固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力機(jī)制與治理邏輯

文/關(guān)婷 査道炯

固體廢物的跨國轉(zhuǎn)移是當(dāng)前全球環(huán)境治理的核心議題之一。自20世紀(jì)90年代以來，全球固體廢物貿(mào)易快速興起。中國作為主要的固體廢物進(jìn)口國，在全球固體廢物貿(mào)易市場中發(fā)揮著極為重要的作用。自1996年以來，中國進(jìn)口固體廢物快速增長，并于2009年達(dá)到峰值。2009年，中國進(jìn)口固體廢物5517萬噸，接近發(fā)展中國家進(jìn)口固體廢物的50%、全球總貿(mào)易量的20%。2017年7月，國務(wù)院發(fā)布《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，中國進(jìn)口固體廢物的規(guī)模隨之快速下降。2019年全國固體廢物進(jìn)口量為1348萬噸，與改革前2016年的4655萬噸相比，減少了71%。這一決策對全球固體廢物回收行業(yè)產(chǎn)生了巨大沖擊。然而，從研究視角出發(fā)，中國在固體廢物全球流動中的角色不會因此而終止。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國未來亦存在從固體廢物凈進(jìn)口國向凈出口國轉(zhuǎn)變的可能性。因而，研究和分析固體廢物的跨國轉(zhuǎn)移對于中國參與全球廢物治理具有重要的意義。

為了分析固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)內(nèi)生性與外生性機(jī)制，本文對固體廢物跨國流動的動力來源、運(yùn)行機(jī)制與治理邏輯開展研究，旨在回答兩個(gè)基本問題：第一，固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的內(nèi)生性動力機(jī)制與運(yùn)行邏輯是什么？第二，固體廢物跨國轉(zhuǎn)移研究對于中國參與全球廢物治理有哪些啟示？為回答這些問題，我們采用對現(xiàn)有文獻(xiàn)、政策文本和現(xiàn)存統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行剖析和評述等方法進(jìn)行研究。研究涉及的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來自聯(lián)合國貿(mào)易商品統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫（UN Comtrade）、國際回收局專項(xiàng)報(bào)告（BIR）、中國海關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒、中國國家統(tǒng)計(jì)局、中國再生資源回收行業(yè)發(fā)展報(bào)告等。

境外固體廢物的環(huán)境負(fù)外部性轉(zhuǎn)移和全球?qū)用娴膹U物資源化利用這兩種邏輯之所以值得研究，部分因?yàn)槎叩母偤鲜菄H資源和環(huán)境整治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新近案例，更因?yàn)楣腆w廢物的進(jìn)口和出口管理邏輯將是一個(gè)持久性話題，包括未來不排除出現(xiàn)中國從固體廢物凈進(jìn)口國向凈出口國轉(zhuǎn)變的情形。因而，本文擬從固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力機(jī)制和運(yùn)行邏輯入手，首先對固體廢物的基本概念與屬性特征進(jìn)行回顧，然后重點(diǎn)對資源再利用和環(huán)境污染轉(zhuǎn)移動力機(jī)制的產(chǎn)生、運(yùn)行，以及兩者間的競合關(guān)系進(jìn)行分析。在固體廢物轉(zhuǎn)移機(jī)制的分析基礎(chǔ)上，分別從國際和國內(nèi)視角出發(fā)對跨國固體廢物治理邏輯的轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀及成因進(jìn)行研究。最后，為中國未來參與全球固體廢物治理提出相應(yīng)的政策建議。

