“三孩生育”政策與未來生育率變化趨勢

文/張翼

（作者系中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員；摘自《中國特色社會主義研究》2021年第4期）

近年來，中國每年新出生人口均呈穩(wěn)步遞減趨勢：2017出生人口1723萬，2018年出生人口1523萬，2019年出生人口1465萬，2020年第七次人口普查初步估計出生人口1200萬（公安部戶籍登記的出生人口數(shù)僅僅為1005萬）。在這種情況下，對原有計劃生育政策的優(yōu)化改革就勢在必行。但考察世界發(fā)達國家的人口轉型歷史即可發(fā)現(xiàn)，在人口迅速增長時期，為節(jié)制生育而出臺的控制人口生育率的措施易于見效，但為提振生育率而出臺的鼓勵生育政策則收效緩慢。要從超低生育率（TFR低于1.3）達到生育更替水平（TFR=2.1），絕大多數(shù)國家都未曾企及。在此背景下，如何正確估計當前人口政策的激勵效果呢？如何判斷未來生育率的變化趨勢呢？本文就此做出分析研究，提出政策性建議。

“三孩生育”政策的實施：“三育”成本的降低與制度包容性

實際上，面對人口出生率的連年下降，中國已多次密集改革現(xiàn)行計生政策。2013年通過“單獨二孩”政策，2015年通過“全面二孩”政策。但每次制度的寬松化所創(chuàng)造的生育紅利均處規(guī)律性遞減趨勢——都在改革第二年經(jīng)歷小幅上揚后重蹈下滑通道。有鑒于此，2017年黨的十九大報告指出，要“促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接，加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，積極應對人口老齡化”。2019年黨的十九屆四中全會決議指出，要“優(yōu)化生育政策，提高人口質量，積極應對人口老齡化”。2020年，黨的十九屆五中全會決議作出了進一步強化有關人口政策改革方向性的表述，指出要“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平，發(fā)展普惠托育服務體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進人口長期均衡發(fā)展，提高人口素質”。

2021年7月20日，《中共中央、國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》正式發(fā)布，作出實施三孩生育政策及配套支持措施的重大決策，其中關于生育與產假問題、養(yǎng)育與住房問題、教育與教改等問題的表述極其豐富。政策目標是：到2025年，基本建立生育支持政策體系，努力促進服務管理制度趨于完備，提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平，盡快建設普惠托育服務體系，顯著降低生育、養(yǎng)育、教育成本，從而達到提高生育水平、控制出生人口性別比趨于正常、優(yōu)化人口結構、改善人口素質的目的。筆者曾在2019年提出政策性建議：第一步，在2020年全面建成小康社會后，廢止原有限制生育的政策；第二步，在2021—2025年實行家庭友好型社會建設，逐步但富有實效地減輕育兒成本?？梢哉f，當前的改革與筆者的建議接近。畢竟，原《計劃生育法》已實施多年，其立法背景與當前的人口形勢相距甚遠。

“一對夫婦可以生育三個子女的政策”可解釋為“三孩生育”政策，這個政策的改進，既是計劃生育制度漸進改革的邏輯結果，也是積極應對人口老齡化的必然選擇，更是促使人口長期均衡發(fā)展的內在要求。某些地方政府，如攀枝花市已經(jīng)推出了更為詳細的可操作性配套政策：為按政策生育二、三胎（孩）的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金，直至孩子3歲。在“單獨二孩”“全面二孩”之后，“三孩生育”政策的實施，在制度設計有助于繼續(xù)釋放生育紅利，并最終使之向“自主生育”政策轉變（“全面三孩”政策，是一個能夠滿足絕大多數(shù)夫婦生育需求的政策。這個政策的科學性在于：既能夠有效預防某些群體對四胎或更多胎的生育擴張，也能夠在三胎之內保障生育政策的公平性和社會需求性）。正因如此，“三孩生育”及相關優(yōu)化生育環(huán)境政策的推出，絕不在于僅僅應對當前人口出生率的下滑問題，而主要在于有序推進人口結構的持續(xù)調整與人口長期均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

