《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》簽署后的東亞區(qū)域合作未來方向

文/吳昊 于昕田

有關(guān)各方正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）及其日后生效，標(biāo)志著東亞區(qū)域合作進入一個新階段。在這個新的發(fā)展階段，落實RCEP各項規(guī)定以及在此基礎(chǔ)上深化各領(lǐng)域合作，必將是一個充滿挑戰(zhàn)的過程。在這個過程中，誰應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用？開放的地區(qū)主義原則是否應(yīng)該繼續(xù)堅持以及如何堅持？經(jīng)濟技術(shù)合作應(yīng)該如何更有效促進包容性發(fā)展？區(qū)域經(jīng)濟合作如何與政治安全合作良性互動？上述問題既是長期以來人們在討論東亞區(qū)域合作過程中爭論不休的問題，也是東亞區(qū)域合作新階段需要解決的重大問題。

東盟在東亞區(qū)域合作中的主導(dǎo)地位是否應(yīng)該繼續(xù)堅持

學(xué)術(shù)界關(guān)于區(qū)域合作主導(dǎo)權(quán)問題的討論，更多的是從預(yù)設(shè)的理論標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，探討哪種類型的國家或經(jīng)濟體能夠有效承擔(dān)起推動區(qū)域合作的任務(wù)，而不是從各區(qū)域政治、經(jīng)濟及歷史文化等復(fù)雜現(xiàn)實約束條件出發(fā)，思考現(xiàn)實可行的選擇方案。然而，現(xiàn)實世界既不存在標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域合作模式，也不存在標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域合作主導(dǎo)權(quán)。差異巨大的各個地區(qū)總是根據(jù)實際情況進行區(qū)域合作模式選擇，區(qū)域合作的主導(dǎo)權(quán)由誰來掌握也是各方權(quán)衡利弊選擇的結(jié)果。東亞區(qū)域合作由東盟來主導(dǎo)，是東亞地區(qū)各種歷史與現(xiàn)實矛盾綜合作用的結(jié)果。

東南亞既是東亞區(qū)域合作的重點地區(qū)，同時也是其難點所在。東南亞各國歷史上都曾深受侵略戰(zhàn)爭和殖民主義傷害，在對外政策選擇方面均在不同程度上帶有民族主義特征，對需要放棄和相互讓渡部分國家主權(quán)的制度性區(qū)域合作一直態(tài)度極為謹(jǐn)慎。正是考慮到推進制度性區(qū)域合作面臨的上述困難，東盟在推進合作的過程中才采取了所謂的“東盟方式”，一再強調(diào)要在東亞區(qū)域合作中堅持自身的中心地位和主導(dǎo)作用。

參與東亞區(qū)域合作機制的各非東盟成員國家之間也存在著明顯的矛盾，由任何一個主要大國主導(dǎo)的區(qū)域合作機制都可能會遭到其他大國的抵制。與此相反，由實力相對較弱的東盟主導(dǎo)發(fā)起的合作倡議則更容易得到各實力較強大國的普遍響應(yīng)和認(rèn)同。在構(gòu)建東亞區(qū)域合作機制及推動各領(lǐng)域合作方面，東盟的作用是不可替代的。東盟共同體建設(shè)不斷推進，為深化東亞區(qū)域合作創(chuàng)造了重要條件。在東盟不斷加強內(nèi)部一體化建設(shè)的過程中，東盟推動?xùn)|亞區(qū)域合作的意愿和能力也在不斷提升。東盟內(nèi)部一體化每前進一步，東亞區(qū)域合作就有新的進展。東亞整體性區(qū)域合作的不斷推進，主要得益于以東盟為主導(dǎo)的各種區(qū)域合作機制。東盟在推動?xùn)|亞整體性區(qū)域合作方面的作用，主要體現(xiàn)在推動建立并主導(dǎo)東盟地區(qū)論壇（ARF）、“10+1”“10+3”“10+6”等一系列“東盟+”合作機制。

各方能夠就RCEP達成一致，也與東盟的主導(dǎo)作用密不可分。RCEP談判是東盟主導(dǎo)的“10+6”東亞峰會的進一步深化。一方面，RCEP談判之所以能夠啟動，主要是因為在東盟的主導(dǎo)下建立了東亞峰會機制。另一方面，東盟與參加RCEP談判的其他6個經(jīng)濟體均已締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定，為RCEP談判奠定了重要基礎(chǔ)。