固體廢物的概念辨析與分析框架

（一）固體廢物的概念演變

從中國法律對固體廢物的界定來看，官方對固體廢物的釋義逐步明確，整體以強(qiáng)調(diào)固體廢物的“廢棄”特征為主。通過對于《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》1995年、2004年及2020年版本的法律界定分析，能夠發(fā)現(xiàn)中國官方對于“固體廢物”的定義也在不斷演化。在最新的解讀中，符合中國國家法律與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，且能夠作為資源產(chǎn)品的固體廢物或經(jīng)過無害化處理的固體廢物均不屬于固體廢物的范疇?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中關(guān)于“固體廢物”內(nèi)涵的變遷表明中國政府對固體廢物概念更加深入且全面的理解。特別是2020年修訂版中兩種例外情形的區(qū)分，在定義上厘清了一般固體廢物與固體廢物產(chǎn)品的差別。

國際社會對于固體廢物的界定和解讀，大體可劃分為兩個(gè)階段：第一階段的定義重點(diǎn)關(guān)注固體廢物的污染特征及其給人類健康和生態(tài)環(huán)境帶來的負(fù)面影響；第二階段的定義從關(guān)注其污染特征逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注其污染與資源雙重特征。20世紀(jì)90年代初，國際社會普遍強(qiáng)調(diào)固體廢物的環(huán)境污染屬性。1992年生效的《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）將“廢物”（waste）定義為處置的或打算予以處置的或按照國家法律規(guī)定必須加以處置的物質(zhì)或物品，目標(biāo)是保護(hù)人類健康和生態(tài)環(huán)境免受廢物產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移和處置過程的負(fù)面影響。隨著固體廢物研究的深入和國際貿(mào)易的興起，國際社會與學(xué)術(shù)界對于固體廢物的解讀發(fā)生轉(zhuǎn)變，越來越關(guān)注其作為“二手資源”的經(jīng)濟(jì)特性。2011年，《巴塞爾公約》締約方通過的《新戰(zhàn)略框架》（2012—2021）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重新對“廢物”進(jìn)行界定，特別是要更加重視其資源屬性。2015年，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布《全球廢棄物治理展望》，認(rèn)為《巴塞爾公約》中廢物的定義錯(cuò)將一般廢物和可作為資源的廢物混為一體，忽略了廢物作為“錯(cuò)置資源”的屬性，建議區(qū)分傳統(tǒng)廢物中的棄置廢物部分和可利用/可修復(fù)部分。從這一視角出發(fā)，研究者將“廢物”定義為“人類活動具有負(fù)面價(jià)值的可處置剩余物，由市場對其進(jìn)行外部化并將其轉(zhuǎn)化為正價(jià)值”。

通過比較中國與國際官方對于“固體廢物”的界定，可以發(fā)現(xiàn)中外在這方面都有一個(gè)逐步演變與發(fā)展的過程，從強(qiáng)調(diào)其污染特征轉(zhuǎn)向兼顧污染和資源的復(fù)合特征。然而，中國語境與國際社會語境下的固體廢物仍存在以下區(qū)別：第一，中國政府定義的固體廢物具有“廢棄”特征，并清晰地將其與具有資源屬性的固體廢物產(chǎn)品予以區(qū)分，國際上官方對于廢物的界定則相對模糊，認(rèn)為大多數(shù)廢物都屬于“錯(cuò)置資源”；第二，從類別上講，中國政府對于固體廢物的討論包括危險(xiǎn)廢物（危廢）及農(nóng)業(yè)固體廢物，國外語境下的固體廢物則主要指城市固體廢物（municipal solid waste），危廢及農(nóng)業(yè)固體廢物不在其討論范疇內(nèi)。

（二）固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的“環(huán)境—資源”分析框架

固體廢物具有兩種基本屬性，即環(huán)境污染屬性與資源商品屬性，不同固體廢物中所涵納的屬性成分程度不同。其中，固體廢物的污染屬性主要指固體廢物中對人類健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接或間接負(fù)面作用的有毒有害物質(zhì)；資源屬性指固體廢物能夠作為“二手資源”產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會效益的屬性。一些固體廢物資源（例如廢金屬、廢紙等）相對于原生材料具有重要的替代作用和比較優(yōu)勢，其回收利用過程能夠產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效益。一定程度上來講，中國政府對于進(jìn)口固體廢物的定義難以與其內(nèi)在屬性完全一致：在很多情況下，“廢物”和“垃圾”共生共存，但二者之間不存在可相互代用關(guān)系，即便是“廢棄”的固體廢物也含有可再被利用資源。為此，從對固體廢物基本屬性的研究出發(fā)，從“環(huán)境—資源”視角，可以對固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力機(jī)制及影響要素進(jìn)行深入分析。

