代表性官僚制中的性別平等：隔離障礙及影響因素

文/呂芳

問(wèn)題的提出：代表性官僚制與性別平等

20世紀(jì)60年代以來(lái)，代表性官僚制成為西方公共行政學(xué)的研究熱點(diǎn)之一。最初的研究包括金斯萊的《代表性官僚制》和莫歇爾的《民主與公共服務(wù)》。前者提出，如果公務(wù)員的結(jié)構(gòu)與整個(gè)社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)相契合，官僚代表各階層的利益，那么就更有可能對(duì)社會(huì)需求做出回應(yīng)；后者則區(qū)分了官僚制的消極代表性和積極代表性之間的差別。消極代表性又謂“社會(huì)學(xué)上的代表”，以官僚體系是否客觀代表了人口的社會(huì)構(gòu)成來(lái)衡量；積極代表性又謂“職能的代表”，是指公務(wù)員會(huì)被期望去代表他所歸屬的那個(gè)群體的利益。這一研究開(kāi)啟了兩個(gè)研究主題：一是官僚消極代表性的程度及影響因素的研究，二是消極代表性導(dǎo)向積極代表性的可能性以及導(dǎo)向機(jī)制的研究。

代表性官僚制使“代表性”這一價(jià)值從政治領(lǐng)域向行政領(lǐng)域滲透。代表性官僚制區(qū)別于代議制民主，平等的衡量標(biāo)準(zhǔn)從立法機(jī)關(guān)成員的代表性擴(kuò)展到執(zhí)法機(jī)構(gòu)成員的代表性，因此被視為矯正代議制民主弊病的重要舉措。行政領(lǐng)域的性別平等由此成為代表性官僚制的研究議題。20世紀(jì)90年代以后，大量的實(shí)證研究涌現(xiàn)，以驗(yàn)證性別平等對(duì)政策效果的影響。相關(guān)研究包括，提高女警比例可以相應(yīng)提高女性對(duì)性犯罪的報(bào)告率和對(duì)罪犯的拘捕率；提高非裔警察的比例會(huì)明顯改善社區(qū)治安；等等。2018年吉爾的研究則進(jìn)一步對(duì)個(gè)體行為進(jìn)行了驗(yàn)證。在政府工作人員和服務(wù)對(duì)象“一對(duì)一”的公共服務(wù)中，當(dāng)政府工作人員與服務(wù)對(duì)象的性別相同時(shí)，公共服務(wù)的效果就會(huì)得以改善。這些實(shí)證研究表明，如果官僚體系能夠反映社會(huì)中人口結(jié)構(gòu)的性別、種族等的比例，公共政策的結(jié)果自然而然就能得到改善。

代表性官僚制把社會(huì)平等、性別平等從政策制定過(guò)程擴(kuò)展到政策執(zhí)行過(guò)程中。一些研究開(kāi)始關(guān)注代表性官僚制如何影響政策效果等問(wèn)題?！半p軌”理論提出：在自上而下的軌道上，如果官僚與所服務(wù)的群體性別、族裔相同，有相似的社會(huì)化過(guò)程，那么官僚就更愿意投入時(shí)間與精力影響行動(dòng)，從而可以產(chǎn)生良好的政策效果；在自下而上的軌道上，如果公共服務(wù)的對(duì)象與執(zhí)法者性別、族裔相同，那么就會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生更多信任。如此，在服務(wù)供給和管理過(guò)程中，公民也能更好地合作，從而產(chǎn)生良好的政策效果。結(jié)論是，提高同性別、同族裔提供公共服務(wù)的比例，或者為公務(wù)員提供相應(yīng)培訓(xùn)，指導(dǎo)他們?nèi)绾畏?wù)于異性或異族公民，會(huì)提高政策執(zhí)行的效果。

