貴州省營商環(huán)境建設(shè)問題及對策研究

薛耀淇 劉春梅 陸世娟

一、引言

營商環(huán)境是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，指市場主體在準入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關(guān)外部因素和條件的總和，其包括影響企業(yè)活動的社會要素、經(jīng)濟要素、政治要素和法律要素等方面。習近平總書記多次在會議上強調(diào)營商環(huán)境的重要性;明確要“營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”。2019年2月，國家發(fā)改委發(fā)布了《中國企業(yè)環(huán)境評價實施方案（試行）》，該試行方案大大加強了各個企業(yè)的發(fā)展信心以及發(fā)展競爭力，為打造營商環(huán)境推波助瀾。同年6月貴州省政府印發(fā)營商環(huán)境建設(shè)實施方案。2020年中國城市營商環(huán)境排行榜有16座城市總分突破80分，相比2019年的8座城市數(shù)量增加了一倍。2020年貴州省發(fā)布深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的工作要點。查詢門戶網(wǎng)站和媒體信息發(fā)現(xiàn)：貴州省多次提出將“全力優(yōu)化提升營商環(huán)境”為企業(yè)發(fā)展提供更加便捷高效的服務(wù)。2020年貴州提升營商環(huán)境整體水平納入政府績效考核中，以各市（州）達到全國中等及以上水平作為營商環(huán)境打造的核心目標。通過查詢門戶網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)自2020年以來貴州省建設(shè)營商環(huán)境的資訊共計800余條，省內(nèi)各級地方政府從政策制度到公共行為上均高度重視營商環(huán)境建設(shè)，通過多種方式，助力打造營商環(huán)境，形成區(qū)域高吸引力。

貴州省作為西部大省，既有經(jīng)濟基礎(chǔ)、市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)條件固有的稀缺性，又面臨經(jīng)濟增長放緩的挑戰(zhàn)，市場有效需求不足，節(jié)能減排壓力加大。營商環(huán)境是一個地區(qū)經(jīng)濟實力和競爭力的體現(xiàn)。在營商環(huán)境打造過程中，創(chuàng)新驅(qū)動被上升到一個層面，貴州省持續(xù)深化“放管服”改革，營商環(huán)境中的政務(wù)環(huán)境排名大幅度提升，但是其他如人文環(huán)境，市場環(huán)境等營商子環(huán)境指標差距大的情況仍存在，如何整合外部資源，解決普遍問題的同時，抓住主要矛盾，解決營商環(huán)境指標提升不均衡，區(qū)域發(fā)展不均衡等突出問題仍是當前營商環(huán)境建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)。本文旨在研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的地方政府行為、貴州省營商環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀和營商環(huán)境打造中主要面臨的問題，并針對性給出解決方案，即評估各區(qū)域營商環(huán)境，抓住薄弱環(huán)節(jié)，逐項突破;明確府際學習，強化標桿引領(lǐng);堅持需求導(dǎo)向，提供個性和精準服務(wù);加強法治化建設(shè)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境;以求促進形成優(yōu)良的營商環(huán)境，進而最大限度激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。

二、營商環(huán)境及其政策

良好的營商環(huán)境越來越被認為是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動因素（Stern，2002年;世界銀行，2005年;徐，2011年）。世界銀行將營商環(huán)境界定為“企業(yè)活動從開辦到結(jié)束的各環(huán)節(jié)中所面臨的外部環(huán)境狀況（World Bank，2019）。與世界銀行相比，中國營商環(huán)境的定義更為詳細，即“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。從營商環(huán)境的內(nèi)涵方面來看，國家規(guī)劃綱要中認為其需要包含：公平競爭的市場環(huán)境， 高效廉潔的政務(wù)環(huán)境，公正透明的法律政策環(huán)境，以及開放包容的人文環(huán)境;《2018中國城市營商環(huán)境評價》認為其應(yīng)包含：軟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、社會服務(wù)環(huán)境、商務(wù)成本環(huán)境;學者高敏認為應(yīng)該包含：市場自由有序、政府透明高效、社會和諧穩(wěn)定、法治成熟健全、要素配套完善;張三保則認為：市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律政策環(huán)境、人文環(huán)境是重要的營商環(huán)境指標。綜上所述，雖然評價體系各有差異，但是聚焦在政務(wù)、市場、人文、法律等方面的指標。

自2017年開始，貴州省已開始引入第三方評估貴州營商環(huán)境的改善情況;隨后又引入本土高校對省域范圍內(nèi)的地方政府開展考核性評估。查詢政府門戶網(wǎng)站，2018年初，貴州省開啟整治營商環(huán)境“兩大行動”，并出臺《貴州省優(yōu)化營商環(huán)境集中整治行動方案》;2019年印發(fā)《貴州省營商環(huán)境優(yōu)化提升工作方案》;2020年貴州省印發(fā)與營商環(huán)境打造相關(guān)的33條政策法規(guī)。由此可見，地方政府多手段著力優(yōu)化營商環(huán)境，打造服務(wù)和效率雙高的“貴州高地”。

