社會工作本土化的邏輯理路：基于“結構—機制”視角

文/馬麗 張國磊

推進社會工作本土化與發(fā)展創(chuàng)新是增強基層社會治理能力、健全社會基層治理體系、促進專業(yè)社會工作發(fā)展、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。已有社會工作本土化研究強調(diào)中國語境中的“適應性”發(fā)展，但忽視了嵌入性機制背后的結構性因素，看不到社會工作發(fā)展模式同“國家—社會”結構的深層關聯(lián)。采用“結構—機制”視角，將中、西兩種社會工作發(fā)展模式視為不同“國家—社會”結構塑造的結果，有利于深入理解中國社會工作本土化的邏輯及其發(fā)展問題。

研究方法與分析框架

“所有社會問題的發(fā)生、呈現(xiàn)方式、感受方式和解決方式，都處于一個特定的結構中，不理解這個結構就無法理解為什么某些社會現(xiàn)象在其他國家和在我們這里會不一樣?！碧囟ǖ摹皣摇鐣苯Y構塑造了特定的社會機制，進而引發(fā)特定的社會現(xiàn)象或規(guī)律性的社會行為。當某種社會現(xiàn)象或社會行為不是偶然發(fā)生而是反復或周期性出現(xiàn)時，其背后一定隱藏著結構性因素?！皣摇鐣苯Y構既是社會機制運作的背景，也是塑造其模式及運作方式的結構性變量。該結構出現(xiàn)在各種社會機制中，催生了不同社會現(xiàn)象生成的因果鏈條。反過來，特定社會現(xiàn)象或行為背后的因果機制是特定“國家—社會”結構推動的結果，整體遵循著“國家—社會”結構整體布局。正是如此，社會現(xiàn)象或社會問題研究既要用好機制的“放大鏡”，仔細觀察和解析現(xiàn)象或事物背后的運作規(guī)律，也要保持看問題的適當距離，把握結構框架，才能提綱挈領。

社會工作運作機制脫離不了“國家—社會”結構，該結構決定了政府對待市場與社會的不同態(tài)度。當國家利益與社會價值取向關聯(lián)較弱時，政府會偏向市場領域，表面是維持基本秩序的旁觀者，讓效率與財富問題歸于市場，讓仁慈與公正問題回歸社會，實際是弱化自身與弱小者問題的關聯(lián)性，將救助社會弱小者的責任轉(zhuǎn)嫁給社會，促成了社會組織較強的社會修復能力，夯實了社會工作組織自下而上發(fā)展的社會基礎。而當國家利益與社會價值取向關聯(lián)性較強時，政府則更關注社會領域。如果政府力量過于強勢、社會組織發(fā)展明顯不足，社會問題就可能演化為政治問題，政府統(tǒng)攬社會事務會擠壓社會組織自治空間，社會工作組織只能在“嵌入性”發(fā)展中尋求生機。

中、西兩種社會工作模式生成的內(nèi)在機理

（一）“國家—社會”結構下的治理機制

在西方，自世俗權力替代神權統(tǒng)治后，政治權力和社會權力逐漸二分，社會契約論在公民權利“贊同”的基礎上，形成了以政府為代表的國家權力象征，社會治理成為國家及政府職能的基本內(nèi)容。在國家與社會邊界問題上，《國富論》較早奠定了西方“小政府”基調(diào)。這種模式將社會弱小者問題要么歸結于個人不幸，要么留給社會慈善組織或好善樂施的慈善家。社會組織可以基于仁慈、博愛、共情等道德情感自發(fā)地給有需要的人提供必要幫助，但政府沒有幫扶社會弱小者的義務。這為社會工作組織的發(fā)展提供了有利的社會條件。

中國社會則深受“家國同構”影響。這種結構安排具有明顯的國家中心傾向，體制外的個人空間和社會空間都被納入體制管理，政策、計劃或方案等推進國家權力對社會生活的全面干預，行政權力、社會權力、政治權力等被整合到多維度的治理體系中。這種結構突出了威權管理特征，社會事務被黨和政府統(tǒng)攬，社會弱小者問題等由黨或政府統(tǒng)一解決，但政府的強勢干預會抑制社會組織的生長空間。

