我國地方政府預(yù)算支出的類型、特征及其影響因素

文/姚東旻 許藝煊 趙江威 高秋男

財政支出結(jié)構(gòu)能夠反映一個國家的經(jīng)濟發(fā)展需求和政府職能重心。2009年，全國財政工作會議提出要“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推進財稅制度改革”。2019年，中央經(jīng)濟工作會議仍提出要“大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)”。2020年5月，李克強總理做政府工作報告時依然強調(diào)“要大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)”。為實現(xiàn)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的長期目標(biāo)，我們首先需要回答財政支出結(jié)構(gòu)是什么、受什么因素影響的基本問題。已有文獻(xiàn)多基于一般公共預(yù)算支出中各功能性支出的占比刻畫和描述財政支出結(jié)構(gòu)，包括“基本建設(shè)支出和科教文衛(wèi)支出”“經(jīng)濟建設(shè)支出”“生產(chǎn)性支出”“基本建設(shè)支出和社會保障支出”，以及“基本建設(shè)支出、行政管理支出、文教衛(wèi)生支出和社會保障支出”等，在此基礎(chǔ)上，進一步分析了支出占比的影響因素。較新的研究還關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)支出占比的省際差異，指出該差異顯著存在并且在特定階段內(nèi)具有一定的穩(wěn)定性。但是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性差異是否促使部分省份的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)趨同，最終表現(xiàn)為不同的預(yù)算支出模式尚未得到充分討論。

直接分析整體支出結(jié)構(gòu)的典型模式和具體特征，不僅為后續(xù)研究地方政府支出結(jié)構(gòu)提供了新的視角，有助于我們進一步歸納分屬不同模式的政府支出的一般性規(guī)律，也為評估支出結(jié)構(gòu)效率高低提供了研究對象和必要基礎(chǔ)。明確地方政府預(yù)算支出模式的影響因素，就找到了調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的有力抓手，這對于解決目前財政支出結(jié)構(gòu)固化問題，促進政府職能轉(zhuǎn)變，最終有力推進政府公共服務(wù)的供給側(cè)改革有所助益。

地方政府預(yù)算支出模式的類型與特征

（一）地方政府預(yù)算支出模式的類型分析

1.現(xiàn)實背景

在我國地方政府預(yù)算正式編制前，中央會組織召開中央經(jīng)濟工作會議和全國財政工作會議，分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，部署下一年度經(jīng)濟社會、財政工作重點。在我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、功能定位、資源稟賦等方面存在明顯差異的客觀現(xiàn)實下，會議往往強調(diào)各地區(qū)要立足自身實際來貫徹會議精神。進一步地，各省召開省委常委擴大會議或經(jīng)濟工作會議來傳達(dá)、學(xué)習(xí)和貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神，結(jié)合自身實際，具體落實本省經(jīng)濟社會、財政工作重點。以2010年為例，本文梳理了中央以及代表省份政府經(jīng)濟工作會議、財政工作會議中的相關(guān)要求，發(fā)現(xiàn)各省在強調(diào)嚴(yán)格貫徹中央精神的同時，結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r提出了不同的經(jīng)濟目標(biāo)和工作重點。各地經(jīng)濟發(fā)展的側(cè)重點不完全一致，通過政治決策最終形成不同的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。

2.預(yù)算支出模式劃分

模式劃分可以依托類型學(xué)的研究范式，將研究對象的重要特征進行整合分析，以期在概念形成、完善測度、組織解釋等多個方面發(fā)揮作用。預(yù)算支出模式劃分的前提是明確預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中的維度。雖然現(xiàn)有研究中，數(shù)據(jù)口徑和研究目的不同導(dǎo)致了政府支出結(jié)構(gòu)描述維度的具體指標(biāo)略有差異，但它們多從與經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)相關(guān)的政府支出比例入手?；诖?，本文選擇影響本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟建設(shè)支出占比和與地方社會福利水平相關(guān)的科教文衛(wèi)支出占比兩個維度，采取定序尺度劃分得到“高均衡支出型”“經(jīng)濟建設(shè)偏向型”“科教文衛(wèi)偏向型”和“低均衡支出型”四種類型的省級政府預(yù)算支出模式。（1）“高均衡支出型”模式，突出表現(xiàn)為經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)支出占比都相對較高，代表省份包括貴州、山西和甘肅等5個省份，這些省份均位于我國的中部和西部地區(qū)，自然環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，經(jīng)濟發(fā)展需求和民生性需求均相對較高。（2）“經(jīng)濟建設(shè)偏向型”模式，突出表現(xiàn)為經(jīng)濟建設(shè)支出占比相對較高，并且科教文衛(wèi)支出占比相對較低，代表省份包括新疆、寧夏、黑龍江和海南等10個省份。其中多數(shù)省份為少數(shù)民族聚居地區(qū)，整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人口密度低，市場化程度較低。與其他省份相比，這些省份將更多的財政資金投入到基本建設(shè)等經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域。（3）“科教文衛(wèi)偏向型”模式的突出特征為科教文衛(wèi)支出占比相比全國其他省份較高，代表省份包括北京、福建和廣東等10個省份（直轄市）。這些省份將更多的財政資源投入到科教文衛(wèi)領(lǐng)域，多分布于東南沿海，整體經(jīng)濟發(fā)展水平較高并且人口密度大。（4）“低均衡支出型”模式的突出特征為經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)支出占比均相對較低，代表省份包括重慶、天津、上海和湖南等6個省份（直轄市）。這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，并且民生性公共品需求相對均衡，故與貴州、山西等“高均衡支出型”省份完全相反，表現(xiàn)出整體低均衡的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。為檢驗地方政府預(yù)算支出模式的穩(wěn)定性，本文還通過類型劃分得到各省每年的預(yù)算支出模式，計算研究區(qū)間內(nèi)每個省份動態(tài)模式與靜態(tài)模式不一致的比例，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)省份的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)都較穩(wěn)定。