學(xué)界對(duì)上述研究也有不同的聲音，依據(jù)社會(huì)人口構(gòu)成的分類(lèi)比例選拔公務(wù)員會(huì)與公務(wù)員制度的重要原則之一——功績(jī)制——形成沖突，因?yàn)閮煞N選拔標(biāo)準(zhǔn)之間具有內(nèi)在張力。塞爾登認(rèn)為，官僚對(duì)作為女性、少數(shù)族裔等少數(shù)派代表的角色認(rèn)知，而非官僚自身的性別、族裔身份，影響著他們對(duì)少數(shù)派利益的維護(hù)與代表。換言之，官僚自身的性別、族裔身份固然重要，但是，非少數(shù)派官僚同樣可以產(chǎn)生代表者的角色認(rèn)知，并進(jìn)而代表少數(shù)派的利益，積極影響政策結(jié)果。

正是在這些研究的推動(dòng)以及多方力量的共同影響下，自20世紀(jì)60年代平權(quán)運(yùn)動(dòng)以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員錄用過(guò)程中的性別不平等現(xiàn)象漸漸得以改變。但是錄用以后的縱向?qū)蛹?jí)隔離和橫向部門(mén)間隔離又成為代表性官僚制中性別不平等的關(guān)注熱點(diǎn)。

政府縱向?qū)蛹?jí)中的性別隔離

自20世紀(jì)60年代起，女性管理者職業(yè)發(fā)展的縱向?qū)蛹?jí)分布開(kāi)始引起關(guān)注。“玻璃天花板”主要被用來(lái)描述無(wú)形地阻礙女性進(jìn)入公司最高層的壁壘。

（一）理論上的演變：從“玻璃天花板”到“迷宮”

女性晉升的“玻璃天花板”似乎無(wú)法用教育和工作經(jīng)歷來(lái)解釋?zhuān)栽诼殬I(yè)生涯中缺乏可以模仿的榜樣，男性決策者更愿意錄用和晉升在年齡、性別、種族、背景等方面與自己相近或相似的人，這就是所謂的“同性復(fù)制”?！澳行灾辽稀钡奈幕ㄟ^(guò)在職業(yè)群體中建立基于性別的等級(jí)制度，使男性占據(jù)最權(quán)威的職位，而女性占據(jù)次要的職位，從而產(chǎn)生垂直隔離。然而，“玻璃天花板”的隱喻只是反映女性和少數(shù)族群晉升結(jié)果的不平等，并沒(méi)有反映女性和少數(shù)族群在工作場(chǎng)所遭受歧視的過(guò)程。此后，學(xué)界提出了各種各樣類(lèi)似的隱喻來(lái)強(qiáng)調(diào)女性職業(yè)晉升中所遭遇的不同障礙，如“粘地板”“防火墻”和“玻璃峭壁”等?！罢车匕濉崩碚撝傅氖且粋€(gè)群體初入職場(chǎng)時(shí)面臨的嚴(yán)苛的工作條件；“防火墻”理論更關(guān)注工作過(guò)程中具體的障礙；“玻璃峭壁”則是指，女性領(lǐng)導(dǎo)者在沖破“玻璃天花板”并且獲得領(lǐng)導(dǎo)職位之后，更容易被安排在充滿(mǎn)危險(xiǎn)和不確定的職位上。

伊格利和卡莉在《穿越迷宮：指引女性領(lǐng)導(dǎo)者登上事業(yè)之巔》中把美國(guó)女性職業(yè)晉升經(jīng)歷的三個(gè)階段的不同障礙分別命名為“水泥墻”“玻璃天花板”“迷宮”。第一階段的“水泥墻”，喻指公開(kāi)的、絕對(duì)無(wú)法跨越的障礙，其基礎(chǔ)是“男主外、女主內(nèi)”的勞動(dòng)分工模式；第二階段的“玻璃天花板”不再將女性徹底排除在領(lǐng)導(dǎo)職位之外，而只是阻礙女性擔(dān)任高層領(lǐng)導(dǎo)職位；而第三階段的“迷宮”象征著女性在獲取高層領(lǐng)導(dǎo)職位時(shí)的“迂回曲折道路”。“迷宮”的隱喻引導(dǎo)人們?nèi)嫠伎加绊懪园l(fā)展的社會(huì)文化和權(quán)力結(jié)構(gòu)因素，而不再拘泥于個(gè)人偏見(jiàn)的影響。