第一，從生育格局上來說，在“全面二孩”之后，政策生育率已大大高于實際生育率。也就是說，雖然政府推出了“全面二孩”政策，但政策指向的目標群體并沒有完全“按政策生育”——一部分夫婦沒有生育孩子；一部分夫婦只生育了一個孩子；另外一部分夫婦生育了第二個孩子，這使2020年第七次人口普查顯示的總和生育率降低到1.3左右。當前生育率的走低，不完全在于人口政策的限制，還在于生育意愿與生育環(huán)境的改變。生育政策改革的結果，在釋放現(xiàn)行制度紅利的同時，重點應放在均等化相關基本公共服務并促使形成家庭友好型社會上。

第二，從生育環(huán)境來說，過去40多年的改革開放，已將中國從農業(yè)社會轉變?yōu)楣I(yè)社會，并在“去工業(yè)化”中加速了后工業(yè)化進程。農業(yè)社會的生育特征是：高出生率、高死亡率、低自然增長率。工業(yè)社會前期到中期的生育特征是：高出生率、低死亡率、高自然增長率。工業(yè)社會后期與后工業(yè)社會的生育特征是低出生率、低死亡率、低自然增長率。中國當前進入工業(yè)化后期階段，開始步入后工業(yè)化時代。北上廣深這樣的超大城市，已進入后工業(yè)社會。這說明，處于生育旺盛期的年輕人基本第三產業(yè)化了。人們的生產實踐決定了其思想意識的形成，所以，后工業(yè)社會的特征越強，少生但注重生育質量的生育觀念就越具有影響力。

第三，從生育成本來說，農業(yè)社會的生育成本、養(yǎng)育成本和教育成本比較低；工業(yè)社會會提升“三育”成本；而后工業(yè)社會或正在進行的數(shù)字化社會，則會大大提升“三育”成本。因此，生育成本一定會伴隨社會發(fā)展而上升。這無疑會加大父母親的“三育”壓力。正因為如此，少子化才伴隨現(xiàn)代化而同步推進。發(fā)達經(jīng)濟體在工業(yè)化后期均出現(xiàn)生育率下滑現(xiàn)象。比如，2020年韓國的總和生育率降低到0.84，新加坡降低到1.1，日本降低到1.34。這些深受傳統(tǒng)儒家多子多福生育觀念濃重影響的國家，都在社會轉型中降低了總和生育率，如沒有鼓勵生育的社會政策的支持，總和生育率可能會更低。類似的，中國的總和生育率也伴隨人均GDP的提高而步入下行通道：2000年第五次人口普查時已經(jīng)降低到1.27，2010年第六次人口普查時降低到1.18，2020年第七次人口普查為1.3——在生育政策激勵之后稍有上升，但長期呈現(xiàn)著明顯的波動下滑趨勢。

第四，“三孩生育”政策的推行，只會暫時小幅提升生育率，而不會形成持續(xù)遞增趨勢，這是由于育齡婦女的結構化縮減格局所致。今后很長一個歷史時期內，生育旺盛期的女性都會以每年200萬到300萬的速度遞減，在2010年第六次人口普查中，10歲以上20歲以下的人口在逐步波動降低。2010年10歲的女性人口，在2020年普查時為20歲，已進入婚齡。而2010年普查時20歲的人口，也進入到30歲年齡段——即將逐步退出生育年齡段。2010年普查數(shù)據(jù)自10歲開始到20歲之間曲線的陡峭程度，恰恰預示該年齡段在當前婚育旺盛期與生育旺盛期女性人口的逐步減少。因此，伴隨當前生育旺盛期女性數(shù)量的縮減，總人口的生育率可能會低位徘徊。

收入水平提升：社會富裕程度與生育率變化

人們所處的時代不同，其所形成的生育觀念也會不同。我們很難用農業(yè)社會和工業(yè)社會的生育邏輯解釋后工業(yè)社會的生育現(xiàn)象。工業(yè)化后期，城市社會的組織方式與空間結構特征，形塑了其特有的生產方式和生活方式，并正在改變整個社會的組織方式。

