實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的制度梗阻和改革路徑研究

文/關(guān)博 王雯

實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平、更可持續(xù)、更有韌性發(fā)展的關(guān)鍵所在。在基本制度承重、社會(huì)支持、技術(shù)保障等方面，中國已經(jīng)充分具備推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件。但在提高統(tǒng)籌層次和央地責(zé)任再配置過程中，將帶來地方責(zé)任主體約束效應(yīng)弱化、參保約束松弛、地方待遇攀比等一系列風(fēng)險(xiǎn)，有可能嚴(yán)重影響制度穩(wěn)健運(yùn)行。建議在科學(xué)界定全國統(tǒng)籌內(nèi)涵的前提下，采用“兩步走方式”推進(jìn)全國統(tǒng)籌。用5年左右的時(shí)間，以統(tǒng)一制度結(jié)構(gòu)和基本規(guī)定為前提，以財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為目標(biāo)，以基金統(tǒng)一管理為準(zhǔn)繩，以全國范圍內(nèi)部分基金共濟(jì)為基礎(chǔ)形成全國統(tǒng)籌制度框架。再用10年左右時(shí)間，深化制度整合，清晰主體權(quán)責(zé)，推動(dòng)基金統(tǒng)收統(tǒng)支，全面完成全國統(tǒng)籌改革。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件

（一）制度承重條件：養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革不斷深化

經(jīng)過多年努力，中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得長足進(jìn)步，制度運(yùn)行總體穩(wěn)健，重大改革有序推進(jìn)，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶制度結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，中央調(diào)劑制度和基金市場化運(yùn)營階段性拓展了制度的改革空間，轉(zhuǎn)制成本等制度梗阻性問題得到了根本解決，使制度具備進(jìn)行較大范圍優(yōu)化調(diào)整的承重能力。

一是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本面階段性平穩(wěn)。雖然受疫情等因素影響，制度財(cái)務(wù)壓力明顯加大，基金階段性減收問題突出，但制度運(yùn)行總體平穩(wěn)，待遇按期發(fā)放。但必須指出，“十三五”時(shí)期制度撫養(yǎng)比降速約為“十二五”時(shí)期的2倍，制度面臨著加速老齡化風(fēng)險(xiǎn)，制度參保人員結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不良化苗頭，這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)穩(wěn)定運(yùn)行窗口期總體有限，改革機(jī)遇轉(zhuǎn)瞬即逝。

二是前期重大改革為制度運(yùn)行“減負(fù)”。中央調(diào)劑制度改革先行，一些制度贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)沉重、財(cái)務(wù)壓力較大省份階段性平衡了收支缺口，部分減輕了制度整體財(cái)務(wù)可持續(xù)性壓力。同時(shí)，劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社?；鸶母镉行蛲七M(jìn)，2017年11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案的通知》，要求將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)資本的10%充實(shí)社?；?，優(yōu)先用以彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期因視同繳費(fèi)年限政策形成的基金缺口，并對(duì)制度中長期支付缺口負(fù)有償付責(zé)任。這使職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過程中形成的“轉(zhuǎn)制成本”問題得到了根本解決，制度不再面臨“背著窟窿”運(yùn)行的壓力，為進(jìn)一步深化改革和促進(jìn)成熟定型提供了“輕裝上陣”的條件。

三是社保基金運(yùn)行提效進(jìn)一步改善了改革窗口期條件。根據(jù)《基本養(yǎng)老基金投資管理辦法》，各地養(yǎng)老基金已經(jīng)開始集中并委托給全國社?；鹄硎聲?huì)運(yùn)營。按照全國社?；鹄硎聲?huì)歷史投資績效匡算，可以使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存量資金的可支付月數(shù)提高約5個(gè)百分點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)性改革帶來制度收支波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖能力，為全國統(tǒng)籌改革啟動(dòng)和實(shí)施創(chuàng)造更穩(wěn)健的制度條件。

（二）技術(shù)保障條件：征繳體制改革和信息系統(tǒng)完善為全國統(tǒng)籌提供了有力支撐

一是征繳體制改革漸進(jìn)深化。征繳改革推動(dòng)社保費(fèi)隨稅同征、隨稅同管和隨稅同查，對(duì)于基金跑冒滴漏行為形成了更強(qiáng)的法律約束和震懾，帶來基金征管效率更高、管理更嚴(yán)。且便于形成垂直化基金征繳、管理和使用體制，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老基金籌集渠道的透明化和統(tǒng)一化，央地事權(quán)責(zé)權(quán)進(jìn)一步明晰，逐步消解屬地在基金征繳方面的利益糾葛和策略行為，為下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)全國“一盤棋”打開了改革空間。

