失靈。目前，實(shí)施碳定價(jià)的仍然是少數(shù)國(guó)家，使得碳市場(chǎng)無(wú)法避免由此而帶來的碳泄漏問題，氣候變化的全球外部性問題并未得到有效解決。同時(shí)氣候變化問題的百年時(shí)間尺度，使得政府需要在長(zhǎng)時(shí)間尺度上做出最優(yōu)決策，決定排放權(quán)的跨代際分配。所以在氣候變化問題上，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)市場(chǎng)失靈政府解決、政府失靈市場(chǎng)解決的解決思路已經(jīng)完全不適用。

2.凸顯政府的主導(dǎo)地位。由于“雙失靈”，導(dǎo)致碳市場(chǎng)需要通過法律或者政策來確定碳排放權(quán)的稀缺性，從而刺激微觀個(gè)體對(duì)碳排放權(quán)的需求，因此政府處于碳市場(chǎng)建設(shè)的主導(dǎo)地位。更進(jìn)一步而言，政府設(shè)定的減排目標(biāo)決定了碳排放權(quán)的供給總量，也決定了控排企業(yè)對(duì)碳排放權(quán)的需求量及其免費(fèi)配額的比例。在免費(fèi)配額存在的情況下，政府的決策在供給和需求兩端影響了企業(yè)的決策。因此，在市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)合理的前提下，碳價(jià)格的高低在很大程度上反映了政府的減排意愿。

3.實(shí)現(xiàn)成本的有效約束。政府承諾的減排目標(biāo)會(huì)影響企業(yè)履約的真實(shí)成本，碳價(jià)格政策不應(yīng)該僅僅把價(jià)格作為主要目標(biāo)變量，也應(yīng)該把企業(yè)實(shí)際面臨的有效成本約束作為重要目標(biāo)變量。成本有效約束是碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的基本保障和必要條件。

4.實(shí)行配額動(dòng)態(tài)調(diào)整。碳排放配額的需求和供給與低碳技術(shù)的可得性和成本有很大的關(guān)系，如果低碳技術(shù)可得性高，且成本低，就會(huì)激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行大量減排技術(shù)投資。此外，碳排放配額的需求也與貿(mào)易模式有直接的關(guān)系，一些高碳的最終產(chǎn)品和中間產(chǎn)品貿(mào)易模式和數(shù)量，會(huì)顯著影響企業(yè)的減排量和減排成本，從而影響碳配額的供給和需求。但是低碳技術(shù)和貿(mào)易模式是隨時(shí)間顯著變化的，因此碳市場(chǎng)也必須進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能夠保持碳市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的有效性和成本約束有效性，從而更好地發(fā)揮碳市場(chǎng)的功能。

碳市場(chǎng)的四維機(jī)制

溫室氣體排放容量空間的有限性是碳排放權(quán)交易的必要條件，但是并非充分條件，需要通過法律和制度安排，把溫室氣體排放空間進(jìn)行二次賦權(quán)，達(dá)到產(chǎn)權(quán)交易的基本要求，讓碳排放權(quán)具有使用、轉(zhuǎn)讓、分割、收益等基本權(quán)利，才能滿足碳排放權(quán)交易順利進(jìn)行的充分必要條件。因此，碳排放權(quán)的本質(zhì)是對(duì)環(huán)境容量的限量使用權(quán)。

1.碳排放權(quán)需求具有政府強(qiáng)制性。碳排放權(quán)的需求和普通商品的需求至少存在三個(gè)方面的顯著差異。第一，碳排放權(quán)的需求并非來自微觀個(gè)體的自發(fā)需求，而是來自政策強(qiáng)制需求。第二，氣候變化對(duì)微觀個(gè)體福利的影響往往是間接的和非特定的。第三，氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的不確定性較高。碳市場(chǎng)的存在就是要通過政策或者法律體系，體現(xiàn)環(huán)境治理“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的原則，所以企業(yè)的排放需求必然會(huì)帶來對(duì)碳排放權(quán)的需求，這是碳排放權(quán)需求的基礎(chǔ)來源。

2.碳排放權(quán)供給是政府與企業(yè)共同作用的結(jié)果。碳排放權(quán)的供給分為一級(jí)市場(chǎng)供給和二級(jí)市場(chǎng)供給。一級(jí)市場(chǎng)供給的主體是政府，是政府將配額總量分配給具體企業(yè)的過程，所以，一級(jí)市場(chǎng)的供給更多地體現(xiàn)了碳排放權(quán)的稀缺性和環(huán)境規(guī)制的嚴(yán)格性。二級(jí)市場(chǎng)供給的主體是控排企業(yè)。企業(yè)通過自身減排，節(jié)省排放權(quán)的使用，從而可以在市場(chǎng)上進(jìn)行出售。二級(jí)市場(chǎng)才是嚴(yán)格意義上的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。碳排放權(quán)的供給和普通商品的供給最大區(qū)別在于：一級(jí)市場(chǎng)上的碳排放權(quán)的供給是政府通過法律、行政手段創(chuàng)造出來的，二級(jí)市場(chǎng)上的供給是企業(yè)的減排行為獲得的；而普通商品的供給全部是廠商投入生產(chǎn)要素生產(chǎn)出來的。