三、區(qū)域營商環(huán)境建設(shè)的問題分析

通過查閱現(xiàn)有的信息網(wǎng)站和門戶網(wǎng)站，得出結(jié)論：地方政府認為自己是營商環(huán)境的創(chuàng)造者和主人，目的是“營造營商環(huán)境”，過多人為地創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián);政策搭配和政策效果協(xié)同性不夠，地方政府的政策工具主要集中在營造環(huán)境和重點扶持兩個方面，政策的搭配的合理程度，對營商環(huán)境的促進的深度和力度有待評估;營造營商環(huán)境沒有長遠的思路，營商環(huán)境的打造沒有長期觀念，為了短期內(nèi)獲得高額回報主要通過減稅讓利，拼資源、拼政策換得企業(yè)的青睞;除此之外政策執(zhí)行過程中存在許多不作為亂作為、破壞營商環(huán)境的人和行為，也在一定程度上影響了區(qū)域經(jīng)濟營商環(huán)境。本文結(jié)合對現(xiàn)象的分析，針對營商環(huán)境建設(shè)中的核心問題進行了歸納。

（一）以“招商引資”作為區(qū)域營商環(huán)境打造的核心手段

目前貴州省的營商環(huán)境的打造更多的是呈現(xiàn)自上而下的制度變革，主要是通過政府干預(yù)以及建立經(jīng)濟區(qū)和招商引資實現(xiàn)。

地方政府行為邏輯是基于財政收入最大化的目標，運用政府經(jīng)濟手段，打造“招商環(huán)境”。由于西部本身區(qū)位條件和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，招商引資在貴州經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要角色，地方政府紛紛成立招商引資機構(gòu)，將招商成果作為政績衡量標準。搜索門戶網(wǎng)站，我們發(fā)現(xiàn)貴州省有1900多個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，貴州省各地方政府營商環(huán)境中的招商引資的行為特征是“政府主導(dǎo)”，地方政府全程參與規(guī)劃布局、區(qū)位選址、制定優(yōu)惠政策、宣傳、談判到最終簽署合同。一方面，政府 “拉郎配”式的資源聚集，各類開發(fā)區(qū)的招商引資項目同質(zhì)化，不利于區(qū)域形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)地帶，發(fā)揮內(nèi)部聚合效應(yīng)，形成良性循環(huán)。另一方面，地方政府的“政績”和“指標”實際上是招商引資的背后，體現(xiàn)了短期利益的最大化，違背建設(shè)“營商環(huán)境”和“放松管制、服務(wù)”的原則，同時過于關(guān)注“指標”也使得地方政府沒有足夠動力與精力去做好監(jiān)管與公共服務(wù)，沒有精力關(guān)注教育和科技服務(wù)提質(zhì)增效，導(dǎo)致政府職能越位和缺失。

（二）營商環(huán)境指標發(fā)展不均衡，產(chǎn)業(yè)配套和區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動效應(yīng)缺失

貴州打造營商環(huán)境，對標評價標準，從第三方評估報告顯示，近年來貴州營商環(huán)境排名大幅提升。在排名提升的背后也需要看到營商環(huán)境的優(yōu)化是一項系統(tǒng)工程，需要政治、經(jīng)濟、法治等各個層面的體系化的協(xié)同完善。查詢文獻按照張三保等人對于中國省份營商環(huán)境評估指標和結(jié)論，貴州省2019年排名10位，其中子環(huán)境維度中政務(wù)環(huán)境排名2位，法律政策環(huán)境排名15位，人文環(huán)境排名21位，市場環(huán)境排名28位。營商子環(huán)境發(fā)展不平衡，在融資創(chuàng)新資源獲取和對外開放方面，短板效應(yīng)明顯，在研發(fā)的投入和產(chǎn)出，人力資本等方面的與優(yōu)勢省份相比差距明顯。某一具體指標表現(xiàn)落后的成因不一，市場環(huán)境的指標成因較為復(fù)雜，涉及眾多市場主體，主要原因在于貴州區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合度低，產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)分割，現(xiàn)階段還沒有形成步調(diào)統(tǒng)一、互助互利的產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展態(tài)勢。

四、區(qū)域營商環(huán)境打造的核心策略

（一）評估各區(qū)域營商環(huán)境，抓住薄弱環(huán)節(jié)，逐項突破

各地方政府需要持續(xù)引入第三方評估，對照重點指標，分析解剖，找問題原因，尋解決方法。深入分析營商環(huán)境子環(huán)境指標落后的原因，主要是各類資源如人力資源（參與知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的科技人員）;知識資源（高校和科研機構(gòu)的科研成果、論文、專利等）;資本資源（政府財政資金投入、企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新研發(fā)投入、金融中介機構(gòu)投融資等）的支撐度不夠，打造營商環(huán)境需要地方政府主抓區(qū)域內(nèi)政策支持與制度完備程度，尤其是關(guān)注本區(qū)域的創(chuàng)新文化，包括個人、企業(yè)、政府、機構(gòu)等對創(chuàng)新參與度、支持度以及對創(chuàng)新失敗的容忍度;關(guān)注本區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞貴州省重點發(fā)展的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)模式，第一階段重點解決短板問題，第二階段再去優(yōu)化指標，營商環(huán)境普遍改善才可能較好地滿足不同企業(yè)、不同投資者的訴求，才符合優(yōu)化營商環(huán)境雙高的內(nèi)在要求。