在對生育行為的影響上，城鎮(zhèn)化、結婚率（在北歐一些國家，已經(jīng)實行非婚生子也為合法生育的政策，這使成人同居現(xiàn)象極其普遍）、初婚年齡、初育年齡、受教育程度、社會保障的覆蓋面及質量、男女兩性相對社會地位的變化、生活方式的現(xiàn)代化等，都對家庭模式與生育行為產生重要影響。因此，收入只是影響生育決策的眾多變量之一。從相關關系而言，富裕階層的生育率小于貧困階層的生育率，富裕家庭的生育率小于貧困家庭的生育率；當?shù)鼐用竦纳市∮谝泼竦纳剩皇芙逃潭容^高家庭的生育率小于受教育程度較低家庭的生育率；城鎮(zhèn)的生育率小于農村的生育率。從地區(qū)比較上來說，歐洲的生育率低于亞洲的生育率，亞洲的生育率又低于非洲的生育率。雖然在某些政策預期下，短期會發(fā)生富裕家庭生育率高于貧困家庭之現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象只會存在于某個特殊的歷史驛站，而不會在工業(yè)化后期持續(xù)形成顯化影響。

第一，迄今為止的現(xiàn)代化證明：在工業(yè)化后期或在后工業(yè)社會，社會平均意義的生育率與社會平均意義的收入提升呈反比關系，即伴隨人均收入的增長，生育率會趨于降低。人均收入持續(xù)增速越快，生育率的下降就越迅速。所以，在工業(yè)化社會——尤其是在工業(yè)化后期和后工業(yè)社會，收入的改善并不必然提升生育率。生育支持政策的強化，只會改善生育環(huán)境，但不能持續(xù)提升生育率，更難以將生育率提升到更替水平。如果我們以世界各國的人均GDP為橫軸，以總和生育率為縱軸，就能夠畫出散點圖。根據(jù)此圖很容易發(fā)現(xiàn)，人均GDP越高的國家，其總和生育率越低；人均GDP越低的國家，其總和生育率越高。因此，人均GDP與總和生育率呈現(xiàn)著明顯的負相關關系。

第二，在傳統(tǒng)農業(yè)社會，的確存在越窮越生、越生越窮現(xiàn)象。但在疾病、戰(zhàn)爭、饑餓等因素的影響下，少兒與孕婦的死亡率往往很高，因此最常見的解釋是：一對夫婦可能生育的子女較多，但存活子女數(shù)則較少?，F(xiàn)代工業(yè)社會和后工業(yè)社會，一方面降低了少兒死亡率和孕婦死亡率，另一方面也普及了廉價的避孕器具，這使家庭人口生產的有計劃性與國家人口生產的有計劃性之間產生了張力——在國家希望通過計劃生育控制人口增速時，政策效果易于達到設計水平；但在國家希望通過生育政策提升人口增速時，政策效果則很難達到預期目標。因為社會越發(fā)達，激勵生育的成本就越大，激勵生育所需要的投入就越多。在財政收入增速難以產生可持續(xù)的刺激效果時，人口出生率的變化趨勢就不會逆轉。

第三，經(jīng)濟的波動對生育率具有重要影響作用。在傳統(tǒng)社會，經(jīng)濟增速的迅速上升會提振生育率；而在后工業(yè)化社會，經(jīng)濟增速的迅速上升或者經(jīng)濟從低谷變?yōu)楹棉D，并不會提振生育率；但經(jīng)濟的下滑或者經(jīng)濟危機的出現(xiàn)，卻會顯著降低生育率。

第四，房價的高企會通過提升生活成本而產生全社會意義的避孕效果。我國的房價與收入比已經(jīng)很高，且很難在短期大幅降低。政府當前的政策配置是“穩(wěn)房價”而不是“降房價”。當家庭部門的按揭貸款率達到一定比重，房價下跌所造成的負面影響會大于房價不下跌而造成的負面影響。如果房價持續(xù)下跌到市場現(xiàn)值低于貸款額時，家庭部門會產生斷供現(xiàn)象，這不僅會導致金融風險，還會引發(fā)社會性不滿。

“三孩生育”：政策激勵與生育環(huán)境改善

“單獨二孩”與“全面二孩”政策的實施，主要在于釋放制度紅利，即通過對“一對夫婦只生育一個孩子”政策的廢止，漸進放寬成年已婚家庭的生育約束，在全社會范圍創(chuàng)造較為寬松的生育空間，滿足家庭部門的生育需求。正如前文已經(jīng)指出的那樣，在工業(yè)化、后工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鎮(zhèn)生活成本迅速攀升的壓力下，在全年新出生的少兒人口中，“一孩”數(shù)量逐步走低，“二孩”數(shù)量在一度走高后也會逐漸下跌。這就是說，如果生育了二孩的夫婦打算生育“三孩”的意愿不高，則在原有制度框架下，既有存量育齡婦女就很難轉變?yōu)楝F(xiàn)實生育主體。

