中國城市生活垃圾收費現(xiàn)狀及其對策研究

李夢娜，李松林

（延邊大學經(jīng)濟管理學院，吉林 延吉 133000）

引言

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民生活水平不斷提高，人們?nèi)粘．a(chǎn)生的生活垃圾也在不斷地增多。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，中國城市生活垃圾清運量由2010年的1.58億噸增加到2019年的2.42億噸，年增長率超過5%。日益增長的生活垃圾清運量給垃圾的處理和回收、城市環(huán)境、居民健康等帶來了巨大壓力，已經(jīng)嚴重影響到我國城市可持續(xù)發(fā)展的進程。垃圾收費作為實現(xiàn)城市生活垃圾減量化和回收利用的一種經(jīng)濟手段，不僅可以對城市生活垃圾處理費用進行一定的資金補充，也能夠在一定程度上促使居民減少生活垃圾的產(chǎn)生，最終實現(xiàn)生活垃圾的減量化和資源化。本文主要對我國各城市生活垃圾收費現(xiàn)狀進行研究，從而指出一些當前各城市生活垃圾收費普遍存在的問題，并對此提出一些建議，為以后更加深入研究生活垃圾收費提供一些思路。

1 國內(nèi)外城市生活垃圾收費研究綜述

國外關于城市生活垃圾分類的研究起步較早，對于生活垃圾收費的研究也相對較多，目前已經(jīng)形成了比較完善的垃圾收費體系和模式。Wertz K L[1]（1976）分別測量了不同收費制度下的垃圾減量化效果，從而指出計量收費模式對于垃圾減量化的促進作用更明顯。Fullerton 和Kirmaman[2]（1996）研究發(fā)現(xiàn)，在對垃圾實行單位定價后，垃圾場減少了垃圾袋的數(shù)量，但不一定減少了垃圾的實際重量，在考慮居民非法傾倒的情況下，垃圾的實際減少量只有10%，回收利用量增加了16%。Barr S，F(xiàn)ord N J，Gilg A W[3]（2003）在對于家庭是如何決定垃圾回收或不回收的研究測試中發(fā)現(xiàn)，生活垃圾回收目標的實現(xiàn)取決于居民的態(tài)度和行為，包括他們對該活動的接受程度以及對整個回收利用的好處和問題的看法。Angelelli E，Speranza M G[4]（2002）通過估計三個不同垃圾收集系統(tǒng)的運營成本，從而說明垃圾收費系統(tǒng)的運營成本是如何影響城市生活垃圾收費價格的制定。

我國相較于西方發(fā)達國家而言，垃圾分類處理起步較晚，整個垃圾產(chǎn)業(yè)鏈體系也不夠成熟。目前，國內(nèi)的大多數(shù)學者對于垃圾分類的研究主要集中在城市生活垃圾分類處理的政策施行、回收和管理方式、相關激勵機制的研究和法律法規(guī)的制定等方面，關于城市生活垃圾收費定價和居民的支付行為意愿等方面的研究還相對較少。張越、魯明中[5]（2005）著重對國外的計量用戶收費制進行了研究，并指出現(xiàn)階段我國應立足完善定額收費制，計量用戶收費制不適于我國當前的國情；丁純[6]（2007）深入地對生活垃圾收費的相關內(nèi)容以及國外經(jīng)驗進行了研究，并結合我國垃圾管理實際，指出要先樹立居民垃圾繳費的觀念，然后再由定額收費制向從量制過渡；王楠、閆如玉[7]（2015）通過對國外不同國家的垃圾收費制度進行比較分析，認為我國應由定額收費向定量收費轉(zhuǎn)變，同時也要提高城市垃圾收費水平，細化收費標準。

張舜梅[8]（2006）以柳州市為例，對生活垃圾收費制度設計進行了探討，并從環(huán)境效果、公平性、經(jīng)濟效率、制度可行性四個方面對生活垃圾收費制度進行了預測評估，得到了比較好的結果；曹娜[9]（2010）基于“以收入彌補成本”的思想，建立了城市生活垃圾按量收費模型，并以北京市為例，得出比較合理的垃圾收費價格；黃藹霞[10]（2014）對我國23個實行生活垃圾收費管制城市的垃圾處理行業(yè)效率與技術進步進行分析，從而指出我國城市生活垃圾收費制度存在的不足之處；張喆，李淑媛，邱琦等[11]（2014）建立了基于社會福利的分類定價模型，并對北京市生活垃圾的實際數(shù)據(jù)進行分析，證明模型的可行性及垃圾收費的減量效果；陳筱語，劉清賀，盛立異[12]（2018）分別構建了宏觀和微觀模型來研究垃圾的收費價格和垃圾生產(chǎn)總量之間的關系，并給出了較為合理的垃圾收費政策制定思路。