（二）預(yù)算支出模式特征的政策文本分析

各預(yù)算支出模式表現(xiàn)出了怎樣的經(jīng)濟特征？“經(jīng)濟建設(shè)偏向型”省份的預(yù)算支出更強調(diào)經(jīng)濟增長與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，支持重點產(chǎn)業(yè)以及中小企業(yè)發(fā)展，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；“科教文衛(wèi)偏向型”省份預(yù)算支出的重點領(lǐng)域主要在科技創(chuàng)新與民生建設(shè)，并且更具體地提出了社會民生方面的支出重點等；相較于兩個“偏向型”模式省份，“高均衡支出型”省份的預(yù)算支出在經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)兩個支出領(lǐng)域上均表現(xiàn)為相對重的特點，而“低均衡支出型”省份的預(yù)算支出均表現(xiàn)為相對輕的特點。

我們選取陜西省作為“經(jīng)濟建設(shè)偏向型”的代表省份、江蘇省作為“科教文衛(wèi)偏向型”的代表省份，梳理其政府支出重點領(lǐng)域與支出要求。陜西省政府支出重點領(lǐng)域更多在經(jīng)濟建設(shè)上，強調(diào)經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，2005年陜西省財政工作會議強調(diào)繼續(xù)實施項目帶動戰(zhàn)略，抓好重大項目建設(shè)；2008年陜西省政府工作報告強調(diào)要加大支持非公有制經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟的發(fā)展，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步提升城鎮(zhèn)功能和承載能力；2015年陜西省政府工作報告強調(diào)把保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間擺在首位。江蘇省政府支出重點領(lǐng)域更多在科教文衛(wèi)等方面，強調(diào)保障和改善民生。例如，2005年江蘇省政府工作報告中明確提出加快科技創(chuàng)新體系建設(shè)，科教投入安排99.8億元，增長28.5%；2011年江蘇省政府工作報告中強調(diào)更大力度保障和改善民生，大力發(fā)展社會事業(yè)，加大文化強省建設(shè)力度，加快教育現(xiàn)代化步伐，加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。

預(yù)算支出的影響因素及作用機制

前文基于定序的層級類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，對經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)支出占比進行中位數(shù)劃分，定義出四種代表性的預(yù)算支出模式，并概括其經(jīng)濟特征。接下來，從描述性維度轉(zhuǎn)向解釋性維度，即需要回答預(yù)算支出模式的影響因素是什么以及什么因素導(dǎo)致了地方政府在預(yù)算支出模式上的差異。目前，學(xué)術(shù)界已就地方政府多個維度的特征因素對預(yù)算支出的影響展開研究并積累了大量成果，但是主要集中于考察具體影響因素是什么以及其作用方向如何。研究發(fā)現(xiàn)，財政支出分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付率、城市化率、人口密度和地方官員特征均能夠影響地方政府的經(jīng)濟建設(shè)支出。財政支出分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付率、民營經(jīng)濟份額占比、市場化程度和地方官員特征均能夠影響地方政府的科教文衛(wèi)支出。