事實上，如果生育環(huán)境得不到改善，全社會的結婚率就不會提高。在新婚夫婦結婚之后，初育年齡隨之而推遲。這就是說，如果初婚年齡推遲、初育年齡也會因為連鎖反應而隨之上升，這會使育齡婦女一次又一次錯過生育旺盛期，從而降低整個社會的出生率。

因此，為緩解生育率下滑的局面，政府需要在教育、就業(yè)、生育等方面加大支持力度，包括降低家庭教育開支、完善生育休假與生育保險制度、保障女性就業(yè)合法權益等。在近期，尤其應該出臺一些主要針對家庭部門的直接政策投入：

第一，可以考慮將個人所得稅轉型為家庭人均可支配收入所得稅，這會形成直接的家庭支持政策，不僅誘導家庭生活，而且還鼓勵個人所得的家庭再分配，支持低收入家庭形成現(xiàn)實的生育決策。筆者在2019年就提出過此類建議：即對以家庭為單位報稅的，在一定程度上降低個稅稅負，或提高個稅起征點。對生育了第二個子女的家庭，進一步降低稅負。對生育了三個子女的家庭，實行負所得稅制，即對家庭人均可支配收入達不到某一標準的多子女家庭，將其收入補足到核定標準（張翼，2019）。

第二，發(fā)展普惠型托育事業(yè)，推進高中階段免費教育，推進大學教育與職業(yè)教育的差別化學費政策，即以家庭人均收入為標準，實行以家庭人均可支配收入為基準的差別化學費繳費政策。如果有可能，可實行對低收入家庭子女在托育階段的學費補貼政策。

第三，處理好養(yǎng)老與育小的關系。中國未來的人口變遷趨勢，會步入快速老齡化通道。在計劃生育政策嚴格執(zhí)行過程中，中國生成了一個非常龐大的獨生子女群體。由獨生子女結婚所形成的“4∶2∶1”型家庭撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結構，會在生育政策的激勵中部分轉化為“4∶2∶2”型撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結構，或者會在“全面三孩”政策的實施中轉化為“4∶2∶3”型撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結構。

第四，“三孩生育”政策必然刺激家庭的住房需求。即使以每年新增40萬到50萬“三孩”計，其也會為房地產市場提供40萬到50萬個家庭的換房計劃。在這種情況下，政府可以適時推出“三孩家庭”的住房公寓租賃服務，不僅可以以此抑制炒房行為，還能為“三孩家庭”提供住房支持。在城鎮(zhèn)化背景下，年輕人的進城，會將農村戶籍人口的生育率轉變?yōu)槌鞘谐Ｗ∪丝诘纳?，同時會加大城市房地產市場的供給壓力。這會為城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出新發(fā)展階段的新課題，不僅涉及住房的結構性需求，而且涉及社區(qū)托育服務的可及性配置。

第五，解決好職場與家庭的關系問題，解決好對女性的就業(yè)歧視問題，這是“三孩生育”政策紅利是否能夠釋放的關鍵變量。教育擴招給女性創(chuàng)造了前所未有的機遇，就業(yè)歧視迫使女性通過學業(yè)提升以增加競爭力。就業(yè)歧視與教育擴招的雙重作用，是男性很早就就業(yè)，女性不得不提升人力資本。此種就業(yè)邏輯與教育邏輯的不同運行，使男性與女性的婚姻匹配發(fā)生了錯位。在大學招生中，女性數(shù)量超出男性的過程，加大了婚姻匹配壓力，也加大了未來女性的性別內就業(yè)競爭壓力。教育與就業(yè)的性別錯位，嚴重影響了男女兩性的婚姻選擇。男性的“下遷婚特征”與女性的“上遷婚特征”更是加劇了匹配的不協(xié)調性。這個問題，既對婚姻形成新的影響，也傳遞到生育領域，并會抑制生育率的提升。另外，已婚女性產假的延長，生育子女的增多，可能會形成企業(yè)對女性的新的就業(yè)歧視。如何通過立法，既保護家庭的生育權，同時也保護已婚女性或生育女性的就業(yè)權，是目前亟須解決的主要社會問題。所以，教育與家庭的關系、教育與職場的關系、家庭與職場的關系，以及教育與婚姻匹配的關系等要逐步趨于理順。