制度優(yōu)勢與治理效能：脫貧攻堅(jiān)的組織動員

文/符平 盧飛

改革開放以來，我國在一些領(lǐng)域積累的成功治理經(jīng)驗(yàn)蘊(yùn)含著行之有效的治理機(jī)制，激活了我國的制度優(yōu)勢并提升了治理效能。特別是，我國通過8年脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)了前所未有的貧困治理效能，體現(xiàn)了我國的制度優(yōu)勢。雖然制度優(yōu)勢與貧困治理效能之間存在某種嵌構(gòu)關(guān)系，但制度優(yōu)勢并不會自動轉(zhuǎn)化為包括貧困治理在內(nèi)的特定領(lǐng)域的治理效能。探索制度優(yōu)勢與貧困發(fā)生率大幅下降之間的中間機(jī)制，構(gòu)成了分析制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能不可繞過的環(huán)節(jié)。脫貧攻堅(jiān)中貧困治理的多元協(xié)作并非不同治理模式的排列組合或制度性混合，而是產(chǎn)生了新的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。這種新的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制如何形成又如何運(yùn)作，成為揭開制度優(yōu)勢與貧困治理效能之間“黑箱”的關(guān)鍵。

作為治理機(jī)制的組織動員

在專項(xiàng)治理領(lǐng)域中，國家往往強(qiáng)調(diào)以行政動員方式來打破常規(guī)式治理范式。社會主義國家集中力量辦大事的制度優(yōu)勢、對消除絕對貧困現(xiàn)象的強(qiáng)烈訴求以及強(qiáng)大的國家權(quán)力構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)多元治理主體參與貧困治理的結(jié)構(gòu)性條件，而組織動員則是這些結(jié)構(gòu)性條件轉(zhuǎn)化為貧困治理效能的重要中間機(jī)制。

“組織動員”是指圍繞治理目標(biāo)，以組織形式對權(quán)力、資源和參與治理的（潛在）多元行動者進(jìn)行發(fā)動和再組織并構(gòu)造出一種協(xié)同體系的行動。在脫貧攻堅(jiān)中，各級黨組織和政府以多種途徑動員多元主體共同解決貧困問題、創(chuàng)造治理新秩序，其核心是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的權(quán)威動員。通過各種方式的組織動員，黨政權(quán)力圍繞治理目標(biāo)和治理對象起到機(jī)制整合的作用，既塑造科層內(nèi)部的層級關(guān)系和政府行為，也引導(dǎo)市場契約關(guān)系和經(jīng)濟(jì)行為，引領(lǐng)社會互助關(guān)系和合作行為。因此，不同于新治理理論所描繪的多中心或去中心、多主體的治理結(jié)構(gòu)，脫貧攻堅(jiān)中的貧困治理模式相對集中了治理權(quán)力，同時也保證了多主體合作度，彰顯了單中心的治理權(quán)力和多元化的治理主體的新型治理結(jié)構(gòu)對于治理創(chuàng)新的理論和實(shí)踐意義。

作為一種由組織動員機(jī)制驅(qū)動、以貧困治理共同體協(xié)同運(yùn)作的整體性扶貧模式，脫貧攻堅(jiān)不僅包括自上而下的有效動員，還包括自下而上的參與協(xié)作。其顯著特點(diǎn)是，國家通過組織動員打破了科層內(nèi)部的條塊結(jié)構(gòu)和部門分立，在治理結(jié)構(gòu)上構(gòu)建了黨政科層內(nèi)部跨部門以及國家、市場和社會之間的功能性耦合關(guān)系，并在保持單中心的治理權(quán)力的同時，促成了多元治理主體基于共同治理目標(biāo)而協(xié)同行動的治理機(jī)制。治理結(jié)構(gòu)中的耦合關(guān)系體現(xiàn)的是不同部門、不同主體、不同制度圍繞脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而協(xié)同合作、緊密互動。這種關(guān)系十分緊密、耦合性很強(qiáng)，從而能使脫貧攻堅(jiān)自上而下的治理實(shí)踐趨于組織化和制度化。