固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力來源與運(yùn)行機(jī)制

近年來，固體廢物的跨國貿(mào)易快速興起，研究顯示，全球固體廢物市場預(yù)計(jì)在2017—2022年將增長到1.296萬億美元。那么，究竟是哪些因素推動了固體廢物的跨國轉(zhuǎn)移？從已有研究來看，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、法律制度、人口特征、社會傳統(tǒng)、技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施乃至地緣政治等多種要素都對固體廢物的跨國流動產(chǎn)生了影響。依據(jù)上文提出的“環(huán)境—資源”框架，可以將推動固體廢物產(chǎn)生跨國轉(zhuǎn)移的原因歸納為環(huán)境成本轉(zhuǎn)移和二手資源利用兩個(gè)視角。

（一）環(huán)境視角：固體廢物的污染轉(zhuǎn)移機(jī)制

環(huán)境視角下的固體廢物跨國轉(zhuǎn)移主要從廢物的環(huán)境污染屬性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)固體廢物在產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移和處置過程所產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性，及其對于進(jìn)口國公眾健康和生態(tài)環(huán)境所造成的影響和危害。從這一視角來看，固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的根本動力在于環(huán)境成本的轉(zhuǎn)移，大體基于以下三個(gè)方面的原因：第一，不同國家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行力度的差異促進(jìn)了廢物的跨國流動；第二，公眾環(huán)保意識與公眾對于良好生態(tài)環(huán)境的訴求也對于固體廢物跨國轉(zhuǎn)移產(chǎn)生影響；第三，不同國家的社會文化傳統(tǒng)與公眾態(tài)度也對固體廢物的跨國流動產(chǎn)生影響。

環(huán)境視角重點(diǎn)關(guān)注固體廢物環(huán)境負(fù)外部性的跨國轉(zhuǎn)移，特別是固體廢物轉(zhuǎn)移過程和處置過程對進(jìn)口國所產(chǎn)生的環(huán)境危害與不平等的環(huán)境治理負(fù)擔(dān)。從這一視角來看，促進(jìn)固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力機(jī)制來源于不同國家之間在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、公眾環(huán)境訴求、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識及社會文化傳統(tǒng)等方面的差異。這些國家之間的制度性與社會化差異促使固體廢物由環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)高、公眾環(huán)境訴求高的國家向低的國家轉(zhuǎn)移。

（二）資源視角：“二手資源”的全球貿(mào)易機(jī)制

資源視角將固體廢物形塑為“二手資源”或“錯(cuò)置資源”，重點(diǎn)討論固體廢物作為資源產(chǎn)品形成的全球貿(mào)易機(jī)制。從全球貿(mào)易視角來看，影響固體廢物跨國流動的要素以價(jià)格成本和市場需求為主，此外還受到技術(shù)、規(guī)制等多重因素的影響，具體包括四個(gè)方面的動力機(jī)制。第一，價(jià)格成本對于固體廢物的跨國流動產(chǎn)生根本性的影響。一方面，固體廢物運(yùn)輸費(fèi)用對其流動路徑產(chǎn)生重要影響；另一方面，不同國家的廢物處理規(guī)制、稅費(fèi)和處置費(fèi)用不同，這些差異也助推了固體廢物的跨國流動。第二，從進(jìn)口端來看，發(fā)展中國家廢物處理市場的擴(kuò)張加速了固體廢物的跨國流動。第三，不同種類廢物的處理需要不同的技術(shù)支撐，專業(yè)的技術(shù)和知識會促進(jìn)跨國廢物流動。第四，可回收廢物的跨國流動還受到進(jìn)口國資源和發(fā)展需求的影響。

