基于多中心治理的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提升路徑研究

程旺婕

摘? ?要：單一的居家養(yǎng)老或機構(gòu)養(yǎng)老模式難以滿足養(yǎng)老需求和緩解養(yǎng)老服務(wù)供給壓力，“智慧社區(qū)+居家養(yǎng)老”的養(yǎng)老模式獲得了政府和公眾的認可與支持。我國智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)處于探索階段?；诖耍\用多中心治理理念，分析日韓英美發(fā)達國家的多中心治理養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)我國存在政府與企業(yè)職能雙重失靈、老年群體對智能平臺嵌入的不適、專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員供給缺乏、民間非營利組織融入力量不足等問題，并提出對我國智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提升路徑。

關(guān)鍵字：多中心治理;智慧社區(qū);養(yǎng)老服務(wù)

中文分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）29-0063-03

單一的居家養(yǎng)老或機構(gòu)養(yǎng)老模式難以滿足日漸繁重的養(yǎng)老需求，難以緩解養(yǎng)老服務(wù)供給壓力。智慧社區(qū)可視為智慧城市的“細胞”，可通過建設(shè)社區(qū)基礎(chǔ)環(huán)境、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫群、云交換平臺、應(yīng)用及其服務(wù)體系、社區(qū)保障體系打造智能社區(qū)、人文社區(qū)、和諧社區(qū)[1]。我國老齡人口基數(shù)較大，還有增長迅速的特點，伴隨著養(yǎng)老需求的量度較大和需求多樣化，“智慧社區(qū)+居家養(yǎng)老”的養(yǎng)老模式獲得了政府和公眾的認可與支持。

當(dāng)前智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供主體呈多元化趨勢。我國實行以政府主導(dǎo)的非營利性與民間營利性為輔的多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作供給體系[2]。我國智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)處于探索階段，還存在諸多問題。因此，運用多中心治理理念，分析日韓英美發(fā)達國家的多中心治理養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗，提出對我國智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提升路徑。

一、多中心治理理論分析智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給問題的適切性

多中心治理理論支持權(quán)力分散、管轄交疊，存在政府之外的新中心的治理模式，認為這種治理體系充滿競爭，富有效率和活力[3]。多中心治理理論能提升公共決策的科學(xué)性和民主性，避免了政府壟斷與私有化策略的缺點，提供了合作共治的公共事務(wù)治理新范式。與此同時，伴隨著國家治理現(xiàn)代化改革的不斷深化，公共服務(wù)產(chǎn)品的供給過程已從過去以政府為主的管理取向轉(zhuǎn)為多方參與、多元聯(lián)動的治理思路。我國學(xué)者在對多中心理論與治理理論的研究已經(jīng)不局限在制度經(jīng)濟學(xué)方面單純的多中心制度安排，已經(jīng)創(chuàng)造性地建立了適合中國國情的多中心治理理論[4]。運用多中心治理理論分析框架來梳理和理解我國智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，有助于在治理現(xiàn)代化的大背景中明晰我國智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展思路與動力機制優(yōu)化策略。

二、國外多元協(xié)同供給養(yǎng)老服務(wù)的主要經(jīng)驗

（一）政府的引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督功能

韓國政府在孝道文化弘揚下，引導(dǎo)社會對老年人的尊敬與孝順，通過孝道文化在學(xué)校的系統(tǒng)教學(xué)、在政策法規(guī)上的引導(dǎo)，促進了孝道文化研究和孝道文化傳播推廣，營造了構(gòu)建智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的文化氛圍。孝道文化在公眾中的認可和奉行中，推動公眾對老年人服務(wù)的供給意識和養(yǎng)老服務(wù)動力的激發(fā)[5]。日本政府通過老年人服務(wù)的法規(guī)建設(shè)和政策引導(dǎo)，頒布了《老年人福利法》、《護理保險法》、《特定非營利活動促進法》等一系列政策法規(guī)，引導(dǎo)促進了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給產(chǎn)業(yè)鏈的形成和發(fā)展[6]。美國聯(lián)邦老齡局對老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)效果進行評估，利用有效的監(jiān)督管理養(yǎng)老服務(wù)的各方面主體行為，及時發(fā)現(xiàn)供給問題，調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)方案和方式以促進養(yǎng)老服務(wù)效果的實現(xiàn)[7]。