（二）治理機制中的社會組織

沿承不同的“國家—社會”結構框架，社會組織在公共治理中的地位也明顯不同。西方社會組織發(fā)展與社會治理的關系呈現(xiàn)“弱”與“強”兩種狀態(tài)。早期，社會組織救助機制能一定程度上緩解社會矛盾，但弱小者問題并非社會治理的主流問題。民族國家建構完成后，西方權利運動興起，政府和社會亟須一批專業(yè)從事解決弱小者問題的社會組織，這為專業(yè)社會組織參與公共治理提供了有利條件。中國社會組織發(fā)展則在政府治理主導下實現(xiàn)，也有強弱兩種關聯(lián)。中華人民共和國成立后，官僚體制建構了一套縱向到底、橫向到邊的行政管理體系，當時改變落后的發(fā)展現(xiàn)狀是發(fā)展的頭等大事，弱小者問題尚未凸顯，政府對體制外社會組織的容忍度也較低，這是弱關聯(lián)。社會主要矛盾轉(zhuǎn)化后，均衡發(fā)展及人民對美好生活的向往訴求高漲，弱小者利益被重視，政府亟須培育介于官與民之間的第三種力量，承接公共事務、協(xié)調(diào)處理社會矛盾及提供專業(yè)化公共服務，社會組織由此迎來發(fā)展的春天，這是強關聯(lián)。

無論是社會治理導向還是以政府治理為中心，經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，社會弱小者問題都會暴露出來，需要政府引起足夠重視，也需要適度給社會增權。社會組織既能專注于社會實踐，為政府決策提供專業(yè)化的參考意見，又能協(xié)助政府治理，是政府還權于社會的重要幫手。

（三）結構—機制下的社會工作組織發(fā)展

社會工作組織是社會組織的具體表現(xiàn)形式。西方“小政府”結構下，社會組織及志愿組織較早從事幫扶社會弱小者的任務，這為社會組織參與社會治理及社會組織自身的成長留足了空間。但社會工作組織并未因此獲得充足的資金保障和政策性支持。直到經(jīng)歷了戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機、社會運動等沖擊后，經(jīng)濟復蘇、社會發(fā)展急需大量專業(yè)組織參與社會創(chuàng)傷修復工程，政府才開始高度關注社會弱小者問題，這為社會工作組織的專業(yè)化、職業(yè)化提供了契機。經(jīng)過長期的基層實踐，社會工作者專業(yè)技能顯著提升，社會工作行業(yè)也逐漸享有較高的社會認可度，社會工作迅速從專業(yè)實踐領域走向?qū)I(yè)教育理論與實踐，并下沉到社會基層，收獲政府及群眾雙重信任與充足的資源保障。社會工作組織從志愿組織發(fā)展成專業(yè)組織有重要前提，即“小政府”的大結構沒有發(fā)生大變動，但政府治理與社會治理的關系出現(xiàn)了調(diào)整，政府開始關注社會領域的弱小者問題，與之相關的社會工作組織隨即也被政府看重，由此加快了西方社會工作專業(yè)化進程。

中國社會工作組織發(fā)展模式則不同。社會組織是“國家—社會”結構松動后生成的新事物，其發(fā)展狀況同政府放權的范圍、方式、力度等緊密聯(lián)系。中華人民共和國成立之初，總體性社會特質(zhì)明顯，國家與社會邊界幾乎重疊，公共領域事務都歸黨和政府管理。改革開放后，國家與社會關系松動，政府職能轉(zhuǎn)變，社會組織進入社會治理領域，開始承接部分社會治理事務，但政府放權尚無經(jīng)驗可循。為規(guī)范社會組織有序參與社會治理，政府需強化社會組織監(jiān)督與管理，而社會組織為獲取行政性資源，有意契合或迎合政府需求。由于社會組織成長時間較短、公共治理經(jīng)驗不足，發(fā)展初期便遭遇了群眾基礎薄弱、認可度不高等困阻。而政府對社會組織參與社會治理的預期偏高，當看不到活動的明顯成效時，不免會質(zhì)疑社會組織參與社會治理的能力和效果。這便是早期社會工作組織發(fā)展遭遇的境遇。該行業(yè)先是自上而下被賦予政治合法性，由頂層高位推動，再逐漸從科層制金字塔頂端推向社會基層，通過代理治理、政府動員和社會動員等走向?qū)I(yè)實踐。但這種組織發(fā)展模式過于依附官方權威和政策導向，因而在實際運作中難以避免行政干預過多、社會認可度不高、專業(yè)性不突出等問題。