在RCEP框架下的區(qū)域合作中，東盟的主導(dǎo)作用仍然無可替代。RCEP的相關(guān)規(guī)定非常復(fù)雜，特別是有關(guān)海關(guān)程序和貿(mào)易便利化、服務(wù)貿(mào)易、自然人臨時移動、競爭、中小企業(yè)、經(jīng)濟技術(shù)合作等只有原則性規(guī)定但缺乏具體操作細則的條款，仍然需要有締約方承擔(dān)提出動議、推動磋商和協(xié)調(diào)各方的責(zé)任。在這方面，東盟的作用仍無可替代。進一步提高RCEP的質(zhì)量需要東盟繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用。RCEP談判伊始有關(guān)各方就明確了“建立一個現(xiàn)代、全面、高質(zhì)量和互惠的經(jīng)濟伙伴關(guān)系框架”的總體目標(biāo)，但就目前貿(mào)易與投資自由化、便利化水平來看，RCEP的質(zhì)量不僅無法與歐盟、美墨加三國協(xié)議以及全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）等大型區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定相比，甚至還略低于已經(jīng)正式生效的5個“東盟+1”區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定。將RCEP建設(shè)成為真正高質(zhì)量的區(qū)域經(jīng)濟合作協(xié)定還有很長的路要走。在這一過程中，東盟繼續(xù)發(fā)揮協(xié)調(diào)各方積極參與磋商的作用仍不可或缺。

是否應(yīng)該繼續(xù)堅持開放的地區(qū)主義原則

堅持開放的地區(qū)主義曾經(jīng)是東亞及亞太地區(qū)經(jīng)濟合作的基本原則。最早將開放的地區(qū)主義確定為一種區(qū)域合作模式選擇，始于20世紀(jì)70年代末關(guān)于亞太地區(qū)經(jīng)濟合作的構(gòu)想。太平洋經(jīng)濟合作理事會（PECC）和亞太經(jīng)合組織（APEC）一直積極推動將開放的地區(qū)主義從理念構(gòu)想轉(zhuǎn)變?yōu)檎邔嵺`原則。學(xué)術(shù)界對開放的地區(qū)主義的理解日趨寬泛，體現(xiàn)以下任何一個或者多個特點的區(qū)域合作都可以視為堅持了開放的地區(qū)主義原則：第一，堅持合作的自愿性而非制度的強制性。各種合作機制主要通過共同聲明或宣言的方式表達合作共識，合作共識的落實主要依靠信譽機制。第二，堅持區(qū)域合作的非封閉性。在開放的地區(qū)主義提出初期，非封閉性主要是指無條件或有條件地將貿(mào)易自由化措施對外開放。隨著亞太地區(qū)各種封閉性經(jīng)貿(mào)集團的建立和發(fā)展，人們對非封閉性開始有了新的解釋，一些學(xué)者將區(qū)域合作機制的參與方資格開放性，也視為區(qū)域合作非封閉性特征。第三，堅持與世界貿(mào)易組織（WTO）等全球多邊規(guī)則相一致。無論是開放的地區(qū)主義的理論倡導(dǎo)者，還是有關(guān)區(qū)域合作組織，都主張區(qū)域合作應(yīng)該維護而不是取代全球多邊貿(mào)易體系。第四，堅持多樣性和平等包容原則。承認(rèn)和尊重各國文化傳統(tǒng)、社會制度、價值觀念、發(fā)展模式等方面的差異，以靈活多樣的和循序漸進的方式，協(xié)力探索出一條符合地區(qū)特色的區(qū)域合作之路。