3.碳市場(chǎng)排放與交易的四維機(jī)制。碳市場(chǎng)建立起了減排時(shí)間（When）、減排地點(diǎn)（Where）、減排方式（hoW）和減排主體（Who）的四維靈活機(jī)制（4W機(jī)制）?？梢酝黄茣r(shí)間、空間、技術(shù)和主體四大障礙，使得政府決策者在不知道或者不關(guān)心減排主體、減排時(shí)間、減排地點(diǎn)和減排技術(shù)的情況下，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)減排成本的最小化。什么主體采用什么技術(shù)在什么時(shí)間和地點(diǎn)進(jìn)行減排都受碳價(jià)格信號(hào)的指引，因此碳市場(chǎng)的主要功能之一就是價(jià)格發(fā)現(xiàn)。

碳價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)供需關(guān)系合理波動(dòng)，從而釋放碳價(jià)格信號(hào)，反映碳減排成本，最終形成總量控制、價(jià)格變動(dòng)、技術(shù)進(jìn)步和減排成本降低之間的周期性良性循環(huán)。但如果碳交易價(jià)格波動(dòng)頻繁、波動(dòng)幅度較大、價(jià)格走勢(shì)不易確定，會(huì)給參與交易的控排企業(yè)造成過重的成本負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)通過一系列有效的調(diào)控措施使碳價(jià)格總體保持平穩(wěn)趨勢(shì)，更要避免碳價(jià)格的劇烈波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)4W機(jī)制內(nèi)部各因素之間的有效平衡和相互傳導(dǎo)。

中國(guó)碳市場(chǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)功能

碳市場(chǎng)控制溫室氣體排放的同時(shí)，必然會(huì)對(duì)企業(yè)施加成本約束，進(jìn)而帶來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響。成本約束帶來的經(jīng)濟(jì)影響往往具有多面性，大致可以分為對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響、對(duì)能源結(jié)構(gòu)的影響、對(duì)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響。因此，就其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響而言，碳市場(chǎng)是一把雙刃劍，給高碳的能源密集型行業(yè)帶來壓力的同時(shí)，也給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來轉(zhuǎn)機(jī)，還為新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了動(dòng)力。

碳市場(chǎng)生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)化手段，是“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”的可行途徑。一般而言，碳源（二氧化碳排放）往往位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，碳匯（二氧化碳固定）往往位于生態(tài)良好的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。碳市場(chǎng)通過CCER機(jī)制在碳源（買碳）和碳匯（賣碳）之間架起了橋梁，因此具有了生態(tài)補(bǔ)償功能和扶貧功能。碳市場(chǎng)使得植樹造林、沼氣開發(fā)等活動(dòng)可以獲得額外的生態(tài)補(bǔ)償，也使得生態(tài)保護(hù)好的地區(qū)，可以通過開發(fā)碳匯項(xiàng)目，獲得收益補(bǔ)償，提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨?，因此是“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”的重要市場(chǎng)化渠道。

中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)邏輯

溫室氣體減排是碳市場(chǎng)的基本功能，因此也是碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)中的首要目標(biāo)，如果沒有這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其他目標(biāo)都是空中樓閣。作為市場(chǎng)化的政策工具，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境有效性的同時(shí)，也應(yīng)該注重成本的有效性，應(yīng)該是以最低的成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，否則碳市場(chǎng)的有效性就會(huì)被交易成本所抵消，會(huì)失去其存在的意義。碳市場(chǎng)通過價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，為低碳技術(shù)研發(fā)和投資提供影子價(jià)格，從而真正在物理上實(shí)現(xiàn)減排。因此，碳市場(chǎng)的激勵(lì)有效性也是環(huán)境有效性和經(jīng)濟(jì)有效性實(shí)現(xiàn)之后碳市場(chǎng)的重要目標(biāo)，這也是碳市場(chǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)的環(huán)境有效性和經(jīng)濟(jì)有效性的必要前提，也是控制溫室氣體減排的實(shí)踐路徑。此外，碳市場(chǎng)作為一種政策手段，也會(huì)帶來一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，這些影響在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等因素的共同作用下，會(huì)產(chǎn)生不一樣的結(jié)果，因此，碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)還需要考慮覆蓋的公平性和結(jié)果的公正性。

1.環(huán)境有效性。能否實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)是設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)碳市場(chǎng)的首要標(biāo)準(zhǔn)，其他所有功能必須服從和服務(wù)于這一個(gè)功能，否則碳市場(chǎng)就會(huì)成為無(wú)本之物，無(wú)源之水，無(wú)法穩(wěn)健運(yùn)行。為此，碳市場(chǎng)的配額總量確定要與國(guó)家控制溫室氣體的總體目標(biāo)高度一致。如果環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)得不到保障，就會(huì)影響碳市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