2 我國城市生活垃圾收費現(xiàn)狀

我國1991年開始提出要對垃圾處置實行服務收費，1993年規(guī)定生活垃圾管理費用要逐步擴展至居民。2002年國家四部委聯(lián)合發(fā)布通知，明確要求全面推行生活垃圾處理收費制度。從此，我國各城市相繼開始收取垃圾處理費。2018年7月初，國家發(fā)展改革委員會發(fā)布了《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》[13]，該《意見》指出，按照污染者使用者付費、保護者節(jié)約者受益的原則，建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費機制，到2020年底前，全國城市及建制鎮(zhèn)全面建立生活垃圾處理收費制度。

2.1 收費政策

根據(jù)以上文件和相關政策等要求，我國各城鎮(zhèn)根據(jù)本城鎮(zhèn)的實際情況，陸續(xù)發(fā)布了有關征收生活垃圾處理費用的文件。比如北京市1999年就發(fā)布了京政辦發(fā)〔1999〕68號文件，對居民生活垃圾處理費用做了明確要求；2013年又發(fā)布了京發(fā)改〔2013〕2662號文件對非居民垃圾處理收費做了要求。成都市2013年發(fā)布了《成都市、各區(qū)（市）縣城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費標準》等文件。哈爾濱市2018年發(fā)布了《哈爾濱市人民政府辦公廳關于進一步做好城鎮(zhèn)垃圾處理費征收工作的通知》等。這些文件對本地生活垃圾的收費范圍、收費標準、收費方式以及管理等方面做了詳細的規(guī)定。這對我國各城鎮(zhèn)開展垃圾收費工作提供了實施依據(jù)。

2.2 收費標準

根據(jù)各城市發(fā)布的有關征收城市生活垃圾處理費用文件，筆者對我國各城市生活垃圾收費標準做了詳細調(diào)查，并對部分城市生活垃圾收費標準加以匯總。具體收費標準詳見表1。

表1 部分城市生活垃圾收費標準

2.3 征收方式

在生活垃圾費征收方式中，按征收途徑分類可歸納為稅收方式、直接收費、附征于公用事業(yè)收費系統(tǒng)及購買垃圾袋或標簽等四種方式。其中，直接收費是政府直接向居民收取垃圾處理費，按照其計價方式的不同，直接收費可再細分為定額收費、按量收費和超量收費三種方式[14]。目前，我國大部分城市采取定額收費制，收費數(shù)額根據(jù)各城市收費標準有所不同。定額收費操作簡單，管理難度小，但對垃圾減量化作用有限。而且，許多國內(nèi)外專家學者均已驗證，相較于定額收費，計量收費對垃圾減量化效果更加顯著。面對垃圾圍城困境，我國也明確要求推行垃圾計量收費制，并且也有部分試點城市先行進行收費改革，比如上海市在2019年2月發(fā)布的《上海市生活垃圾管理條例》中，就明確提出要逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度；杭州市也推出了非居民用戶生活垃圾處理收費機制改革方案，制定了超量加價的差別化收費政策。同時，也有少部分城市如深圳、?？诘炔捎冒从盟渴杖∩罾幚碣M。按水量收費簡潔高效，但因其折算系數(shù)比較難確定，再加上并不是直接按生活垃圾量收費，對促進垃圾減量化作用也有限。因此，實施計量收費制是比較合理的一種方式，但計量收費成本高，也可能會導致部分居民非法處置生活垃圾的問題，所以具體實施細則各城市可根據(jù)具體情況并借鑒國際經(jīng)驗，制定合理的收費政策。

3 我國城市生活垃圾收費存在的問題及其對策分析

3.1 我國城市生活垃圾收費存在的問題

3.1.1 大部分城市采取定額收費，減量化效果不佳目前，我國大部分城市還是采取定額收費，但是由于政策施行管理和垃圾處理費收繳方面存在一些問題，收繳率普遍不高，垃圾處理成本遠高于垃圾費的收繳量，并且基本上也未達到垃圾減量化的目的。如鄭清賢、陳高勇[15]（2018）對福州市居民生活垃圾收費情況進行分析研究，得出現(xiàn)行福州市生活垃圾收費標準并沒有對居民生活垃圾排放量造成多大影響。