“嵌入性”社會工作發(fā)展模式及其后果

（一）社會工作“嵌入性”發(fā)展的基本特點

中國社會工作本土化面臨雙重“嵌入”任務。作為舶來品，社會工作在汲取西方成功經(jīng)驗教訓的同時需嵌入中國特色情境；作為新興社會組織，社會工作組織又承接著由傳統(tǒng)公共行政剝離出來的公共服務事務，需嵌入行政管理體制，對接政府職能讓渡。然而，社會工作“嵌入性”發(fā)展之時也正值政府體制改革與職能轉(zhuǎn)變的過渡期，政府以何種方式、多大程度還權給社會組織等關鍵性問題并不明朗，這增加了社會工作本土化的難度。

行政力量干預過強是社會工作“嵌入性”發(fā)展的突出特點。首先，社會工作組織的合法性依賴權威部門。其合法性源于政策法律賦權，這不同于混合型合法性來源的社會組織，它需依賴權威部門擴大社會影響力和知名度。其次，財政來源依賴公共行政資源。政府購買公共服務的財政預算是社會工作組織生存的重要資金來源，其標的物具有行政資源屬性，市場競標活動之外可能還存在著潛在的行政門檻。最后，業(yè)務范圍受公共行政限制。公共組織授權的范圍決定了社會工作組織活動空間的大小，政府購買服務項目的類型限定了社會工作服務的項目范圍，這意味著社會工作組織發(fā)展的自主性較弱，受政府等外在力量干預過多。

社會工作“嵌入性”發(fā)展具有結構必然性。為提升公共管理和公共服務效率，公共部門需適度向社會放權，但政府職能轉(zhuǎn)變是一個較漫長的過程。改革開放后，“國家—社會”關系松動，社會組織獲得發(fā)展生機，但結構變動初期也正是政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)工作的試點階段，政府對群團組織之外的社會組織的培育尚無經(jīng)驗可循。出于政權穩(wěn)定與社會秩序的考量，政府只能慣性沿用傳統(tǒng)政策工具，將社會服務職能讓渡給自己培育的或信任的組織。同時，為了避免社會組織發(fā)展失控，政府又需把關鍵性資源掌控在自己手里。因此，在培育模式上政府容易將社會工作組織內(nèi)化為自己的“腿”，以行政命令而非職業(yè)培育方式督促社會工作事務，這使得許多本應被剝離出去的社會職能沒有被剝離出去。

（二）社會工作“嵌入性”發(fā)展的潛在隱患

一方面，社會工作發(fā)展模式難以突破政府管理的路徑依賴。政府一旦習慣沿用特定政策工具，就可能對該政策工具產(chǎn)生路徑依賴。改革開放后，盡管政府提倡要從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺焙汀胺照摺?，但轉(zhuǎn)變過程非常緩慢。特別是在直線職能制組織架構下，地方各級職能部門不僅接受本級政府的指導，也受上級“對口單位”的領導，由此形成的“多頭管理”加強了社會組織培育的責任模糊化，社會組織建設涉及多部門職責范圍，倘若沒有上級明確的文件或指示，地方政府通常會迫于政績考核及行政問責的壓力，沿用傳統(tǒng)或較保守的方式培育社會組織，這使得專業(yè)社會工作發(fā)展長期受傳統(tǒng)政策工具的制約。

另一方面，社會工作專業(yè)性難以凸顯。政府管理與專業(yè)社會組織發(fā)展的內(nèi)在要求不同，前者重穩(wěn)定、績效與程序規(guī)則，后者強調(diào)專業(yè)服務和特定組織價值理念。政府主導過多就可能導致政府在管理過程中不自覺地將行政管理模式套用在社會組織身上，造成專業(yè)性受行政線掣肘。一是政府干預過強會扼殺或消解社會工作組織的創(chuàng)造性與積極性，迫使社會工作組織被動接受政府購買需求安排；二是盡管社會工作組織具有法人資格，但資金項目等對公共部門仍有較強的依賴性。由于社會工作服務與政府公共服務職能范圍交疊，且政府處于主導地位，政府職能轉(zhuǎn)變的能力和質(zhì)量便會直接影響社會工作組織發(fā)展的前景。一旦政府職能轉(zhuǎn)變效果不佳，社會工作組織就可能被“倒吸”進行政體制，內(nèi)化為行政體制的一部分。