組織動員之于貧困治理具有雙重含義。一是就治理結(jié)構(gòu)層面而言，治理行為是通過組織來實(shí)施的；更具體而言，體現(xiàn)為以黨組織和政府為主導(dǎo)的有組織的治理行為。二是在治理機(jī)制層面上指在治理實(shí)踐中組織化治理行動的過程，主要包括那些旨在打破科層條塊、部門分立以及政府、市場和社會關(guān)系的制度化行為。組織動員的分析路徑可分解為三個環(huán)節(jié)的機(jī)制。

1.參與動員機(jī)制。治理結(jié)構(gòu)的形成面臨的首要問題是如何動員多元主體參與治理。多元治理主體之間并不是總能和諧共生，往往充滿著價值沖突、緊張、危機(jī)、不確定性和碎片化的關(guān)系，因此促進(jìn)多元主體對治理目標(biāo)的集體認(rèn)同和協(xié)同行為的產(chǎn)生，是形成脫貧攻堅(jiān)治理模式的前提。這需要有效的參與動員機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。參與動員的目標(biāo)雖然明確，但其具體的動員策略和技術(shù)既會隨治理環(huán)境和任務(wù)的變化而呈現(xiàn)多樣性和動態(tài)性的特征，也會因參與治理主體特征的差異而不同。

2.協(xié)作動員機(jī)制。協(xié)作動員以參與動員為前提，是形成新型治理機(jī)制的充分必要條件。共同體治理意味著國家、社會和市場等行動主體為應(yīng)對社會難題以新方式進(jìn)行互動，但并非多元主體的機(jī)械組合或強(qiáng)制性結(jié)合，而是治理主體之間的功能互補(bǔ)、行動協(xié)調(diào)和資源整合。顯然，協(xié)作動員機(jī)制是創(chuàng)造這種治理機(jī)制的先決條件。從治理機(jī)制的創(chuàng)新到治理效能的產(chǎn)出，協(xié)作動員發(fā)揮著必不可少的轉(zhuǎn)化功能。經(jīng)驗(yàn)研究需重點(diǎn)探索何種協(xié)作動員機(jī)制達(dá)成了不同主體有效協(xié)作的目標(biāo)，或者說關(guān)于協(xié)作動員的何種制度策略實(shí)現(xiàn)了治理機(jī)制的創(chuàng)新。

3.組織動員的穩(wěn)固機(jī)制。任何形式的治理都是通過集體行動促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。如果缺乏有效的制度性機(jī)制，集體行動就難以避免“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。即使通過參與動員機(jī)制有效激勵了多元主體參與治理的積極性，通過協(xié)作動員機(jī)制明確了治理目標(biāo)、角色分工和協(xié)作方式，“搭便車”和可持續(xù)性問題依然存在。因此，研究還需分析怎樣的制度安排構(gòu)成了組織動員的穩(wěn)固機(jī)制，即通過哪些制度性策略和手段鞏固參與動員的結(jié)果、增強(qiáng)協(xié)作動員。

組織動員的多重機(jī)制

（一）參與動員機(jī)制：政治動員與社會動員的雙重路徑

在脫貧攻堅(jiān)過程中，中央與地方層層簽訂“責(zé)任書”。這既是脫貧任務(wù)層層下達(dá)、職責(zé)層層分配的重要形式，也是政治動員的重要手段。脫貧攻堅(jiān)通過制度化方式自上而下地分解脫貧任務(wù)只是政治動員的一個面向。在為脫貧攻堅(jiān)賦予歷史意義的基礎(chǔ)上，基層政權(quán)通過價值觀塑造、思想影響、情感動員等非制度性策略促使基層干部內(nèi)化精準(zhǔn)扶貧的使命感和責(zé)任感。這種非正式的政治動員策略形塑了他們實(shí)現(xiàn)自我價值、為地方謀發(fā)展的參與動機(jī)，影響不容忽視。由于基層干部多數(shù)是土生土長的本地人，通過扶貧改變家鄉(xiāng)長期貧窮落后的面貌并實(shí)現(xiàn)自我價值，成為相當(dāng)一些干部全身心投入脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)驅(qū)力。