為進一步厘清影響因素作用于地方政府預(yù)算支出的機制路徑，本文將上述影響因素劃分為直接和間接影響因素，即哪些因素可以直接作用于預(yù)算支出導(dǎo)致其變化，哪些因素通過作用于直接因素間接地影響預(yù)算支出。首先，對于省際預(yù)算支出結(jié)構(gòu)差異始終保持高度解釋力的影響因素為地方財政維度的支出分權(quán)和地方財力兩項指標(biāo)，本文將其定義為預(yù)算支出的直接影響因素。值得注意的是，各省支出分權(quán)在很大程度上受到地方官員的影響，省級官員的能力越強，在與中央進行談判博弈的過程中越具有優(yōu)勢，進而越能提高地方的財政分權(quán)程度，即地方官員能力對于預(yù)算支出的影響是通過支出分權(quán)間接產(chǎn)生作用的。同時，現(xiàn)有研究也發(fā)現(xiàn)隨著我國市場化程度的提升，非國有經(jīng)濟的發(fā)展通過帶動地方經(jīng)濟和就業(yè)的增長對地方財政收入產(chǎn)生了巨大貢獻(xiàn)，即市場化水平提升通過提高地方財力水平進而作用于預(yù)算支出，于是地方官員能力和市場化水平被劃分為預(yù)算支出的間接影響因素。除此之外，支出分權(quán)作為地方財政的重要特征，除了直接對預(yù)算支出產(chǎn)生影響外，還會影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化率等經(jīng)濟和人口特征，最終作用于預(yù)算支出?，F(xiàn)有研究還發(fā)現(xiàn)以第三產(chǎn)業(yè)占比升高為特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化會導(dǎo)致地方人口密度的提升，進一步影響預(yù)算支出。

計量方法與數(shù)據(jù)

為回答什么因素影響了預(yù)算支出模式、為什么不同省市的預(yù)算支出模式有所差異，本文借助1996—2016年的省級面板數(shù)據(jù)，主要采用工具變量法、固定效應(yīng)模型、Probit模型和數(shù)據(jù)模擬法展開實證分析。考慮到已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)的能夠影響預(yù)算支出的具體因素數(shù)量較多，并且彼此之間存在一定的中介傳導(dǎo)關(guān)系，將其納入同一計量模型可能存在多重共線問題，本文重點分析其中潛在的直接影響因素，即支出分權(quán)、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度對我國省級政府預(yù)算支出模式的影響。文中涉及的數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》以及中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站等在線資源。其中，省級政府預(yù)算支出數(shù)據(jù)采用全省的加總數(shù)而非省本級預(yù)算數(shù)。對于缺失的部分預(yù)算支出數(shù)據(jù)，本文借助各省的統(tǒng)計年鑒進行補充。

預(yù)算支出模式的直接影響因素

本文實證分析主要有兩個部分：第一，綜合應(yīng)用固定效應(yīng)模型和工具變量法，盡可能地克服潛在的反向因果問題，研究支出分權(quán)、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度如何影響省級政府經(jīng)濟建設(shè)、科教文衛(wèi)預(yù)算支出占比；第二，采用Probit模型，分析五個因素對不同預(yù)算支出模式的影響。為保證研究結(jié)論穩(wěn)健可信，我們替換了可能存在偏誤支出分權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地方財力的代理指標(biāo)，再次展開以上兩個解釋性維度的實證分析，以排除代理指標(biāo)選擇偏誤問題。此外，我們還通過反事實思路下的數(shù)據(jù)模擬法，將原屬于某一類模式（如高均衡支出型）的省份的直接影響因素數(shù)據(jù)替換成屬于另一模式（如科教文衛(wèi)偏向型）省份的相應(yīng)數(shù)據(jù)，觀察發(fā)現(xiàn)替換數(shù)據(jù)后的省份的預(yù)算支出模式變化符合預(yù)期。

（一）固定效應(yīng)與工具變量檢驗

研究發(fā)現(xiàn)，省份支出分權(quán)度越高，其經(jīng)濟建設(shè)支出占比就越高；人口密度越高的省份，其經(jīng)濟建設(shè)支出的占比越?。坏谌a(chǎn)業(yè)占比對經(jīng)濟建設(shè)支出占比無顯著影響；城市化率越高，經(jīng)濟建設(shè)支出占比越高。城市化既是人口向城市集中的過程，也是基本建設(shè)加快發(fā)展的過程，這一結(jié)果反映了此特點；地方政府可支配的財政資金越多，其經(jīng)濟建設(shè)支出占比也越高。

支出分權(quán)和城市化率對省份的科教文衛(wèi)支出占比存在顯著的負(fù)向影響，即省份支出分權(quán)度和城市化率越高，其科教文衛(wèi)支出占比就越低。第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度分別對科教文衛(wèi)支出占比具有顯著的正向影響。充足的地方財力不僅提升了經(jīng)濟建設(shè)支出占比，也提升了科教文衛(wèi)支出占比，整體來看，可能導(dǎo)致公共安全等其他支出占比相對降低。而人口密度大的省份由于醫(yī)療衛(wèi)生和教育等公共服務(wù)的供給壓力較大，相應(yīng)的科教文衛(wèi)支出占比較高。最后，第三產(chǎn)業(yè)占比較高的省份，一方面對較多的社會文體活動提供配套支持導(dǎo)致科教文衛(wèi)支出占比相對較高，另一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化也會導(dǎo)致人口密度提升，間接提高科教文衛(wèi)支出占比。