（二）現(xiàn)實(shí)中政府的縱向?qū)蛹?jí)隔離

自20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)女性和少數(shù)族裔在私營(yíng)和公營(yíng)部門(mén)的比例一直在增長(zhǎng)。美國(guó)聯(lián)邦政府女性公務(wù)員的數(shù)量占總量的將近一半，但是，女性和少數(shù)族裔主要從事文書(shū)、藍(lán)領(lǐng)工作以及中低層職位的工作，而不是專(zhuān)業(yè)類(lèi)、管理類(lèi)的工作，女性高級(jí)公務(wù)員僅占13%。美國(guó)的公務(wù)員分為15級(jí)，在11級(jí)以下的低、中級(jí)公務(wù)員中女性的比例超過(guò)了男性，而在11級(jí)以上的高級(jí)公務(wù)員中，女性比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于男性。具體到聯(lián)邦政府的各個(gè)部門(mén)，在能源部、國(guó)防部、國(guó)土安全部、司法部、退伍兵事務(wù)部等，女性高級(jí)公務(wù)員的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于男性，而在教育部、健康和人力資源部，女性高級(jí)公務(wù)員的比例接近男性，但是仍然低于男性。由于高層公務(wù)員掌握公共權(quán)力，在公共決策過(guò)程中發(fā)揮重要作用，因此，縱向性別隔離更可能導(dǎo)致公共領(lǐng)域的性別不平等。

政府橫向部門(mén)間的性別隔離

橫向的性別隔離一般是指雇傭上的藩籬而引起的性別隔離。橫向性別隔離限制女性進(jìn)入某些工作或機(jī)構(gòu)，或?qū)е屡跃窒抻谀承┕ぷ骰驒C(jī)構(gòu)。

（一）政府不同類(lèi)型部門(mén)的性別隔離

在公共部門(mén)中，政府部門(mén)類(lèi)型與性別隔離密切相關(guān)。不同的政策類(lèi)型在官僚體制中呈現(xiàn)出完全不同的結(jié)構(gòu)、程序和關(guān)系，這些結(jié)構(gòu)、程序和關(guān)系會(huì)影響部門(mén)中的人事制度。洛伊的研究依據(jù)“強(qiáng)制的可能性”和“強(qiáng)制發(fā)生作用的途徑”把政策分為四個(gè)類(lèi)型：分配政策、再分配政策、監(jiān)管政策和構(gòu)成性政策。分配政策對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行分配，政府與公民的關(guān)系更多的是庇護(hù)與被庇護(hù)的關(guān)系；再分配政策關(guān)注糾正歧視不同人群如階級(jí)等的規(guī)則和行為，為此進(jìn)行資源分配、滿(mǎn)足服務(wù)需求；監(jiān)管政策通過(guò)授權(quán)、懲罰和禁止來(lái)控制生產(chǎn)；構(gòu)成性政策關(guān)注的是主權(quán)的維持。大體上，不同部門(mén)可以歸入不同的政策領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，政策類(lèi)型與性別平等的相關(guān)性得到深入探討。一般而言，分配、監(jiān)管政策領(lǐng)域的女性比例明顯偏低，而再分配政策領(lǐng)域的女性比例較高，因?yàn)榻M織使命中的平等導(dǎo)向會(huì)影響性別隔離。例如再分配部門(mén)旨在通過(guò)分配財(cái)富、資源與權(quán)利，糾正歧視少數(shù)派的規(guī)則和行為，滿(mǎn)足少數(shù)派的利益表達(dá)與服務(wù)需求，其部門(mén)的使命與女性和少數(shù)族群更為契合。因此，這些領(lǐng)域會(huì)聚集較大比例的女性和少數(shù)族裔。安妮·紐曼對(duì)佛羅里達(dá)州政府的研究提出，大多數(shù)女性工作于再分配部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)，而女性在分配部門(mén)入職和晉升時(shí)受到的歧視最為嚴(yán)重。劉易斯和尼斯對(duì)美國(guó)州和地方政府公務(wù)員的分析也證實(shí)了這一規(guī)律，女性更多地在社會(huì)福利、住房和衛(wèi)生健康等部門(mén)工作，而男性更多地在街道、高速公路、消防和治安領(lǐng)域工作。