3.1.2 部分試點城市垃圾減量有成效但居民支付行為意愿低自我國逐步推行重點城市生活垃圾分類收集試點以來，試點城市生活垃圾減量化和資源化均有明顯成效，這對其他城市實行垃圾分類提供了有益的經(jīng)驗。但同時不可忽視的是，在垃圾計量收費這一方面，居民對生活垃圾治理的支付意愿是較低的。厲金燕，楊海真[16]（2020）在對上海市居民生活垃圾支付意愿的調(diào)查研究結果表明：54.5%的受訪者認為生活垃圾治理費用不應該由自己支付；上海市居民生活垃圾治理的WTP金額為54.3元/月，占受訪者人均月收入的0.72%。郭衛(wèi)廣（2021）等[17]對成都市生活垃圾分類支付意愿問卷調(diào)查的結果表明，僅有21.0%的受訪者深入掌握垃圾分類知識，成都市居民生活垃圾治理的WTP金額為12.65元/戶·月。事實上，當前我國各城市的垃圾收費價格是遠遠低于國外的垃圾處理費用的，在此種情況下，居民的支付行為意愿則顯得更為重要。如何讓居民從支持垃圾分類這個思想層面上轉(zhuǎn)到自己的行動上，是我們應該深入思考的一個問題。

3.1.3 城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈未完全形成，垃圾收費體系混亂一方面，我國大部分城市生活垃圾處理還沒有形成前端分類收集，中端有序管理和運輸，末端清潔處理和回收利用的這樣一個良性體系；另一方面，政府、企業(yè)和居民也沒有完全深入地參與到生活垃圾處理和回收利用的整個過程中去。我國的城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈條尚未形成，垃圾收費體系也相對較為混亂，這對于我國城市生活垃圾分類處理的推行是十分不利的，也是當前我們急需解決的一個問題。

3.2 關于我國城市生活垃圾收費的對策建議

3.2.1 政府積極引導，發(fā)揮好主導作用

我國城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)的完善與發(fā)展，是離不開政府的大力支持的。所以，政府要發(fā)揮好自己的主導作用，做到以下幾點：一是要制定合理的相關政策和適用的法律法規(guī)，明確各部門的職責權能，對垃圾處理的每一個環(huán)節(jié)都做好相應的監(jiān)督和管理措施；二是要加速推進垃圾分類基礎設施的建設，無論是前端分類、中端運輸還是末端處理，相應的基礎設施配備都是必不可少的，而且，統(tǒng)一的基礎設施標識也便于公眾進行垃圾分類；三是加大宣傳力度，宣傳的內(nèi)容也不應僅僅停留在生活垃圾的分類投放知識方面，更是要引導民眾積極參與到生活垃圾分類處理和回收利用的整個過程中去，提升民眾的參與感和行為意愿感。

3.2.2 鼓勵居民廣泛參與，發(fā)揮其主體作用

生活垃圾分類的實行是離不開民眾的參與的，民眾的行為意愿直接關系到垃圾分類處理的目標是否能夠順利開展。所以，一方面，要制定合理的收費制度和相應的激勵機制，確保民眾愿意參與到垃圾分類過程中來。另一方面，也要制定一些懲罰措施應對那些不按要求進行垃圾分類處理的居民，推進垃圾分類處理的進程。

3.2.3 完善生活垃圾處理體制，發(fā)揮好保障作用

目前，我國城市生活垃圾進行分類已是大勢所趨，完善的體制保障對于我國生活垃圾處理的進程也有一定的推進作用。關于城市生活垃圾收費制度這一塊，雖然我國明確提出了計量收費這一要求，但是鑒于我國整個生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈并未形成，大部分城市當前不具備推行計量收費的條件，還需要一段時間進行過渡。所以，垃圾收費制度改革是必須的，一方面，我們可以在當前居民可接受的程度內(nèi)實行區(qū)間收費，為政府減輕一部分垃圾處理費用的壓力；另一方面，也要讓居民看到生活垃圾回收利用的益處，逐步提高居民的垃圾分類行為意愿與支付意愿。同時我們也應該意識到，垃圾收費只是垃圾分類處理中的一環(huán)，僅靠垃圾收費是不能完全達到垃圾減量化與資源化的目的。因此，關于城市生活垃圾分類處理的每一環(huán)節(jié)，都應有相應的體制保障，以確保我國整個城市生活垃圾分類處理的順利進行。

4 結語

本文主要通過對我國各城市生活垃圾收費現(xiàn)狀進行總結分析，指出了目前我國城市生活垃圾收費普遍存在的一些問題，并對此提出了一些建議，為以后更加深入研究我國城市生活垃圾收費相關問題提供一些思路。