如果說科層體制內(nèi)的政治動員遵循的是自上而下的邏輯，那么針對社會力量和群眾自身遵循的則是自上而下與自下而上相結(jié)合的動員邏輯。組織動員社會力量參與脫貧攻堅(jiān)是我國貧困治理體系的重要組成部分。社會力量參與扶貧主要是通過培育產(chǎn)業(yè)、鏈接發(fā)展資源等市場手段來帶動貧困地區(qū)的自我發(fā)展，而不是通過分配制度直接“輸血”。政府通過行為引導(dǎo)、撬動社會資源，為中西部地區(qū)加速實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)奠定了良好基礎(chǔ)。社會力量的幫扶不僅可以深度挖掘貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，而且可以通過吸納貧困戶參與生產(chǎn)，更好地促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會融入。扶貧協(xié)作、對口幫扶在很大程度上解決的是貧困地區(qū)發(fā)展的外部因素，真正實(shí)現(xiàn)貧困人口自主脫貧、穩(wěn)固脫貧則需要動員他們自身參與治理，扭轉(zhuǎn)其被動發(fā)展的局面，避免該群體單純享受國家政策的現(xiàn)象。諸多“智志雙扶”“扶貧扶志”策略，動員貧困人口參與到對自身的治理過程，為貧困治理創(chuàng)造了良好的社會基礎(chǔ)。

（二）協(xié)作動員機(jī)制：整體動員與內(nèi)部分包的雙管齊下

在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，貧困縣成立的脫貧攻堅(jiān)指揮部、工作組或其他組織形式的最高指揮機(jī)構(gòu)，通常都是由縣委書記、縣長擔(dān)任雙組長，協(xié)調(diào)縣域各方力量、整合縣域資源開展脫貧工作?？h級層面這一協(xié)作動員方式可稱之為“整體動員”。以整體動員為基礎(chǔ)的多層級脫貧攻堅(jiān)作戰(zhàn)體系再造了橫向到邊的工作體系和縱向到底的責(zé)任體系，構(gòu)成了中國貧困治理的重要組織形式。整體動員策略汲取了常規(guī)型治理和運(yùn)動式治理的有益成分——而不是以一種治理形式暫時替代或糾偏另一種，形成了兩種治理機(jī)制互嵌共生的體制，從而為貧困治理創(chuàng)建出一種上下貫通、高效聯(lián)動、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的治理環(huán)境。同時，整體動員通過集中縣域資源，組織動員各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分工協(xié)作，化解了基層行政末梢在治理中能力不足與資源有限的困境，縣域組織力量也得以像“毛細(xì)血管”一樣滲透到整個脫貧攻堅(jiān)體系并持續(xù)發(fā)揮作用。

在精準(zhǔn)幫扶方面，貧困縣都制定了“不漏一村、不漏一戶、不漏一人”的舉措，組織動員體制內(nèi)力量對所有建檔立卡戶實(shí)行掛鉤幫扶成為通行做法。與之類似，縣級層面對脫貧中存在的共性問題、特殊問題形成了內(nèi)部包干承擔(dān)責(zé)任和解決問題的制度性策略。諸如此類的包干策略可統(tǒng)稱為“內(nèi)部分包”。內(nèi)部分包的深遠(yuǎn)意義在一定程度上重構(gòu)了基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系。脫貧攻堅(jiān)促使基層政權(quán)自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來的“懸浮型政權(quán)”不斷向“融合型政權(quán)”轉(zhuǎn)變。一方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目明顯增加，其背后是政府與鄉(xiāng)村社會的互動增多，而村容村貌的改善則提升了村民的獲得感和認(rèn)同感；另一方面，基層干部扎根農(nóng)村從事扶貧尤其是“結(jié)對子”“結(jié)親戚”之類的幫扶行為，增進(jìn)了干群之間的相互信任，改善了干群關(guān)系，從而增強(qiáng)了政權(quán)的社會基礎(chǔ)。