（二）社會組織的線上信息和養(yǎng)老服務(wù)項目

英國通過信息技術(shù)公司等社會組織及個人，打造全智能化老年系統(tǒng)，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打通信息交流渠道，為老年人提供安全便捷的醫(yī)療健康咨詢服務(wù)、人身安全監(jiān)控照護、緊急救援等養(yǎng)老服務(wù)[5]。美國通過建立養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺，利用老年人信息化服務(wù)，協(xié)調(diào)各個養(yǎng)老服務(wù)項目供應(yīng)商、政府部門和老年人之間的關(guān)系[7]。養(yǎng)老服務(wù)信息平臺通過養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域、養(yǎng)老服務(wù)提供方式、養(yǎng)老服務(wù)對象等信息的匯集與發(fā)散，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)提供多渠道提高老年人信息應(yīng)用技能，以達到提高智慧養(yǎng)老服務(wù)的有效使用。

在智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，日本通過政府部門引導(dǎo)和市場機制運作，促使社會組織建立互聯(lián)網(wǎng)下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織，為老年人提供日間照料和短暫的托老服務(wù)[8]。社會組織在醫(yī)療衛(wèi)生、家政照料方面匯集全科醫(yī)生、醫(yī)療護工、家政服務(wù)人員、心理醫(yī)生等專業(yè)職業(yè)人才，組成專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)團隊，使得智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效果得到有力保證。美國通過跨界的養(yǎng)老服務(wù)資源協(xié)同，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給覆蓋老年人信息咨詢與出行服務(wù)、營養(yǎng)膳食服務(wù)、依托家庭和社區(qū)的長期照顧服務(wù)、疾病預(yù)防和健康促進、老年人權(quán)益保護等多方面。韓國政府直接提供普惠性的養(yǎng)老服務(wù)項目，利用財政補貼養(yǎng)老服務(wù)主體和養(yǎng)老服務(wù)對象，以此激勵社會組織在市場化中供給更加多樣化的養(yǎng)老服務(wù)項目。

（三）民間非營利組織的線下服務(wù)參與

在日本，民間非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)活動較為常見。民間非營利組織主體參與拓展了智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的線下養(yǎng)老服務(wù)供給方式[9]。福利協(xié)會、社會福利商社等民間非營利組織受到日本政府財政資助，發(fā)展迅速且提供的服務(wù)質(zhì)量和效率都很高。民間非營利組織主要由學(xué)生和家庭主婦參加生活援助服務(wù)，如打掃房間、行動照料、生活用品代購等。在韓國，對居家老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的主要機構(gòu)有老年福利館和社會福利館。韓國政府部門直接管理部分養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，其他大部分機構(gòu)則由政府部門委托基督教、佛教等宗教團體或民間的非營利團體來營運[10]。韓國這種養(yǎng)老服務(wù)提供方式，受到廣泛的宗教信仰和宗教力量的影響。美國政府將學(xué)生教育和獎學(xué)金評定與社區(qū)服務(wù)參與掛鉤，有的大學(xué)明確將參與社區(qū)服務(wù)列入必修課中，形成社區(qū)志愿者數(shù)量眾多、來源廣泛和活動豐富的特征[11]。

三、我國智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的問題

（一）政府與企業(yè)職能雙重失靈

在我國不斷發(fā)展和深入的社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化治理過程中，多方參與成為解決社會問題的新思路。養(yǎng)老服務(wù)在早期由政府包辦，如今則轉(zhuǎn)變職能設(shè)置，強調(diào)政府主導(dǎo)和企業(yè)運營的養(yǎng)老服務(wù)提供方式。智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，政府提供政策法規(guī)制定支持、財政支持，以及對智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)主體進行監(jiān)督和評估[12]。政府的財政支持提供了大量的人力資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大促進了智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)進程。企業(yè)在市場競爭的環(huán)境中，利用自身信息技術(shù)和人力資源優(yōu)勢，提供高效靈活的養(yǎng)老服務(wù)[13]。