固體廢物的資源化利用和環(huán)境污染轉(zhuǎn)移構(gòu)成了固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的兩套基本邏輯。從不同的邏輯解讀固體廢物的跨國轉(zhuǎn)移，很大程度上直接影響固體廢物治理決策者的政策目標(biāo)與態(tài)度取向：如果將固體廢物跨國流動理解為污染轉(zhuǎn)移，那么就會傾向于以“防、堵、禁”的態(tài)度處理國外固體廢物；如果將其理解為資源重新配置，就更可能以“迎、通、許”的態(tài)度處理國外固體廢物。不同國家或地區(qū)的固體廢物治理邏輯不僅與決策者對于國際廢物流動機(jī)制的解讀相關(guān)，也與各國所處的情境和國內(nèi)治理模式相關(guān)。

固體廢物跨國流動的雙重邏輯：機(jī)遇與挑戰(zhàn)

為什么全球貿(mào)易會成為當(dāng)前固體廢物跨國流動的主流邏輯？本項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，全球貿(mào)易成為固體廢物跨國流動的主流模式，與學(xué)術(shù)界和國際社會兩方面的影響密不可分。第一，學(xué)術(shù)界對于固體廢物的認(rèn)知發(fā)生較大變化，相應(yīng)地，固體廢物管理策略也發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。其基本認(rèn)知的變化在于，固體廢物不再被看作“無用的廢物”，而被視為“錯(cuò)置的資源”。在這套認(rèn)知體系的支撐下，學(xué)術(shù)界提出廢物綜合管理系統(tǒng)，設(shè)立了具有不同優(yōu)先級別的廢物處置策略。第二，自20世紀(jì)70年代以來，以美國為首的西方國家進(jìn)一步推動世界范圍內(nèi)的市場開放與全球化。從固體廢物轉(zhuǎn)移機(jī)制的設(shè)計(jì)構(gòu)想來看，為其設(shè)立基本的國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并通過市場競爭配置資源的方式實(shí)現(xiàn)作為“二手商品”的全球流動，能夠成為解決固體廢物污染問題的市場化手段?；谝陨蟽煞矫嬖?，全球貿(mào)易逐漸成為主流的固體廢物跨國流動機(jī)制。

雖然全球貿(mào)易邏輯存在一定的優(yōu)勢，但也存在明顯不足。從理論上來講，完備的固體廢物市場交易制度確實(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)全球范圍內(nèi)資源的回收利用，從而減少全球生態(tài)資源消耗的總量。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，國際社會倡導(dǎo)的市場化工具既為固體廢物治理問題提供了解決方案，也為廢物污染的跨國轉(zhuǎn)移提供了合法化依據(jù)，并沒有從根源上解決或消除廢物的環(huán)境負(fù)外部性。固體廢物跨國流動的污染轉(zhuǎn)移機(jī)制與全球貿(mào)易機(jī)制看似兼容，實(shí)際上具有一定的內(nèi)在沖突。其根本沖突在于：在固體廢物跨國流動過程中，全球貿(mào)易邏輯對于污染轉(zhuǎn)移邏輯產(chǎn)生吸納作用。由于貿(mào)易邏輯符合當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)市場化范式，處于主流地位，更加容易受到國際社會與發(fā)達(dá)國家的支持。但在實(shí)踐中，基于客觀存在的國家間環(huán)境制度差異、國際環(huán)境協(xié)定規(guī)制力低等方面的原因，污染轉(zhuǎn)移在一定程度上成為貿(mào)易流動的結(jié)果，難以被有效規(guī)制。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，不成熟的國際市場環(huán)境導(dǎo)致真正的環(huán)境成本難以充分有效地體現(xiàn)在固體廢物的定價(jià)及貿(mào)易過程中。由于參與全球固體廢物貿(mào)易的不同國家之間存在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保執(zhí)法、環(huán)境信息公開等方面的差異，這些制度差異難以有效反映在全球貿(mào)易的固體廢物產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制中。