2.經(jīng)濟(jì)有效性。碳市場(chǎng)作為一種政策工具，也有著較高的交易成本，主要表現(xiàn)為MRV成本、交易成本、履約成本和能力培訓(xùn)成本。這些成本在很大程度上決定著碳市場(chǎng)工具的凈減排效果，如果成本過高，就會(huì)使得碳市場(chǎng)的功效打折扣。而要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效性，就必須擴(kuò)展碳市場(chǎng)的覆蓋范圍。納入的地域越廣，行業(yè)越多，技術(shù)類型越豐富，時(shí)間越長(zhǎng)，那么原則上碳市場(chǎng)就可以通過消除套利機(jī)會(huì)，在更大地理范圍內(nèi)和在中長(zhǎng)期的時(shí)間尺度上，實(shí)現(xiàn)減排成本的最小化。

3.激勵(lì)有效性。碳減排的全球外部性，使得個(gè)人并沒有激勵(lì)去降低碳排放，也使得企業(yè)沒有激勵(lì)從事減排技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，也就是說缺乏一個(gè)使得個(gè)人和企業(yè)愿意減排的價(jià)格信號(hào)，或者說減排量并沒有被市場(chǎng)定價(jià)，再或者說企業(yè)的減排技術(shù)缺乏市場(chǎng)需求，企業(yè)也就缺乏進(jìn)行減排技術(shù)研發(fā)的動(dòng)力。人類最終的溫室氣體排放下降，只能通過科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和人們行為的改變來實(shí)現(xiàn)，因此碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)中的另外一個(gè)重大挑戰(zhàn)是碳價(jià)格信號(hào)必須為技術(shù)創(chuàng)新提供足夠激勵(lì)。

4.覆蓋公平性。環(huán)境政策也會(huì)帶來實(shí)施成本和收益在不同社會(huì)群體間及其各地域間進(jìn)行再分配，從而引發(fā)環(huán)境政策的財(cái)富分配效應(yīng)。理論上而言，碳交易達(dá)成的充分條件是市場(chǎng)上各個(gè)控排企業(yè)的減排成本和減排潛力存在顯著差異性，否則就無(wú)法找到潛在的供給和需求，從而無(wú)法達(dá)成交易，所以碳市場(chǎng)覆蓋的范圍越廣，越有利于全球的溫室氣體控制。但是，目前只有部分國(guó)家啟動(dòng)了碳市場(chǎng)，即便在已經(jīng)啟動(dòng)碳市場(chǎng)的國(guó)家也只是選擇了某些重點(diǎn)行業(yè)納入碳市場(chǎng)，這樣就會(huì)產(chǎn)生碳約束的不平衡性，納入企業(yè)面臨碳約束，未納入企業(yè)無(wú)碳約束。

5.結(jié)果公正性。碳市場(chǎng)結(jié)果的公平性主要由信息的不對(duì)稱性、市場(chǎng)勢(shì)力、收入分配格局和發(fā)展不平衡性等因素導(dǎo)致。碳市場(chǎng)存在巨大的信息不對(duì)稱，往往導(dǎo)致很多企業(yè)可能在核查和履約等環(huán)節(jié)造假，從而破壞了碳市場(chǎng)的公正性。市場(chǎng)勢(shì)力的存在也使得某些行業(yè)可以把碳約束成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，從而帶來生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間福利的再分配。從收入分配的角度來看，免費(fèi)的配額分配有利于公司的股價(jià)，從而有利于高收入人群，而不利于低收入人群。

結(jié)語(yǔ)

碳市場(chǎng)是由政府政策創(chuàng)造的，政策的改變會(huì)極大地影響碳市場(chǎng)，因此碳市場(chǎng)建設(shè)的核心問題是處于中心地位的政府政策設(shè)計(jì)及其帶來的不確定性。從目標(biāo)來看，控制溫室氣體排放是碳市場(chǎng)應(yīng)具有的首要邏輯。從原則來看，碳市場(chǎng)需要貫徹“誰(shuí)排放誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)減排誰(shuí)受益”的基本原則。從運(yùn)行效果來看，應(yīng)該考慮建立事前預(yù)測(cè)和事后調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從技術(shù)外溢性來看，由于新技術(shù)在清潔產(chǎn)品生產(chǎn)和資源效率提升等方面具有很強(qiáng)的外溢性和正外部性，應(yīng)該建立對(duì)創(chuàng)新支持的綜合政策體系。從福利效應(yīng)來看，碳市場(chǎng)應(yīng)注重國(guó)家、行業(yè)和微觀個(gè)體三個(gè)層面上的公平性和公正性，引入事后調(diào)節(jié)機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)我國(guó)提出的2060年“碳中和”目標(biāo)的關(guān)鍵是首先實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的減排，而碳市場(chǎng)作為最主要的減排政策工具，必將在其中發(fā)揮重要作用。中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)需要在中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想指引下，通過“干中學(xué)”不斷豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在碳市場(chǎng)中的決定性作用，采取分階段建設(shè)原則，穩(wěn)健推進(jìn)相關(guān)工作。