二是全國統(tǒng)一的社保信息平臺(tái)基本構(gòu)建完成。全國統(tǒng)一的社保信息平臺(tái)將原來各省相對(duì)獨(dú)立的信息系統(tǒng)按照統(tǒng)一架構(gòu)重構(gòu)并串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)信息系統(tǒng)的全面整合。通過在全國范圍內(nèi)把基金的登記、申報(bào)、審核、收繳、發(fā)放、稽核等內(nèi)容納入垂直管理，動(dòng)態(tài)監(jiān)測每個(gè)參保者的繳費(fèi)、流動(dòng)和待遇領(lǐng)取情況，賦予中央層面對(duì)于養(yǎng)老基金運(yùn)行的實(shí)際監(jiān)管手段，并提升動(dòng)態(tài)監(jiān)管效率，減少業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程中的流程損耗和數(shù)據(jù)漏出，為全面打破基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)分割局面，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌利用基金提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。

（三）社會(huì)支持條件：理論界和社會(huì)輿論對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌保持較高關(guān)注與認(rèn)可

長期以來，養(yǎng)老保險(xiǎn)問題一直是中國理論界的研究熱點(diǎn)，而養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次偏低，以及由此帶來的制度結(jié)構(gòu)不平衡和保障待遇不公平問題，成為理論界的關(guān)注重點(diǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌具備調(diào)節(jié)地區(qū)間制度結(jié)構(gòu)性不公平，促進(jìn)縮小待遇差距的功能，因此獲得了學(xué)界和社會(huì)普遍的認(rèn)可和擁護(hù)，呈現(xiàn)出“一邊倒”支持態(tài)勢。推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌已經(jīng)成為社會(huì)普遍共識(shí)，改革阻力小，社會(huì)支持度高。

全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的改革風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）主體責(zé)任約束效應(yīng)存在弱化風(fēng)險(xiǎn)

在省級(jí)統(tǒng)籌管理的治理結(jié)構(gòu)下，養(yǎng)老基金征繳、待遇“保發(fā)放”、財(cái)務(wù)“補(bǔ)缺口”責(zé)任都統(tǒng)一于地方政府層面，各地雖然存在一定的“放水養(yǎng)魚”動(dòng)機(jī)，但會(huì)充分考慮財(cái)務(wù)可負(fù)擔(dān)能力不斷提升擴(kuò)面強(qiáng)度、強(qiáng)化費(fèi)基稽核。在全國統(tǒng)籌實(shí)施后，落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇所需籌資由中央層級(jí)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，制度財(cái)務(wù)平衡和相應(yīng)財(cái)務(wù)補(bǔ)助責(zé)任也完全轉(zhuǎn)化為中央事權(quán)。主體權(quán)責(zé)關(guān)系變化既剝離了制度管理、基金籌集與財(cái)務(wù)兜底之間的清晰的激勵(lì)相容關(guān)系，可能會(huì)造成地方層面提升參保質(zhì)量的積極性弱化。部分地方在全國統(tǒng)籌推進(jìn)的預(yù)期下，已開始擴(kuò)大躉交參保范圍，對(duì)提前退休把關(guān)不嚴(yán)，甚至出現(xiàn)加速消耗已有基金的道德風(fēng)險(xiǎn)，使制度運(yùn)行穩(wěn)健性受到損害。

（二）企業(yè)合規(guī)參保繳費(fèi)存在約束松弛風(fēng)險(xiǎn)

參保和征繳效率不高是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的“老大難”問題。按全口徑職工平均工資計(jì)算，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際交繳率不足90%，且有20%的在職參保人員處于中斷繳費(fèi)狀態(tài)。由于當(dāng)前中國征繳管理將基金征收職能與基數(shù)核定工作分離，在全國基金統(tǒng)收統(tǒng)支后，基金雖然實(shí)現(xiàn)了垂直征繳和撥付，但征繳機(jī)關(guān)對(duì)單位繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)、用工瞞報(bào)漏保等情況缺少監(jiān)測手段和剛性約束機(jī)制，使參保繳費(fèi)“漏出”問題難以得到根除。