自2001年新加坡—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定正式生效起，東亞經(jīng)濟體參加的雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定越來越多，區(qū)域經(jīng)濟合作的競爭性疊加政治安全合作的競爭性，構(gòu)成了21世紀(jì)以來東亞及亞太區(qū)域合作的競爭性地區(qū)主義特征。但這絕不意味著開放的地區(qū)主義在東亞地區(qū)已經(jīng)完全失去價值，東亞很多區(qū)域合作機制仍然很好地堅持了開放的地區(qū)主義原則?！?0＋1”“10＋3”“10＋6”“10＋8”以及東盟地區(qū)論壇等論壇性合作機制一直在正常運作，持續(xù)不斷地就區(qū)域合作及全球重大問題表達共同立場，完全體現(xiàn)了開放的地區(qū)主義原則。包括中國在內(nèi)的一些東亞經(jīng)濟體積極采取單邊市場開放措施，東亞地區(qū)面向全球開放的特征越來越明顯。RCEP與開放的地區(qū)主義原則具有極高的相容性，RCEP的簽署及其日后正式生效不僅不會對東亞繼續(xù)堅持開放的地區(qū)主義原則構(gòu)成障礙，而且為堅持這一原則提供了新的基礎(chǔ)。

東亞地區(qū)各經(jīng)濟體對區(qū)域外市場依賴度非常高，RCEP正式生效后這種局面短期內(nèi)也不會出現(xiàn)重大變化。全球經(jīng)濟走勢和國際經(jīng)濟秩序調(diào)整動向?qū)|亞地區(qū)的影響不會因為RCEP生效而降低，東亞區(qū)域合作仍然需要堅持開放的地區(qū)主義原則，積極推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟。

第一，繼續(xù)發(fā)揮好東盟主導(dǎo)的各種對話機制的作用。東亞地區(qū)已經(jīng)建立起一系列東盟主導(dǎo)的區(qū)域合作論壇或?qū)υ挋C制，但人們對這些對話機制作用的看法并不一致。有的觀點對各種對話機制的作用基本上是持否定態(tài)度，認(rèn)為“冷靜的區(qū)域主義意味著運用區(qū)域機制來達到特殊的經(jīng)濟目標(biāo)，而這種目標(biāo)是敏感的雙邊或笨拙的全球論壇不能有效地加以解決的”。但任何制度性合作機制的建立都需要一個磋商、協(xié)調(diào)過程，因此對話機制是非常重要的。

第二，在維護全球貿(mào)易多邊體制方面努力采取協(xié)調(diào)行動。近年來，逆全球化思潮不斷泛起，貿(mào)易保護主義在世界范圍內(nèi)有所泛濫，使全球多邊貿(mào)易體系遭受嚴(yán)重挫折。為此，東亞經(jīng)濟體應(yīng)該積極發(fā)出反對逆全球化和貿(mào)易保護主義的聲音，積極推動開放的地區(qū)主義的區(qū)域合作，以東亞地區(qū)自愿的、非歧視性的和協(xié)調(diào)行動的市場開放帶動全球市場開放，為維護全球多邊貿(mào)易體制作出積極貢獻。

第三，積極吸引域外經(jīng)濟體加入RCEP。從一定的意義上講，開放的地區(qū)主義意味著以非歧視性原則讓區(qū)域外經(jīng)濟體分享區(qū)域內(nèi)市場開放的利益。如果能夠?qū)CEP逐步拓展為更多亞太國家加入的區(qū)域合作組織，其在維護全球多邊貿(mào)易體系中的作用將大大提升，開放的地區(qū)主義原則也會得到更好落實。

應(yīng)如何推進RCEP框架下的經(jīng)濟技術(shù)合作

經(jīng)濟技術(shù)合作是RCEP框架下東亞區(qū)域合作的重要內(nèi)容，RCEP協(xié)定文本第十五章對此作出了一些原則性規(guī)定。區(qū)域合作中的經(jīng)濟技術(shù)合作與一般意義上的國際經(jīng)濟技術(shù)合作內(nèi)涵存在明顯差異。賦予經(jīng)濟技術(shù)合作以特殊內(nèi)涵并將其列入?yún)^(qū)域合作重要議題的是APEC，其認(rèn)為在多樣化的亞太地區(qū)，各經(jīng)濟體應(yīng)該加強在人力資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學(xué)技術(shù)、中小企業(yè)等領(lǐng)域的區(qū)域合作，支持發(fā)展中國家實現(xiàn)經(jīng)濟增長。

