高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐與建議

□ 張新蕾 楊小臺(tái)

（作者單位：山東省煙臺(tái)市審計(jì)局、煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

近年來，山東省煙臺(tái)市積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。自2011年啟動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以來，全市共完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目536個(gè)，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田總面積456.68萬畝。煙臺(tái)市審計(jì)局聚焦高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以政策、資金和項(xiàng)目為主線，通過調(diào)查相關(guān)政策落實(shí)情況、核查賬冊、實(shí)地查看和遙感核驗(yàn)等方式，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中存在的問題進(jìn)行了深入剖析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)踐

1.確定審計(jì)對象

根據(jù)部署，本次審計(jì)每個(gè)地市確定一個(gè)縣作為審計(jì)對象，經(jīng)煙臺(tái)市審計(jì)局組織專人對審前進(jìn)行調(diào)研論證，將H縣作為本次審計(jì)對象。確定的依據(jù)是：H縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，在特色農(nóng)產(chǎn)品、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等方面得到上級資金扶持力度較大，承擔(dān)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)和資金規(guī)模在全市排第二位。并且H縣又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)縣，對上級財(cái)政依賴度較高，獲得上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的程度亦較高，根據(jù)以往審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，地方財(cái)力薄弱的縣往往更容易出問題，更容易滋生腐敗現(xiàn)象，所以選擇該縣作為審計(jì)對象。

2.派出審計(jì)調(diào)查組

審計(jì)調(diào)查組由8人組成，成員包括從審經(jīng)驗(yàn)豐富的審計(jì)專家、熟悉水利工程建設(shè)的工程專家、精通地理信息技術(shù)的信息專家、熟悉會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)專家和熟悉數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡(luò)分析的數(shù)據(jù)專家等。同時(shí)根據(jù)需要組成多個(gè)專業(yè)審計(jì)小組。

為確保審計(jì)工作有序、高效進(jìn)行，高質(zhì)量完成審計(jì)任務(wù)，審計(jì)組長對審計(jì)工作進(jìn)行了詳細(xì)分工，并明確了審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)要求。審計(jì)組成員及各專業(yè)審計(jì)小組分工負(fù)責(zé)，密切合作，協(xié)同作戰(zhàn)。審計(jì)組還建立了聯(lián)席會(huì)議制度，以確保信息交流、溝通渠道暢通，及時(shí)解決有關(guān)問題。

3.全面深入審計(jì)

（1）厘清審計(jì)思路，明確審計(jì)路線。審計(jì)調(diào)查以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的資金管理、使用和績效為主線，采用賬證核查、實(shí)地查看、計(jì)算機(jī)分析篩查和遙感核驗(yàn)現(xiàn)場等相結(jié)合的審計(jì)調(diào)查方式，從市—縣—鎮(zhèn)—村（項(xiàng)目）的資金流向進(jìn)行核查，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目資金審計(jì)的全覆蓋，重點(diǎn)關(guān)注資金與項(xiàng)目安排、規(guī)劃編制與項(xiàng)目管理、項(xiàng)目實(shí)施與建后管護(hù)以及主管部門監(jiān)管等情況。

（2）多部門聯(lián)動(dòng)，形成合力。審計(jì)組積極與市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市水利局、市財(cái)政局以及H縣各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各有關(guān)單位等相關(guān)部門取得聯(lián)系、說明情況，得到了他們的大力支持和配合，并取得了2018年以來農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案、資金管理辦法等有關(guān)資料。這些相關(guān)單位或部門對其所提供的財(cái)政財(cái)務(wù)收支會(huì)計(jì)資料以及其他相關(guān)資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)，并對此做出了書面承諾。

（3）運(yùn)用新技術(shù)，創(chuàng)新審計(jì)方式。審計(jì)組搜集、匯總統(tǒng)計(jì)了3年來H縣實(shí)施的農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目基本情況。面對種類繁多、堆積如山的各種審計(jì)資料，審計(jì)組成員進(jìn)行了分類梳理，并發(fā)揚(yáng)“5+2”“白＋黑”的忘我工作精神，加班加點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，并在賬證核查、實(shí)地查看等傳統(tǒng)審計(jì)方式的基礎(chǔ)上，采用了計(jì)算機(jī)分析篩查疑點(diǎn)數(shù)據(jù)、遙感核驗(yàn)現(xiàn)場等現(xiàn)代審計(jì)調(diào)查手段，極大地提高了審計(jì)工作效率。

（4）抽絲剝繭，發(fā)現(xiàn)端倪。審計(jì)組針對初步審計(jì)調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)問題，及時(shí)調(diào)整審計(jì)思路，重點(diǎn)圍繞資金支出主線，分析資金支出及其流向，同時(shí)關(guān)注權(quán)力運(yùn)行主線，對行政監(jiān)管情況進(jìn)行審計(jì)。根據(jù)資金流向調(diào)查發(fā)現(xiàn)：有2個(gè)參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)民合作社的資金流向出現(xiàn)異常，這2個(gè)合作社分別在收到縣農(nóng)技中心撥款后的第二天就向縣農(nóng)技中心土肥站負(fù)責(zé)人王某某的個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)款4.5萬元，這種向個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)款的現(xiàn)象極其不正常，需要進(jìn)一步求證、探明真相。

（5）質(zhì)詢求證，真相大白。審計(jì)組根據(jù)資金流向調(diào)查結(jié)果，立即對2個(gè)農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人、縣農(nóng)技中心土肥站負(fù)責(zé)人王某某和科員姜某某等相關(guān)人員進(jìn)行了詢問調(diào)查，并提取了相關(guān)證據(jù)，制作了談話筆錄。在事實(shí)和證據(jù)面前，四人不得不如實(shí)交代全過程，其中，土肥站負(fù)責(zé)人王某某是主導(dǎo)，他承認(rèn)利用職權(quán)要求2個(gè)農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人從項(xiàng)目款中各為其轉(zhuǎn)款4.5萬元，其中，用于個(gè)人消費(fèi)1.5萬元，剩余7.5萬元轉(zhuǎn)賬至土肥站科員姜某某個(gè)人賬戶作為土肥站的小金庫，主要用于土肥站的招待費(fèi)等開支，至此，9萬元項(xiàng)目資金流失真相大白。