（三）中央財(cái)務(wù)責(zé)任存在泛化風(fēng)險(xiǎn)

長期以來，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)責(zé)任高度地方化，在制度運(yùn)行中發(fā)生的征繳“缺口”，優(yōu)先通過地方存量養(yǎng)老基金劃轉(zhuǎn)、地方財(cái)政兜底等方式化解。養(yǎng)老保險(xiǎn)全面統(tǒng)收統(tǒng)支后，地方財(cái)政對(duì)于基金的財(cái)務(wù)責(zé)任也同步上移，隨著制度內(nèi)贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)持續(xù)惡化，養(yǎng)老保險(xiǎn)在人口老齡化高峰時(shí)面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力將由中央財(cái)政全面負(fù)責(zé)，導(dǎo)致中央責(zé)任邊界存在無限化趨勢。此外，對(duì)于業(yè)已形成的基金積累，由于其管理權(quán)主要在地方政府，全國統(tǒng)籌后調(diào)撥使用也將面臨一定的不便，使養(yǎng)老保險(xiǎn)前期積累紅利不能充分發(fā)揮“反哺”制度和熨平風(fēng)險(xiǎn)的功能。

（四）制度待遇支付存在攀比風(fēng)險(xiǎn)

全國統(tǒng)籌有統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)基本政策的要求，意味著要在基金統(tǒng)收統(tǒng)支的同時(shí)，推動(dòng)各地待遇確定和待遇調(diào)整機(jī)制的一致化。由于中國地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異和制度發(fā)展的路徑依賴，待遇確定和調(diào)整口徑的統(tǒng)一面臨一定難度。一方面各地養(yǎng)老金計(jì)發(fā)參數(shù)和待遇調(diào)整比例存在一定差異，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和基金收支壓力較小地區(qū)參數(shù)設(shè)定明顯更加寬松，如遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整待遇，會(huì)造成新、舊退休人員待遇水平較原計(jì)算方式不一致，帶來參保群體間攀比問題。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本政策統(tǒng)一使各地退休人員對(duì)于縮小待遇差距形成了新的預(yù)期，對(duì)于待遇調(diào)整“就高不就低”抱有更高期待，存在引發(fā)平均主義福利沖動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

以“兩步走”為核心，全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌

（一）以現(xiàn)實(shí)約束為考量再厘清全國統(tǒng)籌內(nèi)涵

一是充分考慮制度全面整合的現(xiàn)實(shí)困難。在之前改革中，均把制度規(guī)范統(tǒng)一作為統(tǒng)籌管理基本要求。當(dāng)前中國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件確實(shí)差異較大，基本制度結(jié)構(gòu)也不平衡，按照省級(jí)指標(biāo)確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)政策依據(jù)，已經(jīng)能夠在較大范圍內(nèi)發(fā)揮整合制度的功能，現(xiàn)階段按照全國統(tǒng)一依據(jù)驟然整合制度改革成本過高，實(shí)現(xiàn)也缺乏可行路徑。在全國統(tǒng)籌改革起步早期，可以聚焦于基本制度結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、制度管理統(tǒng)一，并提高基金共濟(jì)調(diào)節(jié)能力。

二是不宜過快推進(jìn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支。在基金管理方面，存量基金集中分布于少數(shù)東部省市，相關(guān)省市也是全國統(tǒng)籌后資金來源的重要“貢獻(xiàn)源”，其參保擴(kuò)面情況和繳費(fèi)規(guī)范情況對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的過程中，必須充分考慮地方的積極性和主動(dòng)性的維持與調(diào)動(dòng)。簡單驟然采取基金統(tǒng)一歸集的做法，既會(huì)導(dǎo)致地市、省和中央三級(jí)之間資金大規(guī)模的頻繁調(diào)動(dòng)，更加會(huì)使省級(jí)及以下政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不負(fù)有直接財(cái)務(wù)責(zé)任，導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)高質(zhì)量參保、規(guī)范征繳等工作的落實(shí)。