總體而言，政府主導過強會導致社會工作組織被動適應政府管理模式而喪失社會組織應有的獨立性。社會工作組織的發(fā)展既囿于政府的強勢干預，又對政府傳統(tǒng)政策工具存在路徑依賴，難以突破專業(yè)性與行政線糾纏的瓶頸。這限制了專業(yè)社會工作發(fā)展創(chuàng)新的空間，也存在著社會工作組織被公共部門內(nèi)化的潛在隱患。

（三）突破社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸的出路

一些學者認為“嵌入性”發(fā)展的瓶頸是政府管得過多，因此“找回”社會就能解決我國專業(yè)社會工作發(fā)展問題。這種觀點對社會能力期待可能過于樂觀。中、西方兩種社會工作發(fā)展模式表明，任何單一的社會、國家、政府力量都不足以促成專業(yè)社會工作發(fā)展。國家與社會并不是零和博弈關系，專業(yè)社會工作發(fā)展也并不指向國家與社會力量的較量。相反，它是國家與社會強關系網(wǎng)絡的連接點，意味著國家、政府與社會密不可分。

破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸的關鍵是調(diào)適國家與社會之間的關系?！皣摇鐣苯Y構決定了社會工作組織處于何種公共治理模式，這種治理模式反過來又影響了社會工作組織發(fā)展的機制選擇。當行政力量干預過強時，社會工作組織創(chuàng)新發(fā)展的空間就可能被抑制。破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸有兩條基本路徑：要么充分發(fā)揮社會工作組織自身優(yōu)勢，以社會工作發(fā)展成效反作用于社會治理機制，進而帶動國家與社會關系調(diào)整，生成適合于社會工作組織發(fā)展的制度安排；要么被動等待特定公共訴求加快政府職能轉(zhuǎn)變的速度，推動“國家—社會”結構進一步調(diào)整，進而完善社會工作組織的管理方式。無論選擇哪條路徑，都必須以“國家—社會”關系調(diào)整為前提。

結語

人類歷史發(fā)展過程并不總是完美的，社會群體總會自動分化出較大優(yōu)勢者與不利者。有的不利者能借助社會資本或自我能力改變劣勢的生活處境，有的不利者卻依賴外在環(huán)境和他人，缺乏獨立性，后者正是社會工作主要關懷的對象。這是社會建設與社會治理面臨的普遍性問題，也是不同社會工作機制生成的共同條件。無論是西方還是中國，都不能以“優(yōu)劣”為標準將社會工作發(fā)展模式簡單“一刀切”，而是要看本土社會工作機制生成背后的根源，理解其存在的合理性，進而尋找關鍵變量，從根本上突破發(fā)展瓶頸。本文有以下三點結論：

第一，本土社會工作發(fā)展模式同本土公共治理機制密切相關，且都受“國家—社會”結構影響。國家與社會的關系決定了政府在公共治理中占據(jù)的權重和政府對待社會組織的態(tài)度?！靶≌苯Y構下社會擁有較強的自我修復力，能在政府缺位的條件下自動修復弱小者的問題，社會組織在長期救助弱小者的傳統(tǒng)中獲得了合法性生長的土壤及良好的社會性支持。而“大政府”結構下的社會工作事務與行政管理事務由政府部門主導，社會工作組織在政策授權條件下獲得較高的合法性，但公共部門職能讓渡的空間限定了其專業(yè)性發(fā)揮的余地。

第二，我國社會工作“嵌入性”發(fā)展具有內(nèi)在合理性，但也存在著隱患。社會工作“嵌入性”發(fā)展是伴隨國家與社會關系松動出現(xiàn)的新現(xiàn)象，“大政府”結構決定了政府在社會工作事務中居于主導地位，而政府管理模式上又不能擺脫傳統(tǒng)政策工具的路徑依賴，進而塑造了社會工作“嵌入性”發(fā)展特質(zhì)。“嵌入性”發(fā)展弱化了社會工作組織的獨立性，不利于社會工作專業(yè)性的培養(yǎng)，也限制了社會工作組織提升社會治理有效性水平的能力發(fā)揮。

第三，破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸以“國家—社會”關系調(diào)整為前提。社會工作組織發(fā)展深受“國家—社會”結構下的公共治理機制的影響，只有當原有的“國家—社會”結構進一步松動后，政府部門主導過強的格局才能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，整體制度環(huán)境也才更有利于社會工作組織的發(fā)展。為此，當下社會工作組織既需要維持和提高自身的專業(yè)性，創(chuàng)造更多的社會成效，也需要參與和推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高社會治理的有效性。