（三）組織動員的穩(wěn)固機(jī)制：過程督查制和退出考核制

中央對地方督查巡查的主要目的是壓實(shí)各級各部門的主體責(zé)任，同時也在于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，以糾偏地方政府行為、確保各地扶貧行為不偏離中央精神。由于脫貧攻堅(jiān)的政策落實(shí)由基層政府具體負(fù)責(zé)，因此政策執(zhí)行和落實(shí)過程中也存在“最后一公里”的治理困境。常態(tài)化地對脫貧攻堅(jiān)的政策執(zhí)行和落實(shí)等問題進(jìn)行督查巡查在一定程度上消解了這一困境?？h級督查巡查機(jī)制作為責(zé)任落實(shí)的重要手段具有張弛有度的特征。比如，對核查不實(shí)的問題一律不追責(zé)、對非主觀原因?qū)е碌膯栴}不從嚴(yán)追責(zé)，在一定程度上保證了基層干部擔(dān)當(dāng)、干事的積極性。督查巡查的主要目的并非懲處和整治，而是試圖通過組織內(nèi)部的作風(fēng)治理強(qiáng)化貧困治理的責(zé)任落實(shí)。這一機(jī)制既保障了組織目標(biāo)和組織責(zé)任的落實(shí)，也鞏固了早期參與動員和協(xié)作動員的成果。

貧困縣退出是貧困治理成效的直接體現(xiàn)。貧困縣退出的評估工作通常由省級扶貧部門通過招投標(biāo)方式遴選第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第三方評估將社會力量、專業(yè)組織引入治理過程，改變了政府“自我裁決”“自我監(jiān)督”的困境，成為反推地方更深入、更細(xì)致開展脫貧攻堅(jiān)的重要手段，屬貧困治理的創(chuàng)新之舉。內(nèi)外督查和考核評估兼具績效評價和激勵導(dǎo)向的作用，通過“鎖定”貧困治理目標(biāo)保證了脫貧質(zhì)量。

組織動員、治理機(jī)制與壓力型體制

組織動員本質(zhì)上是中國共產(chǎn)黨和政府圍繞脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)對權(quán)力和資源進(jìn)行再組織的一種協(xié)同體系，黨和政府在此打造多元治理主體參與的治理模式來促進(jìn)減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中既有來自中央自上而下的策劃與推動，又有來自地方自下而上地優(yōu)化治理路徑和治理機(jī)制的創(chuàng)新與促進(jìn)。一方面，自上而下的權(quán)力運(yùn)作創(chuàng)設(shè)的責(zé)任制為有效貫徹扶貧政策和提升貧困治理效能創(chuàng)造了政治條件，也為多元主體合作完成目標(biāo)任務(wù)提供了制度保障；另一方面，廣泛動員體制內(nèi)外的力量參與扶貧，發(fā)揮了“上下機(jī)制”銜接的樞紐作用，突出了互補(bǔ)性的橫向合作行動的作用。脫貧攻堅(jiān)的貧困治理實(shí)踐蘊(yùn)含著一套精巧設(shè)計(jì)的專項(xiàng)組織治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，有機(jī)融合了科層制組織和合作制組織的優(yōu)勢，前者保障了治理過程中組織執(zhí)行權(quán)力的合法性和組織動員的有效性，后者為更廣泛的治理資源動員和效能提升提供了基礎(chǔ)。

從縱向的央地關(guān)系來看，脫貧攻堅(jiān)建構(gòu)的從中央到地方的縱向分級治理機(jī)制體現(xiàn)出中央權(quán)威動員與地方有效執(zhí)行的良性互動關(guān)系。從橫向的治理主體間關(guān)系來看，脫貧攻堅(jiān)反映了政府與市場、社會關(guān)系的重塑對國家治理的重要性。在組織動員過程中，一系列相互嵌套的具體的制度性策略撬動了各種力量和資源，一方面再造了貧困治理的中央與地方關(guān)系、基層政權(quán)內(nèi)部關(guān)系、基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會關(guān)系，另一方面也構(gòu)建了黨和政府主導(dǎo)、市場和社會協(xié)同參與的關(guān)系秩序，從而為提升我國的貧困治理能力和貧困治理效能奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