（二）Probit模型的再估計

在得知五個因素對經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)支出占比的作用方向基礎(chǔ)上，我們進行綜合分析并給出這些因素的數(shù)值高低將驅(qū)使該省形成怎樣的預(yù)算支出模式。以支出分權(quán)和地方財力為例，一個省份的支出分權(quán)程度越高，則經(jīng)濟建設(shè)支出占比越高，同時科教文衛(wèi)支出占比越低，即為經(jīng)濟建設(shè)偏向型模式；支出分權(quán)程度越低，則經(jīng)濟建設(shè)支出占比越低，科教文衛(wèi)支出占比越高，即科教文衛(wèi)偏向型模式。一個省份的財力越充足，經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)支出占比都高，即為高均衡支出型模式；反之財力越少，兩類支出占比都低，是低均衡支出型模式。對應(yīng)到現(xiàn)實情況，以青海省為例，其支出分權(quán)較高（排名5）、城市化率較低（排名21）、第三產(chǎn)業(yè)占比較低（排名17）、地方財力較低（排名17）和人口密度較低（排名30），在五項因素分別作用下，青海會形成經(jīng)濟建設(shè)偏向型、高均衡支出型、經(jīng)濟建設(shè)偏向型或低均衡支出型、低均衡支出型、經(jīng)濟建設(shè)偏向型預(yù)算支出模式。最終青海省的真實模式是經(jīng)濟建設(shè)偏向型。分別以四種預(yù)算支出模式的二元虛擬變量為因變量，我們直接采用Probit模型研究五個因素對預(yù)算支出模式的影響，同時檢驗前文預(yù)期的預(yù)算支出模式是否與現(xiàn)實相符。研究發(fā)現(xiàn)，支出分權(quán)、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度的影響系數(shù)無論是在四個子模型中各自的作用方向，還是系數(shù)數(shù)值的大小排序上，都與預(yù)期相符。

結(jié)論

本文研究發(fā)現(xiàn)：第一，我國省級政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)可以被劃分為經(jīng)濟建設(shè)偏向型、科教文衛(wèi)偏向型、高均衡支出型和低均衡支出型四種代表性的模式。第二，就預(yù)算支出模式的特征來看，“經(jīng)濟建設(shè)偏向型”支出模式更多強調(diào)經(jīng)濟增長與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，支持重點產(chǎn)業(yè)以及中小企業(yè)發(fā)展，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。“科教文衛(wèi)偏向型”支出的重點領(lǐng)域主要在科技創(chuàng)新與民生建設(shè)。相較于兩個“偏向型”模式，“高均衡支出型”和“低均衡支出型”支出模式在經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)兩個支出領(lǐng)域沒有明顯的偏向，對于經(jīng)濟建設(shè)和科教文衛(wèi)領(lǐng)域的重視程度相近。當(dāng)然，是“高均衡支出型”還是“低均衡支出型”也受公共安全、行政管理費用等其他支出項目的影響。第三，某省是何種預(yù)算支出模式受到支出分權(quán)、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度五個因素的綜合影響。一個省份的支出分權(quán)程度和城市化率越高，人口密度越低，則越傾向于經(jīng)濟建設(shè)偏向型的支出模式；支出分權(quán)程度和城市化率越低，第三產(chǎn)業(yè)占比和人口密度越高，越傾向于科教文衛(wèi)偏向型支出模式；第三產(chǎn)業(yè)占比越低，地方財力相對較弱，越傾向于低均衡支出型模式；地方財力越充盈，越傾向于高均衡支出型模式。

本文定義了四種代表性的預(yù)算支出模式，并發(fā)現(xiàn)支出分權(quán)、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度綜合影響了地方政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為怎樣的模式，同時還明確了五個因素單獨變化后支出模式的轉(zhuǎn)變方向。這一方面直接回答了我國地方政府預(yù)算支出模式受何影響的重要問題，也為如何優(yōu)化地方政府財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)這一重大理論與現(xiàn)實問題奠定了必要的研究基礎(chǔ)，以后對財政支出結(jié)構(gòu)效率的研究可以在以上結(jié)論的基礎(chǔ)上繼續(xù)深入；另一方面，了解了直接影響因素單獨變動對預(yù)算支出模式的具體作用，也就能為地方政府調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)提供具體的著力點。