第二，國際環(huán)境協(xié)定對于全球廢物貿(mào)易的規(guī)制能力很低。研究表明，《巴塞爾公約》等國際環(huán)境協(xié)定對于固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的約束力和影響力非常弱，難以對跨國固體廢物中的污染屬性實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效的規(guī)制。全球回收市場秩序存在一定程度的失范現(xiàn)象，跨國走私、夾帶屢禁不止。

第三，在固體廢物跨國流動雙重邏輯的背后，固體廢物跨國轉(zhuǎn)移還受到國際政治經(jīng)濟(jì)格局的宏觀影響。一方面，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對于固體廢物貿(mào)易的討價(jià)還價(jià)權(quán)力和能力不同，發(fā)達(dá)國家擁有更高的議價(jià)權(quán)。另一方面，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的觀點(diǎn)分歧還體現(xiàn)在對同一個(gè)國際協(xié)定的不同解讀中。國際主流化的話語體系也對固體廢物跨國轉(zhuǎn)移機(jī)制產(chǎn)生重要的形塑和影響作用。

結(jié)語

理解固體廢物跨國流動的雙重邏輯為設(shè)計(jì)和尋求有效全球廢物治理奠定了基礎(chǔ)。全球貿(mào)易為固體廢物的資源化利用創(chuàng)造了新的路徑，從而使全球?qū)用嫔系膹U物減量與控制成為可能，進(jìn)而促進(jìn)全球生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升。然而，從區(qū)域視角來看，國際環(huán)境規(guī)制的缺乏和各國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不平衡導(dǎo)致環(huán)境負(fù)外部性轉(zhuǎn)移，進(jìn)而可能造成國家之間環(huán)境資源分配不平等和環(huán)境正義缺失等問題。我們認(rèn)為，在無規(guī)制或弱規(guī)制的全球貿(mào)易框架下，與固體廢物貿(mào)易伴生的環(huán)境負(fù)外部性轉(zhuǎn)移構(gòu)成全球固體廢物治理的核心挑戰(zhàn)。

中國在全球固體廢物貿(mào)易市場中占有舉足輕重的地位，作為傳統(tǒng)固體廢物進(jìn)口大國，在固體廢物的全球貿(mào)易中扮演至關(guān)重要的角色，中國國家決策對于全球市場起到關(guān)鍵性作用。隨著中國在國際政治經(jīng)濟(jì)體系中地位的變化，全球可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)離不開中國的參與和其積極作用的發(fā)揮。為推進(jìn)全球廢物治理改善，推動中國有效參與全球廢物治理體系改革和制度建設(shè)，我們提出以下政策建議：第一，積極參與并支持廢物治理相關(guān)的國際公約，推動完善國際公約的履行與監(jiān)管制度；第二，推動建立公平、合理的全球固體廢物貿(mào)易市場，將環(huán)境成本有效納入廢物貿(mào)易體系內(nèi)；第三，鼓勵(lì)多種形式的固體廢物處理技術(shù)轉(zhuǎn)移與國際環(huán)境援助計(jì)劃；第四，嚴(yán)厲打擊固體廢物的國際走私行為，嚴(yán)禁非法固體廢物的越境轉(zhuǎn)移。

此外，本研究認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)真正的貿(mào)易公平與環(huán)境公平，需要對以下三個(gè)問題繼續(xù)進(jìn)行研究：第一，如何有效設(shè)定全球貿(mào)易中的固體廢物標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管？第二，如何合理地為全球貿(mào)易中的固體廢物定價(jià)？第三，如何有效提供固體廢物處理的跨國技術(shù)轉(zhuǎn)移與援助計(jì)劃？這些均有待未來研究的繼續(xù)開展。