新發(fā)展階段我國社會保障體系面臨的風險及
——以貝克“風險社會”理論為視角

周 暉 中國勞動保障報社會保障編輯部

經(jīng)洪斌 江蘇省人社廳社?；鸨O(jiān)管局

社會保障是保民生的“安全網(wǎng)”、國泰民安的“穩(wěn)定器”，在國家治理體系中承擔基石作用。近年來，學界和業(yè)界就社會保障對社會機體的安全穩(wěn)定作用討論得較多，在習近平總書記提出總體國家安全觀后，尚未有學者從安全治理層面系統(tǒng)地討論我國進入新發(fā)展階段社會保障體系面臨的風險及如何實現(xiàn)安全發(fā)展。

一、問題提出

總體國家安全觀在2014年第一次被提出后，內(nèi)涵不斷豐富。十九屆五中全會提出，要把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程。黨中央數(shù)次召開集體學習會研究公共安全、社會安全問題。十八屆中央政治局第二十三次集體學習時強調(diào)，社會領域風險是七類風險中的一類，包括就業(yè)、社會保障等各方面工作?！笆奈濉币?guī)劃中對此設有專門的篇章，即“統(tǒng)籌發(fā)展和安全建設更高水平的平安中國”。

進入新發(fā)展階段，我國經(jīng)濟發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)并存，經(jīng)濟增速放緩，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，人們對美好生活的需求提高，國際環(huán)境中不穩(wěn)定和不確定因素增加，新冠疫情影響廣泛深遠。與此同時，我國經(jīng)濟和社會建設也邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，社會保障體系從上世紀90年代開始“夯基壘臺、立柱架梁”，逐漸迎來高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的新課題。社會保障體系身處這樣的大環(huán)境，在研究發(fā)展的問題時應將安全的變量置于重要位置。從上世紀90年代建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系、“兩江”試點起步，到2014年、2016年，我國統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險相繼建立，至此，形成全世界最大的社會保障網(wǎng)。從國際視角看，我國的改革經(jīng)驗之所以使人印象深刻，“與其說是因為采取的政策措施內(nèi)容，不如說是制度建立與實施的速度之快”（摘自《全球社會保障與經(jīng)濟發(fā)展關系：回顧與展望》，鄭功成、沃爾夫?qū)な鏍柎闹?。從高速發(fā)展進入高質(zhì)量發(fā)展，追求更為安全的發(fā)展，是未來社會保障深化改革的應有之義。

二、貝克“風險社會”理論

安全，對應風險。從性質(zhì)、范圍、程度、表現(xiàn)形式等多方面來看，現(xiàn)代化進程的風險有別于傳統(tǒng)社會的風險。德國社會學家、“風險社會”理論的構(gòu)建者烏爾里?！へ惪嗽谄渌摹讹L險社會：新的現(xiàn)代性之路》一書中，對現(xiàn)代化進程中的風險進行了深入剖析。

風險激增是現(xiàn)代化進程的必然產(chǎn)物。貝克認為，生產(chǎn)力在現(xiàn)代化進程中的指數(shù)式增長，使風險和潛在自我威脅的釋放達到了前所未有的程度。他將風險定義為“以系統(tǒng)的方式應對由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險和不安”，并認為它是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發(fā)的后果。風險源頭與風險施加的影響經(jīng)常出現(xiàn)地理的脫鉤，一地行為釋放的危險因素，其波及范圍甚至擴展到其他國家。全球化是風險的第一個特點。

風險具有隱蔽性。傳統(tǒng)社會的風險極易被人的感官捕獲，看得見、聞得到，但在現(xiàn)代社會，“文明的風險大多難以感知，這種風險定居在物理和化學的方程式內(nèi)（如食物毒素、核威脅）”。伴隨著工業(yè)化、能源經(jīng)濟的推進，核污染、空氣污染、食品污染等對人類生存環(huán)境以及身體健康的損害，因其隱蔽性，極易被人們忽略。

風險認定易受政治因素影響。正是由于現(xiàn)代化進程中風險的隱蔽性使其脫離了人的直接感知能力，導致要不要認定風險、對風險程度如何界定、將風險劃定在多大的范圍等，取決于政府決策、科研人員的選擇。“就算是那些看似清楚明白的東西，也需要某種社會建構(gòu)，由具有資質(zhì)的專家確認其客觀性。”而貝克的另一個論斷“有組織地不負責任——公司、專家等結(jié)成聯(lián)盟指導當代社會中的危險，繼而建立一套話語體系推卸責任，把自己制造的危險轉(zhuǎn)化為某種風險”，讓人們不禁擔心，社會對風險的認知處于十分不確定的境地。

風險對人類的影響呈現(xiàn)階級性。貝克通過研究多種形式的風險給人類施加的危害得出以下結(jié)論：“風險同財富一樣附著在階級模式之上，只不過是以顛倒的方式：財富在頂層積聚，風險在底層積聚?！彪m然從長期來看，風險對人類的影響不分彼此，像回旋鏢一樣，“風險的制造者或受益者遲早都會和風險狹路相逢”，但是中短期內(nèi)，財富擁有者的確可通過購買更優(yōu)自然環(huán)境的房產(chǎn)來規(guī)避空氣污染，通過消費綠色產(chǎn)品躲避普通食品中的農(nóng)藥危害，通過享受更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療技術改善身體健康，等等?！柏毨c安全感缺乏結(jié)伴，風險向貧窮弱勢群體集中?！憋L險的階層性，要求以民為本的國家必須全力以赴加以應對。