三是形成“分步漸進(jìn)”的改革路徑。從中國啟動(dòng)全國統(tǒng)籌改革出發(fā)點(diǎn)來看，推動(dòng)制度公平保障是制度的主要目標(biāo)，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)池實(shí)現(xiàn)共擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是制度的主要任務(wù)，在制度部分改革維度尚不具備推進(jìn)條件的情況下，可以推動(dòng)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)制度基本功能發(fā)揮。將全國統(tǒng)籌改革任務(wù)分解為“短期目標(biāo)”和“最終目標(biāo)”，并分步推進(jìn)。其中短期目標(biāo)是指，加快在中央統(tǒng)管下建立起具有全國范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)劑功能的基金管理框架，將一定比例籌資上解形成中央統(tǒng)籌基金。其中長期目標(biāo)是指，待改革條件更加成熟后，推進(jìn)全國的制度統(tǒng)一和基金統(tǒng)收統(tǒng)支。

（二）以加快統(tǒng)籌功能的構(gòu)建與發(fā)揮為改革“第一步”

一是適時(shí)終止中央調(diào)劑金運(yùn)行。進(jìn)一步壓縮中央調(diào)劑制度運(yùn)行時(shí)限，以1～2年時(shí)間作為改革過渡期。其間在繼續(xù)提高中央調(diào)劑金提取比例，加大調(diào)劑力度的同時(shí)，完善全國統(tǒng)籌所需的制度、管理、財(cái)務(wù)、技術(shù)等前提準(zhǔn)備條件。健全過渡期政府間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)存量財(cái)力共同化解可能面臨的局部養(yǎng)老金支付壓力。

二是建立具有全國范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)劑功能的“央地雙層統(tǒng)籌”架構(gòu)。為防止改革路徑延長，甚至出現(xiàn)“過而不渡”的情況，建議以制度功能有效發(fā)揮為目標(biāo)，把制度規(guī)則和結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，強(qiáng)化基金共管和風(fēng)險(xiǎn)調(diào)劑，作為全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)的“初級(jí)階段”。在此階段，重點(diǎn)在于規(guī)范基本制度結(jié)構(gòu)和待遇調(diào)整等關(guān)鍵機(jī)制設(shè)計(jì)，并將超過50%的基金上解形成中央統(tǒng)籌基金，在不改變各地待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按各地方實(shí)際支付需要的50%撥付，結(jié)余部分留作調(diào)劑。允許地方階段性保有一定比例的資金管理并承擔(dān)相應(yīng)的支付責(zé)任，同時(shí)，省級(jí)統(tǒng)籌單位要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行績效承擔(dān)一定的財(cái)務(wù)責(zé)任，確保財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一完整。基金當(dāng)期和歷史結(jié)余全部納入省級(jí)財(cái)政專戶管理，但除支付可能發(fā)生當(dāng)期缺口外，未經(jīng)中央授權(quán)或批準(zhǔn)不得動(dòng)用。

（三）以制度整合和夯實(shí)全國統(tǒng)籌質(zhì)量為改革“第二步”

一是整合養(yǎng)老保險(xiǎn)基本政策。在全國統(tǒng)籌改革“短期目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)后，立即進(jìn)入改革深化期，用10年左右時(shí)間，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基本政策，整合各行其是的制度“碎片”，實(shí)現(xiàn)各地參保條件和參保對(duì)象范圍、費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算辦法、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件和待遇計(jì)發(fā)參數(shù)確定依據(jù)等政策要件統(tǒng)一規(guī)范。注重把新業(yè)態(tài)從業(yè)人員等各類城鎮(zhèn)就業(yè)和參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)勞動(dòng)者納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為城鎮(zhèn)就業(yè)勞動(dòng)者創(chuàng)造更加公平共享的參保機(jī)會(huì)。建立全國統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小地區(qū)間養(yǎng)老金待遇至合理水平。

二是全面實(shí)現(xiàn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。在基本制度整合實(shí)現(xiàn)后，同步啟動(dòng)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支管理。在全國范圍編制統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算，根據(jù)參保人數(shù)、待遇領(lǐng)取人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)、計(jì)發(fā)待遇等統(tǒng)一核算確定年度財(cái)務(wù)收支責(zé)任。參保人員和用人單位的繳費(fèi)統(tǒng)一征繳匯集為單一基金，根據(jù)支出責(zé)任下?lián)苤Ц?。在各省之間，參保人員只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，基金不再轉(zhuǎn)移，從根本上解決參保人員養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)不便的難題。