（二）政府部門(mén)不同崗位的性別隔離

在政府部門(mén)內(nèi)，如果把職位分為專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗、管理崗、科學(xué)技術(shù)崗三類(lèi)，那么，女性在專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗的比例偏高，而在管理崗和科學(xué)技術(shù)崗的比例偏低。如果再進(jìn)一步，把職位細(xì)分為管理崗、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗、辦公室文員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗的輔助人員四類(lèi)，那么女性從事辦公室文員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗的輔助人員的比例較高，而在管理崗和專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗的比例偏低。

（三）政府部門(mén)的規(guī)模、地位等與性別隔離

女性的雇用率與機(jī)構(gòu)規(guī)模的大小成反比，機(jī)構(gòu)越大，女性的比例越低。其中的原因在于機(jī)構(gòu)人員規(guī)模越大，基數(shù)越大，每額外雇用一個(gè)女性對(duì)機(jī)構(gòu)的多元性或融合性影響越小。因此，人員眾多的政府部門(mén)晉升競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，更易于通過(guò)專(zhuān)業(yè)、能力等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選拔人才，而更少考慮性別等方面的多元性。

女性的雇用率與部門(mén)在政府體系中的地位也密切相關(guān)。政府部門(mén)的情況與私營(yíng)部門(mén)有所差異，政府部門(mén)不存在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的問(wèn)題，卻存在核心部門(mén)與邊緣部門(mén)的區(qū)別，在核心部門(mén)如國(guó)防外交、工業(yè)交通、財(cái)政金融、政法監(jiān)管等部門(mén)，性別隔離就要比再分配部門(mén)更為嚴(yán)重。

女性的雇用率與政府部門(mén)所處的城市規(guī)模也緊密相關(guān)。金崇坤依據(jù)2000年美國(guó)密歇根州和賓夕法尼亞州政府部門(mén)的數(shù)據(jù)提出，女性公務(wù)員在再分配部門(mén)與大城市的比例較高。一般情況下，大城市擁有完備的勞動(dòng)力市場(chǎng)，可以提供大量的工作崗位，而且大城市的公眾更為開(kāi)放，大城市的行政部門(mén)比農(nóng)村的行政部門(mén)更可能雇用女性和少數(shù)族裔。然而各州政府的歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)、地理情況等存在差異，因此，這項(xiàng)研究無(wú)法判斷這兩個(gè)州的情況是否可以推論到其他區(qū)域。

在商業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)領(lǐng)袖的性別與企業(yè)業(yè)績(jī)緊密相關(guān)。在企業(yè)業(yè)績(jī)持續(xù)不佳、面臨艱難決策的時(shí)刻，女性因?yàn)閾碛懈舾械那楦泻透叱娜穗H交往能力而更可能成為力挽狂瀾的英雄；而在企業(yè)發(fā)展繁榮時(shí)期，男性則更容易成為企業(yè)的領(lǐng)袖。研究表明，政府部門(mén)也存在類(lèi)似情況。但真正原因不在于女性具有特殊的創(chuàng)新力和高超的人際交往能力，而在于女性缺乏施展才能的機(jī)會(huì)。當(dāng)危機(jī)使女性可能成為領(lǐng)袖時(shí)，不管前景如何，女性都會(huì)認(rèn)為這是一個(gè)機(jī)會(huì)，而且，帶領(lǐng)部門(mén)走出困境也是發(fā)展并展示領(lǐng)導(dǎo)能力的一個(gè)絕佳時(shí)機(jī)。因此，女性更可能在危機(jī)時(shí)擔(dān)任部門(mén)領(lǐng)袖。