（二）明確府際學習，強化標桿引領(lǐng)

邊干邊學，從宏觀層面來看，區(qū)域營商環(huán)境定位于受當?shù)卣沃贫?、人文社會環(huán)境等因素影響的特定區(qū)域環(huán)境;從中觀層面來看：許多不同的要素在區(qū)域范圍內(nèi)組成一個系統(tǒng)整體，隨著系統(tǒng)內(nèi)部分工協(xié)作，地方政府通過系統(tǒng)內(nèi)的分工協(xié)作、知識轉(zhuǎn)移和行業(yè)間的頻繁交流，在這個過程中地方相互學習和借鑒;從微觀層面來看：基于資源異質(zhì)化的特點，各地方政府在學習的基礎(chǔ)上，不斷適應(yīng)環(huán)境的變化進行內(nèi)化，來提升自身營商環(huán)境競爭力。府際學習中需要注意的是營商環(huán)境具有一定的正、負向外部性，其中正向外部性表現(xiàn)為區(qū)域營商環(huán)境的輻射與擴散對整個區(qū)域環(huán)境有帶動作用，負向外部性表現(xiàn)為營商環(huán)境打造中各類地方政府 “搭便車”，貢獻率低的主體獲得過多的利益也會導(dǎo)致資源提供方利益受損。因此需要正確認識地方政府在營商環(huán)境打造中的作用，尊重其不同角色，同時政府也要找準定位，在協(xié)調(diào)資源，塑造標桿上發(fā)力，引導(dǎo)和影響產(chǎn)業(yè)集群自組織內(nèi)部發(fā)展。

（三）堅持需求導(dǎo)向，提供個性和精準服務(wù)

不同地區(qū)經(jīng)濟背景的企業(yè)面臨著不同的挑戰(zhàn)，所遇到的營商環(huán)境挑戰(zhàn)各不相同，對于營商環(huán)境的核心訴求千差萬別，貴州省2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計報告顯示，省內(nèi)第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為13.6%，二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為36.1%和50.3%。在招商引資的產(chǎn)業(yè)分類上，先進裝備制造業(yè)320余項，生態(tài)特色食品業(yè)250余項，基礎(chǔ)材料產(chǎn)業(yè)200余項。需要結(jié)合多樣性和特殊性需求，人才環(huán)境建設(shè)上下功夫，提供個性和精準服務(wù)，各級地方政府可以在服務(wù)、信用、環(huán)境上進行改進，針對省內(nèi)企業(yè)發(fā)展的核心定位，為投資者創(chuàng)建公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。

營商環(huán)境首先是市場化的營商環(huán)境，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用。在打造營商環(huán)境中，政府通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合，努力營造“創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)”氛圍，提升企業(yè)的獲得感。與此同時，進一步加強對營商環(huán)境的監(jiān)測和調(diào)查，把法治作為營造營商環(huán)境的最高防線，舉一反三，狠抓整治，認真實施各項戰(zhàn)略，優(yōu)化營商環(huán)境，確保區(qū)域制度環(huán)境與市場形勢相適應(yīng)。

（四）加強法治化建設(shè)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境

習近平總書記指出，“法治是最好的營商環(huán)境”。法治是規(guī)范現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的重要手段之一，是保護市場主體權(quán)益，創(chuàng)造平等、良性的市場競爭環(huán)境的根本措施。法制營商環(huán)境建設(shè)是一個全面的、長期的、動態(tài)的過程，法制營商環(huán)境建設(shè)必須尊重案件的解決，著力解決企業(yè)的困難，滿足企業(yè)的需要。在法律框架下，完善與營商環(huán)境相關(guān)方面的基礎(chǔ)設(shè)施，要聽取市場主體和政府部門的建議和意見，創(chuàng)建體系完整、內(nèi)容科學嚴謹、穩(wěn)定可持續(xù)的法律法規(guī)。

依法行政是構(gòu)建法治營商環(huán)境的基礎(chǔ)。政府行政法的適用必須在法律的監(jiān)督下進行，嚴格遵守國家法律法規(guī)。通過公平公正的司法，給遵紀守法的市場主體樹立信心，逐漸減少企業(yè)違法犯罪行為。要加強法制宣傳教育，營造廉潔守法的法制氛圍，要確保公務(wù)員依法行政，公平公正地履行職責。營商環(huán)境法治化的完善是企業(yè)運行的有力保障，營商環(huán)境法制化是營商環(huán)境優(yōu)化的核心。優(yōu)化營商環(huán)境是正在進行時，是一場持久戰(zhàn)。一個堅實、有序、穩(wěn)定的營商環(huán)境，最有利于釋放市場活力，以促進經(jīng)濟發(fā)展。

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（作者單位：薛耀淇，貴州大學公共管理學院;劉春梅，成都信息工程大學管理學院;陸世娟，貴州財經(jīng)大學公共管理學院）