國家的制度結(jié)構(gòu)和治理體系構(gòu)成了特定領(lǐng)域里具體治理模式的產(chǎn)生環(huán)境。中國政府層級間自上而下的行政管理體制實(shí)行的是上級政府向下級政府下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核的目標(biāo)責(zé)任制，形成的是一種“壓力型體制”。從國家科層內(nèi)部的運(yùn)作角度來看，脫貧攻堅(jiān)通過各級黨政部門簽署軍令狀和壓力的層層傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了最大程度的組織動員并保障了各項(xiàng)扶貧目標(biāo)和措施的落實(shí)，避免了組織目標(biāo)替代、注意力轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象。由于治理目標(biāo)和任務(wù)的多元性和復(fù)雜性，我國的壓力型體制實(shí)際上是一種“彈性的壓力型體制”。“彈性”既意味著上級政府的注意力可相對自如地在不同時段專注于不同治理目標(biāo)，也意味著上下分權(quán)中的基層政府具有一定程度的自由裁量權(quán)和執(zhí)行能動性。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以前，貧困治理的目標(biāo)并非基層政府優(yōu)先的組織目標(biāo)，很容易受經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的沖擊而發(fā)生“目標(biāo)替代”。隨著脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)推進(jìn)，其重要性不斷提高。在黨的十九大上，脫貧攻堅(jiān)的國家戰(zhàn)略地位得以確立，貧困治理任務(wù)面臨的壓力型體制的彈性空間越來越小。中央不斷釋放出來的強(qiáng)烈信號促使貧困縣意識到脫貧攻堅(jiān)已成為最重要的硬性政治任務(wù)，徹底放棄僥幸心理和原來的扶貧模式，壓力型體制的壓力面向開始顯現(xiàn)。

事實(shí)上，基層政權(quán)對于壓力型體制的“彈性”是有意會的。如果上級任務(wù)不能得到持續(xù)穩(wěn)定強(qiáng)化，組織動員則可能遭遇失敗，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為高層的注意力隨時可能會發(fā)生轉(zhuǎn)移，進(jìn)而采取常規(guī)治理方式甚至選擇形式性應(yīng)付策略。但在較長一段時間內(nèi)，脫貧攻堅(jiān)的重要性非但未削弱，反而不斷被高層所強(qiáng)化?；鶎訉γ撠毠?jiān)目標(biāo)任務(wù)的認(rèn)識也變得清晰明朗，于是產(chǎn)生了前文分析中涉及的諸多動員機(jī)制及策略。一種自上而下的“穩(wěn)定強(qiáng)化機(jī)制”自此得以形成，使得脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)動員成為可能。

結(jié)語

脫貧攻堅(jiān)中的多重組織動員機(jī)制是我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量減貧效能的重要充分條件?；谡蝿訂T和社會動員雙重路徑的參與動員機(jī)制，整體動員和內(nèi)部分包相結(jié)合的協(xié)作動員機(jī)制以及相互嵌套的動員成效穩(wěn)固機(jī)制，構(gòu)成了系統(tǒng)性的脫貧攻堅(jiān)組織動員體系。作為國家治理體系的一個面向，組織動員機(jī)制既彰顯出我國國家制度和治理體系的優(yōu)勢，也體現(xiàn)了國家貧困治理體系的不斷完善和治理能力的顯著提升。組織動員作為國家創(chuàng)造和整合制度、權(quán)力與資源以及凝聚多元行動者的過程，其多重動員策略與技術(shù)締造了黨和政府主導(dǎo)、多元治理主體協(xié)同參與的治理模式。這構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)貧困治理目標(biāo)的重要條件。

組織動員雖然能對提升貧困治理效能起到極大促進(jìn)作用，但過度的組織動員也會帶來諸多非預(yù)期后果。組織動員的目的是充分調(diào)動體制內(nèi)外力量參與貧困治理，但在一些地方不同程度地演變成了上級給下級層層加碼、政府給社會不斷施壓的合法手段，社會主體被自愿參與扶貧的現(xiàn)象也時有發(fā)生。壓力迫使基層有時為完成任務(wù)而不擇手段，“碎片化”“短期化”“政績化”的扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生益貧效應(yīng)差、政策偏離和資源浪費(fèi)等后果。在對特殊地區(qū)的貧困治理對象進(jìn)行動員的過程中，存在以“現(xiàn)代性”“文明”之名對“封建”和“落后”進(jìn)行強(qiáng)行改造的行為傾向，缺失了對社會文化主體性之多樣性特征的重視與多元價值訴求的關(guān)懷，從而導(dǎo)致貧困治理中形式理性和工具理性有余，而實(shí)質(zhì)理性和價值理性不足。