APEC提出了非常好的經(jīng)濟技術(shù)合作概念構(gòu)想，并在實踐中進行了積極嘗試，但總體說來沒有取得重大的實質(zhì)性進展。東盟則很好地吸收了這種經(jīng)濟技術(shù)合作理念，并且通過經(jīng)濟技術(shù)合作有力地推動了東盟共同體建設(shè)。無論是在東盟內(nèi)部還是在東盟與中、日、韓“10＋1”及“10＋3”框架下，東亞都開展了一系列的經(jīng)濟技術(shù)合作。東盟及其主導(dǎo)的“10＋1”“10＋3”合作機制推動了很多領(lǐng)域的東亞經(jīng)濟技術(shù)合作，對促進東亞地區(qū)包容性發(fā)展和區(qū)域共同體建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但也存在一些需要解決的突出問題。經(jīng)濟技術(shù)合作機制過多和各種合作機制的重點合作領(lǐng)域重疊現(xiàn)象突出，造成經(jīng)濟技術(shù)合作項目分散化，無法形成合作合力和保證對重大項目的集中支持。東亞的競爭性地區(qū)主義不僅表現(xiàn)為相互競爭的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定大量涌現(xiàn)，而且經(jīng)濟技術(shù)合作領(lǐng)域的國家間競爭非常突出，特別是圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵地帶、重要項目的競爭非常突出。一些重要合作領(lǐng)域取得的實質(zhì)性進展較少，以“清邁倡議”為基礎(chǔ)的東亞貨幣金融合作曾引起廣泛關(guān)注和期待，但至今合作成果仍非常有限。

RCEP協(xié)定文本關(guān)于經(jīng)濟技術(shù)合作的規(guī)定與APEC倡導(dǎo)的經(jīng)濟技術(shù)合作高度一致，這種經(jīng)濟技術(shù)合作是非常重要的，也是適合東亞地區(qū)特點的，但如果不能有效推進，很可能重蹈APEC經(jīng)濟技術(shù)合作成效甚微的覆轍。因此，進一步細化RCEP框架下經(jīng)濟技術(shù)合作的相關(guān)規(guī)定，形成具體可操作的規(guī)則和行動方案，仍是RCEP需要加快解決的重要課題。

第一，應(yīng)該以RCEP框架為核心適度整合現(xiàn)有的東亞經(jīng)濟技術(shù)合作機制。RCEP框架下經(jīng)濟技術(shù)合作機制建設(shè)的重點，首先是將“10＋3”經(jīng)濟技術(shù)合作拓展為“10＋5”經(jīng)濟技術(shù)合作，將已經(jīng)開展的“10＋1”經(jīng)濟技術(shù)合作逐步納入“10＋5”框架，并將“10＋1”和“10＋3”經(jīng)濟技術(shù)合作機制轉(zhuǎn)變?yōu)椤?0＋5”經(jīng)濟技術(shù)合作的前期準(zhǔn)備機制。通過這種合作機制整合，資源利用的重復(fù)性必將大大減少，并且更有能力推進重大項目合作。

第二，在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面積極推進“N＋1”或者“N＋N”的合作方式。為了盡可能消除在區(qū)域經(jīng)濟技術(shù)合作和海外重大建設(shè)項目方面的惡性競爭，中國首創(chuàng)了第三方市場合作、第四方市場合作。在RCEP框架下開展經(jīng)濟技術(shù)合作需要進一步擴大參與方范圍，不局限于第三方市場合作或第四方市場合作，有意愿的經(jīng)濟體或國際組織都可以參與到項目中來，大型跨國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目或區(qū)域開發(fā)項目也將不局限于1個項目東道國，這樣就可以根據(jù)現(xiàn)實需要形成“N＋N”的經(jīng)濟技術(shù)合作模式。

第三，RCEP框架下的經(jīng)濟技術(shù)合作應(yīng)該重點支持具有重要社會發(fā)展意義的項目。東盟以“社會文化共同體”建設(shè)為引領(lǐng)，開展大量兼具經(jīng)濟與社會效益的合作項目，涵蓋領(lǐng)域涉及跨境霧霾污染治理、生物多樣性保護、傳染性疾病防控、流動勞動力權(quán)利保護等。東盟與中、日、韓開展的“10＋1”和“10＋3”框架下的社會文化合作也有許多類似的項目。這些合作項目都具有非常大的社會效益，對推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展意義重大，應(yīng)該成為RCEP框架下的經(jīng)濟技術(shù)合作重點領(lǐng)域。