（四）決策者的多元性與性別隔離

性別隔離也與組織決策者的多元性有關(guān)。針對(duì)組織中的性別隔離，決策者的性別多元性可以克服招聘與晉升過(guò)程中的性別偏見(jiàn)與群體偏見(jiàn)。女性進(jìn)入決策層既可以減少群體偏見(jiàn)的產(chǎn)生，也可以促進(jìn)決策視野的多元化。科爾等人對(duì)美國(guó)23個(gè)城市管理層的研究表明，如果女性占據(jù)城市的主要行政管理職位，就能改善部分領(lǐng)域的性別隔離現(xiàn)象。如女性管理者可以提高女性專(zhuān)業(yè)人員和社會(huì)保障服務(wù)的職位比例。從職能角度講，當(dāng)選女市長(zhǎng)并沒(méi)有改變女性的工作比例，只是提高了財(cái)務(wù)管理部門(mén)的女性職位的比例。組織多元性，尤其是最高決策層的多元性對(duì)于女性進(jìn)入最高領(lǐng)導(dǎo)層具有重要意義。

性別隔離的影響因素及改革路徑

綜合以上討論，關(guān)于政府部門(mén)性別隔離的影響因素可以從個(gè)體、組織、制度環(huán)境三個(gè)層面切入分析，而三個(gè)層面的分析對(duì)性別隔離的應(yīng)對(duì)之策也各有差異。

從個(gè)體層面看，一些研究把公共部門(mén)的性別隔離歸因于男女在人力資本、社會(huì)資本上的差異。個(gè)體人力資本的投入、支出因素都影響著女性的職業(yè)晉升。例如教育程度、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)等投入不足，或在家庭中支出太多，例如結(jié)婚、生育更多子女等造成工作時(shí)間減少。從個(gè)體的社會(huì)資本角度看，女性無(wú)法進(jìn)入“男性俱樂(lè)部”、受到以男性為主的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的排斥、缺乏高層次的引領(lǐng)者等，導(dǎo)致女性的職業(yè)發(fā)展受限。如果承認(rèn)個(gè)體因素是造成性別隔離的根本原因，那么為了促進(jìn)性別平等，女性需要接受更多的教育、培訓(xùn)，花費(fèi)更多時(shí)間在工作上，建立起廣泛的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，等等。

從組織層面看，性別既是個(gè)體特征，更是反映群體的一個(gè)類(lèi)別特征。人力資本的差異無(wú)法解釋為什么具有相似個(gè)體特征的女性在不同政府部門(mén)的錄入、晉升等方面存在差異。一些理論認(rèn)為，性別隔離與個(gè)體所處的組織相關(guān)。組織的特點(diǎn)如組織使命、組織業(yè)績(jī)、組織決策者的結(jié)構(gòu)、組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置都會(huì)影響性別隔離的狀況。從組織層面出發(fā)，則應(yīng)立足于改變組織文化、促進(jìn)組織決策者的多元化、在特定類(lèi)型的組織中設(shè)定性別配額等消除性別隔離的方法。