4.審計(jì)結(jié)果處理

對上述問題，煙臺(tái)市審計(jì)局根據(jù)《審計(jì)法》等法律法規(guī)出具了專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，并要求H縣人民政府予以糾正和規(guī)范，對有關(guān)違法違紀(jì)問題移交相關(guān)部門處理。

二、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中存在的問題

1.項(xiàng)目安排不規(guī)范。主管部門對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的安排缺乏規(guī)范性操作，存在不招標(biāo)、資質(zhì)不審查等現(xiàn)象。有2個(gè)農(nóng)民合作社未經(jīng)招投標(biāo)程序就承擔(dān)了建設(shè)項(xiàng)目，主管部門甚至未審查其資質(zhì)條件，完全是一種權(quán)力性、隨意性安排。

2.項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管不到位。有的項(xiàng)目既沒有實(shí)施方案，也沒有施工圖紙，項(xiàng)目實(shí)施毫無章法可言；有的項(xiàng)目在施工過程中，擅自改變實(shí)施方案內(nèi)容；有的項(xiàng)目未按施工方案要求進(jìn)行施工，而是將部分節(jié)水設(shè)備（包括微噴、管灌等節(jié)水設(shè)備）鋪設(shè)在了撂荒地上，造成極大浪費(fèi)；有的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢，推進(jìn)不力；有的項(xiàng)目完成后，竣工驗(yàn)收或整改驗(yàn)收質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，工程質(zhì)量不高。

3.項(xiàng)目建后利用率不高，管護(hù)缺位。有的項(xiàng)目建成1年多來，節(jié)水設(shè)施幾乎沒有使用，成了擺設(shè)，造成資金損失浪費(fèi)；有的項(xiàng)目后期管護(hù)不到位，水利設(shè)施損壞后未能及時(shí)修復(fù)，或未落實(shí)管護(hù)資金，影響使用。

4.項(xiàng)目資金管理不規(guī)范，監(jiān)管力度不夠。一是在項(xiàng)目資金的安排、審批等環(huán)節(jié)上存在一定的隨意性和不規(guī)范性，給資金管理帶來安全隱患。二是在項(xiàng)目資金使用上監(jiān)管力度不夠，資金的安全性存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。三是個(gè)別主管部門重資金爭取、輕資金管理，重資金分配、輕資金監(jiān)管，分配資金時(shí)插手、監(jiān)管資金時(shí)甩手，對資金的高效使用、安全運(yùn)行等責(zé)任意識不強(qiáng)，監(jiān)管力度不夠。

三、對策建議

1.建立科學(xué)嚴(yán)密的項(xiàng)目運(yùn)行體系。一是根據(jù)《招投標(biāo)法》和有關(guān)涉農(nóng)資金整合管理規(guī)定，建立完善的工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理制度，規(guī)范工程招投標(biāo)行為，保證工程招投標(biāo)活動(dòng)公開、公平、公正進(jìn)行，避免不規(guī)范或暗箱操作。二是建立完善的項(xiàng)目實(shí)施管理制度，規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施、內(nèi)容變更、賬目處理、結(jié)題驗(yàn)收和歸檔立卷等環(huán)節(jié)，提高項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。三是建立項(xiàng)目實(shí)施巡視制度和嚴(yán)密的檢查驗(yàn)收程序，加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施過程的質(zhì)量監(jiān)控和嚴(yán)密的竣工驗(yàn)收，確保竣工質(zhì)量。

2.建立高效合理的項(xiàng)目監(jiān)管體系。一是建立完善的立項(xiàng)監(jiān)管制度，立項(xiàng)實(shí)行集體審查制度，避免一人說了算。二是建立完善的項(xiàng)目稽查制度，檢查項(xiàng)目的招投標(biāo)、工程質(zhì)量、進(jìn)度等情況，跟蹤監(jiān)測項(xiàng)目的實(shí)施、資金使用、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料等情況。三是建立完善的項(xiàng)目建后評價(jià)制度，在項(xiàng)目建成投產(chǎn)并運(yùn)營一段時(shí)間后，對項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益以及可持續(xù)性等方面進(jìn)行全面系統(tǒng)客觀地評價(jià)，為今后管理和決策提供依據(jù)。四是建立多部門聯(lián)席會(huì)議制度，包括項(xiàng)目主管部門、水利部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門等相關(guān)部門參與，共同對項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。

3.建立規(guī)范健全的資金管理體系。一是建立嚴(yán)格的資金使用管理制度，資金使用要堅(jiān)持?？顚Ｓ迷瓌t，做到賬冊明晰，使每一筆資金從進(jìn)賬、使用到報(bào)賬等各個(gè)環(huán)節(jié)都有據(jù)可依、有據(jù)可查。二是建立完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，對資金的劃撥和使用實(shí)行全程監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和實(shí)時(shí)監(jiān)控制度，并逐項(xiàng)審計(jì)，杜絕資金安全隱患發(fā)生。三是建立嚴(yán)格的合同管理制度，中標(biāo)后簽訂建設(shè)合同，明確項(xiàng)目責(zé)任人、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、投入資金、項(xiàng)目管理、竣工驗(yàn)收、獎(jiǎng)懲辦法等，并嚴(yán)格按照合同規(guī)定管理項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目和驗(yàn)收項(xiàng)目。