第四，積極探索建立RCEP框架下的經(jīng)濟技術(shù)合作融資支持機制。在RCEP正式生效后，各締約方應(yīng)該加快協(xié)商建立經(jīng)濟技術(shù)合作的融資支持方案，探索建立RCEP經(jīng)濟技術(shù)合作基金，鼓勵各締約方政府、政策性金融機構(gòu)、商業(yè)性金融機構(gòu)以及各種類型國際金融機構(gòu)自愿向該合作基金提供資金支持，或與該合作基金開展聯(lián)合融資活動。

如何實現(xiàn)東亞政治安全合作與經(jīng)濟合作良性互動

關(guān)于東亞政治安全局勢與經(jīng)濟合作關(guān)系的討論，“亞洲悖論”是一個經(jīng)常被提及的術(shù)語?！皝喼捭Ｕ摗敝饕侵笘|北亞地區(qū)存在的政治安全問題與經(jīng)濟合作相分離的現(xiàn)象，即盡管東亞區(qū)域經(jīng)濟合作已經(jīng)高度發(fā)展，許多國家之間形成了高度的相互依賴關(guān)系，但是并沒有建立起政治安全互信，致使該地區(qū)政治安全形勢非常嚴(yán)峻。東亞及亞太地區(qū)的政治安全問題極為復(fù)雜，很多問題在短時間內(nèi)很難找到順利化解的突破口。在這種復(fù)雜的國際局勢下，區(qū)域性的政治安全對話盡管不足以解決各種重大現(xiàn)實矛盾，但能夠為各方提供一個共同的對話平臺，推動在分歧較小的一些領(lǐng)域展開必要的合作。這些合作對于存在嚴(yán)重分歧和對立的國家來說將是彌足珍貴的，多一分合作和信任必然更有利于控制對抗升級，也會有助于推動其他領(lǐng)域的區(qū)域合作。

第一，東亞政治安全合作必須堅持以東盟為主導(dǎo)。很多東盟成員都強烈希望維護東亞地區(qū)和平穩(wěn)定，紛紛表達不愿在大國競爭中采取“選邊站”的對外政策。因此，由東盟主導(dǎo)地區(qū)政治安全合作，能夠更好地控制對話磋商議題，使各方不能隨心所欲地控制東亞峰會的各種對話與磋商，避免將對話機制變成擴大分歧的論戰(zhàn)機制。

第二，東亞政治安全合作必須堅持以非傳統(tǒng)安全合作為重點。由于各方對非傳統(tǒng)安全的認(rèn)識分歧較小，達成共識及采取聯(lián)合行動相對容易。嚴(yán)格限定以東盟為主導(dǎo)的東亞政治安全對話與合作機制的議題領(lǐng)域，特別是在反恐、禁毒、防災(zāi)救災(zāi)、防范跨國犯罪、維護網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)對氣候變化等領(lǐng)域持續(xù)開展對話，并共同開展信息交換、技術(shù)支援、聯(lián)合演習(xí)演練等具體的事務(wù)性合作，必將有利于推動?xùn)|亞地區(qū)各國增進互信和緩和地區(qū)的緊張局勢。

第三，加快充實“10+3”政治安全合作機制。與3個“10+1”合作機制的政治安全合作相比，“10＋3”框架下的政治安全合作議題偏少，開展的實質(zhì)性和事務(wù)性合作不多，對推動區(qū)域政治安全互信作用較為有限?？梢钥紤]逐步將3個“10＋1”政治安全合作的內(nèi)容納入“10＋3”框架中來，將東盟已經(jīng)與中、日、韓分別成功開展的一些政治安全合作拓展為“10＋3”合作，這必將極大地推進東亞政治安全合作進程，并使有關(guān)合作更容易取得實質(zhì)成果。

第四，繼續(xù)避免將雙邊政治安全矛盾納入磋商對話議題。東亞地區(qū)很多國家之間存在復(fù)雜的矛盾和分歧，解決這些矛盾和分歧的最有效途徑是當(dāng)事國之間的對話和協(xié)商，而不是在各種多邊框架下討論。另外，東盟主導(dǎo)的政治安全合作機制均為對話機制，都是非正式和非強制性的磋商，不存在矛盾的評判和裁決。在這種情況下，將雙邊矛盾和分歧納入會議議題，不僅無助于相關(guān)雙方化解矛盾和分歧，甚至可能將雙邊矛盾和分歧轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙吇?，加劇矛盾的?fù)雜性和對立的尖銳性。