三是全國統(tǒng)籌改革為契機(jī)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革深化。養(yǎng)老基金全國統(tǒng)收統(tǒng)支將極大改善制度的運(yùn)行效率，也為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步定型創(chuàng)造了有利的改革窗口期。在籌資端，按照以支定收、略有結(jié)余原則，穩(wěn)定財(cái)政補(bǔ)助水平，減少基金不必要籌集和積累，進(jìn)一步探索養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)“降費(fèi)”空間。到2035年，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)單位費(fèi)率再下降2個(gè)百分點(diǎn)。在支付端，穩(wěn)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率水平，進(jìn)一步完善待遇計(jì)發(fā)公式，引入精算因子概念，把基金收支平衡作為個(gè)人賬戶記賬利率水平的重要考量?；谙M(fèi)品價(jià)格指數(shù)變動(dòng)，統(tǒng)籌社會(huì)平均工資增長、新退休人員養(yǎng)老金水平增長、基金承受能力等因素，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇指數(shù)化調(diào)整機(jī)制。適時(shí)延長最低繳費(fèi)年限，建立“全額養(yǎng)老金”領(lǐng)取制度，引導(dǎo)參保職工長繳多繳。

（四）以“權(quán)責(zé)清晰”為依據(jù)優(yōu)化中央地方責(zé)任清單

一是明確劃分中央地方政府養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)管理責(zé)任。在參保環(huán)節(jié)，繼續(xù)強(qiáng)化地方主體責(zé)任，建立參保目標(biāo)與財(cái)務(wù)分擔(dān)責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把“在職應(yīng)參保人數(shù)”與“在職實(shí)際參保人數(shù)”作為該省養(yǎng)老基金上解規(guī)模核定的參考因素，對(duì)因?qū)嶋H參保人數(shù)不足形成的上解資金缺口由地方財(cái)政分擔(dān)負(fù)責(zé)，確保“應(yīng)保盡?！?。在基金征繳環(huán)節(jié)加強(qiáng)“條塊銜接”，強(qiáng)化人社、稅務(wù)的信息互通和參保征繳聯(lián)動(dòng)，以稅務(wù)機(jī)關(guān)個(gè)人所得納稅基數(shù)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基數(shù)核定的重要參考。根據(jù)參保政策和相關(guān)經(jīng)辦服務(wù)的整合及改進(jìn)情況，到2025年由征繳機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)施繳費(fèi)基數(shù)核定與費(fèi)用征收，努力實(shí)現(xiàn)“應(yīng)繳盡繳”。

二是形成與事權(quán)責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)務(wù)兜底責(zé)任機(jī)制。按照補(bǔ)助水平合理，補(bǔ)助責(zé)任清晰，補(bǔ)助增長可控為原則，以央地事權(quán)為依據(jù)重新劃分財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任。對(duì)于視同繳費(fèi)年限等原因形成的制度轉(zhuǎn)制成本，繼續(xù)由中央財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任。對(duì)于因參保擴(kuò)面不力和征繳績效不佳導(dǎo)致基金籌資不充分而產(chǎn)生的收支缺口，按照央地責(zé)任共擔(dān)。對(duì)于地方自行躉繳擴(kuò)面等違規(guī)操作形成的制度債務(wù)，由地方財(cái)政自行負(fù)擔(dān)。對(duì)于人口老齡化引致贍養(yǎng)比惡化帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，由中央財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任。堅(jiān)持長期精算平衡管理，明確財(cái)政補(bǔ)助上限水平，當(dāng)財(cái)務(wù)缺口壓力突破臨界標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，通過養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本參量調(diào)整實(shí)現(xiàn)基金動(dòng)態(tài)平衡，徹底消除制度對(duì)于財(cái)政補(bǔ)助的依賴慣性。

三是有序發(fā)揮地方存量資金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備功能。對(duì)于地方業(yè)已形成的養(yǎng)老基金結(jié)余部分，繼續(xù)由地方自行管理，鼓勵(lì)地方委托全國社保基金理事會(huì)進(jìn)行市場化運(yùn)營，提高基金中長期收益能力和對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支持能力，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)人口老齡化又一戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金。在存量資金使用方面，嚴(yán)格把握資金支出方向，地方存量養(yǎng)老基金僅用于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)事項(xiàng)，防止養(yǎng)老基金變性或者異化為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“小金庫”。