三、我國社會保障體系面臨的挑戰(zhàn)與風險

（一）文獻綜述

白維軍、韓羚認為，傳統(tǒng)社會保障風險是由自然原因或者工業(yè)生產(chǎn)中的傷殘、失業(yè)、疾病以及年老等原因?qū)е碌模律鐣Ｕ巷L險是由于后工業(yè)時代，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)以及生活方式的巨變給人類帶來的不確定性與風險。新社會保障風險的誘因包括：社會保障服務需求與供給的失衡、養(yǎng)老結(jié)構(gòu)變化與老年保障不足的矛盾、醫(yī)改成效不彰與醫(yī)療服務需求旺盛的矛盾、失業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)改變對就業(yè)服務的新需求等。鄧大松認為，社會保障風險可分為自然風險（自然災害、自然規(guī)律以及物理現(xiàn)象引致）、責任風險（個人或團體的社會行為引致）、經(jīng)濟風險（受市場因素影響、政府的經(jīng)濟決策失誤或者經(jīng)營者經(jīng)營管理不善引致）、政治風險（政治舉措變動或政治事件發(fā)生引致）。楊燕綏按照風險來源將社會保障風險分為政策體系風險和服務體系風險兩大類，其中政策體系風險包括資金籌集、基金管理和待遇支付三個因素，服務體系風險因素有行為標準風險、組織體系風險和信息系統(tǒng)風險。

值得提出的是，現(xiàn)有對于社會保障風險的研究中，基金風險最受關注。游文茹撰文論述城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金風險防控，將其面臨的風險分為基金征繳風險、基金支付風險、基金管理風險、基金保值增值風險。楊燕綏將社會保險基金風險分為外部環(huán)境風險和內(nèi)部運營風險，外部環(huán)境風險包括人口老齡化、立法滯后、金融市場產(chǎn)品單一，內(nèi)部運營風險涵蓋籌資、管理、支付三個過程。

從宏觀視角研究安全風險分類也值得關注。胡嘯峰、申世飛認為，社會安全可以分為社會要素觸發(fā)類和非社會要素觸發(fā)類。社會要素觸發(fā)類包含以蓄意或非蓄意的語言、行為作為觸發(fā)條件的社會風險事件；非社會要素觸發(fā)類則包含由自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件導致的社會安全問題。影響社會安全風險的要素包含風險源要素、環(huán)境要素和防御要素。

筆者認為，現(xiàn)有研究對于社會保障風險的分類突出了現(xiàn)代化進程的特點，系統(tǒng)、全面地考慮了社會保障體系的內(nèi)外環(huán)境因素，但還存在以下缺憾：其一，沒有強調(diào)社會保障體系的主體——社會保險制度的本質(zhì)。社會保險本質(zhì)是為特定人群提供收入或補償?shù)纳鐣?jīng)濟制度，財務是核心，收支平衡是關鍵，制度本身是否財務平衡、政府財政補貼是否可持續(xù)，是新發(fā)展階段社會保障體系風險的首要風險源。其二，沒有考慮社會保障體系建成后，成長階段中的不完善所帶來的風險，表現(xiàn)在制度的補缺和集成、監(jiān)管的挑戰(zhàn)和低效上。其三，沒有考慮到新發(fā)展階段人們的需求對社會保障體系的壓力。進入新發(fā)展階段，人們對美好生活的需要不斷增長，加之福利增長的剛性要求，使得人們對養(yǎng)老收入、醫(yī)療保障水平的期望值提高。其四，新發(fā)展階段社會保障體系所處的國內(nèi)外環(huán)境有了較大的改變。其五，現(xiàn)代化進程中，風險的全球化給社會保障體系帶來很多不確定因素，新冠疫情即是典型案例。

（二）我國社會保障體系面臨的風險分類

綜合以上分析，筆者認為，新發(fā)展階段社會保障體系面臨的風險如下：

1.環(huán)境風險

人口老齡化給制度帶來“食之者眾、生之者寡”的風險。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國60歲及以上人口為26402萬人，占總?cè)丝诘?8.70%，與2010年相比上升5.44個百分點，人口老齡化程度進一步加深。聯(lián)合國經(jīng)濟社會事務處的數(shù)據(jù)顯示，我國人口老齡化速度在2020年到2050年將加快，從2050年至2100年中國老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙㈤L期維持在30%左右。與此同時，勞動力資源稟賦變化明顯。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，與2010年相比，15～59歲人口占比下降6.79個百分點。我國勞動年齡人口數(shù)量從2012年開始出現(xiàn)下降，年均減少300萬人以上，并且減少幅度在加大，預計“十四五”期間還將減少3500萬人。勞動年齡人口占比不斷下降將是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。勞動人口相對減少，退休人員大幅增加，社會保險制度面臨繳費者減少而享受待遇人數(shù)增多的局面，動搖著收支平衡。