從更為宏大的制度環(huán)境看，性別或種族隔離的罪魁禍?zhǔn)撞皇枪椭髌没蚪M織特征，而是工業(yè)化過(guò)程中的勞動(dòng)力市場(chǎng)。勞動(dòng)力市場(chǎng)的性別不平等植根于工業(yè)化、現(xiàn)代化的深層背景中。勞動(dòng)力與其生活手段的分離是新的工業(yè)秩序形成的起點(diǎn)。個(gè)體受市場(chǎng)力量的影響日益從原來(lái)“扎根”的集體如家庭、親屬群體等社會(huì)關(guān)系中脫離出來(lái)。而家庭中的性別等級(jí)制度與市場(chǎng)中的勞動(dòng)力平等密不可分，男女在雇傭勞動(dòng)與家務(wù)勞動(dòng)中的分工是工業(yè)社會(huì)發(fā)展的前提之一。然而，進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，在迅速分化和全球化的世界里，社會(huì)結(jié)構(gòu)愈益呈現(xiàn)“個(gè)體化”的趨勢(shì)。短期雇傭取代了工業(yè)化時(shí)代的長(zhǎng)期雇傭，分化出來(lái)的個(gè)體被迫成為獨(dú)立、自主的人，對(duì)自己的問(wèn)題負(fù)起全責(zé)，但是個(gè)體建構(gòu)的不確定性又使個(gè)體不得不努力尋求維系身之保障和心之安穩(wěn)的避難所。隨著女性教育程度和就業(yè)率的提高，“雙薪型”家庭日趨增多，性別隔離的制度環(huán)境正經(jīng)歷急劇的變遷。如果國(guó)家不制定相應(yīng)的家庭政策給予支持，在家庭、工作兩個(gè)領(lǐng)域不可兼顧的情況下，許多擁有良好教育背景、追求生活自主權(quán)的女性將選擇不進(jìn)入家庭或減少生育子女的數(shù)量，以此來(lái)減少對(duì)家庭的人力資本投入，獨(dú)身比例漸趨升高，生育率漸趨走低。因此，從社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)視角看，家庭、就業(yè)、社會(huì)諸領(lǐng)域的政策需要經(jīng)過(guò)整體性的審視。

回到代表性官僚制的理論，公共部門(mén)的性別平等和其他社會(huì)平等問(wèn)題大相徑庭，在分析其影響因素時(shí)不能割裂家庭、社會(huì)兩個(gè)范疇，因?yàn)樾詣e不平等植根于深層次的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，又被迅速變化的時(shí)代命題不斷重塑。當(dāng)我們加入整體性的視角重新審視性別平等問(wèn)題時(shí)，強(qiáng)調(diào)破除政府縱向?qū)蛹?jí)、橫向部門(mén)間的性別隔離的重重障礙，在本質(zhì)上就不會(huì)與公務(wù)員的功績(jī)制構(gòu)成沖突，因?yàn)楣?jī)制并沒(méi)有考慮整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。因此，代表性官僚制的性別平等研究不應(yīng)止步于對(duì)消極代表性簡(jiǎn)單的陳述，而應(yīng)該深入剖析其制度環(huán)境的原因，并通過(guò)制度建構(gòu)導(dǎo)向真正的性別平等。

具體到政策建議上，從宏觀政策看，公共部門(mén)的性別平等應(yīng)成為考核政府的績(jī)效指標(biāo)，由此促進(jìn)公務(wù)員招錄渠道、隊(duì)伍構(gòu)成的多元化。在政府部門(mén)內(nèi)部，一些打破性別隔離的人事政策和程序需要推行，如利用配額制保證女性在一定政府部門(mén)、一定政府層級(jí)中的比例。在社會(huì)領(lǐng)域，制定承認(rèn)時(shí)間權(quán)利的家庭政策、以保護(hù)核心家庭為目標(biāo)的勞動(dòng)力政策、養(yǎng)老撫幼的社會(huì)保障政策等。國(guó)家應(yīng)為個(gè)體化社會(huì)中的個(gè)體提供安全保障。只有這些政策相輔相成，相互支撐，才能促進(jìn)女性更好地平衡家庭、職場(chǎng)的角色。