經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境直接影響社會保障體系的運行。十九大報告明確，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2021年7月國民經(jīng)濟運行情況數(shù)據(jù)顯示，受外部不確定因素增加和國內(nèi)汛情、疫情影響，部分主要指標增速有所回落。這并非偶然，我國進入新發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展面臨調(diào)速換擋。轉(zhuǎn)變過去主要由要素投入、規(guī)模擴展、忽視質(zhì)量的粗放式增長，去過剩產(chǎn)能、去庫存，都將拉低主要指標增速。作為經(jīng)濟發(fā)展的再分配制度，一方面，企業(yè)破產(chǎn)倒閉、失業(yè)人員增加造成參保繳費減少；另一方面，應對失業(yè)人員增加的情況，發(fā)揮社會保障的兜底功能，必然帶來福利保障支出的擴張。

風險的全球化特征增加了社保體系外部環(huán)境的不確定因素?，F(xiàn)代社會，自然領域和經(jīng)濟領域的危機迅速通過全球化網(wǎng)絡從一地波及另一地。2008年由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機、2020年席卷全球的新冠肺炎疫情，即是典型的金融領域和公共衛(wèi)生領域的危機事件。疫情影響下，全球經(jīng)濟低迷，經(jīng)濟緊縮，我國迅速出臺降低企業(yè)社會保險繳費費率的應對措施。社保免減緩政策為企業(yè)減輕了“真金白銀”的負擔，為市場主體應對危機起到至關重要的作用；失業(yè)補助金、農(nóng)民工臨時生活補助政策范圍廣、標準高，有力保障了低收入人群的基本生活，受到社會一致好評。然而，社保降費政策造成社?；鹗杖氪蠓s減。根據(jù)人社部《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020年，養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項社會保險基金收入比上年減少14.3%。與此同時，失業(yè)人員增加，社會保障支出增長。2020年我國失業(yè)保險的保障人數(shù)突破歷史峰值，全國共向1337萬人發(fā)放失業(yè)保險待遇，人數(shù)是2019年的2.7倍。

2.制度自身不完善風險

從財務角度來講，人口、經(jīng)濟、突發(fā)事件等因素深刻改變社會保障體系的收支狀況。在制度體系大方向不變的情況下，外部環(huán)境給社會保障體系帶來的共同風險本質(zhì)上都可歸為收支方面的財務風險。作為一種公共基金危機，社會保障風險的最后承擔者是財政。社會保障風險事件一旦發(fā)生，最終增加了財政負擔（何暉《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險風險識別與防范研究》）。

與此同時，制度體系本身在發(fā)展中的不完善也會成為風險源，主要體現(xiàn)在管理層面、制度設置層面。管理分為基金管理和服務管理兩個方面。近幾年，隨著信息化技術在社保經(jīng)辦服務領域的廣泛運用，尤其是隨著系統(tǒng)行風建設推進，服務管理水平大幅提高、風險程度降低，基金管理層面的風險凸顯。

（1）基金管理風險

我國社會保障體系從覆蓋范圍來講堪稱世界之最。截至2021年6月底，全國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別達到10.14億、2.22億、2.74億；三項社會保險基金總收入3.23萬億元，總支出3.02萬億元。基金規(guī)模越大，意味著風險也越大。正如人社部部長張紀南所言，“社保領域這么大的資金、這么多的人數(shù)，我們的責任真的很重大。我們是看門人、守門人，出事就不是一般的事，我們要不負重托、不辱使命”?；鸨O(jiān)管的風險，除了人口老齡化造成制度內(nèi)人口撫養(yǎng)比不斷下降、基金支撐能力總體下降、多地養(yǎng)老保險基金面臨當期“穿底”風險外，還體現(xiàn)在以下方面：

首先，監(jiān)管內(nèi)容日趨復雜。一方面，管理對象不斷擴展。隨著統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的建立，基金監(jiān)督對象拓展到城鄉(xiāng)居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動保障事務所、村（社區(qū)）協(xié)辦員；隨著機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險制度的改革，基金監(jiān)督對象拓展到機關事業(yè)單位及其工作人員?；鸨O(jiān)督對象涉及參保單位、參保個人及待遇享受人員，以及社保有關行政部門、社保經(jīng)辦機構(gòu)和社保服務機構(gòu)等；涵蓋中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）6級。社會保險的范圍幾乎覆蓋全民。另一方面，監(jiān)管內(nèi)容也不斷延伸。從監(jiān)管基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金，到監(jiān)管企業(yè)年金、職業(yè)年金、基本養(yǎng)老保險基金的投資運營等，無論是基金監(jiān)督還是投資監(jiān)管都存在監(jiān)管對象多、內(nèi)容多、環(huán)節(jié)多、鏈條多、數(shù)據(jù)多、風險點多以及專業(yè)技術性強、信息化監(jiān)管要求高的特點。多元化、市場化、專業(yè)化監(jiān)管要求更高，監(jiān)管方法更為復雜。

其次，監(jiān)管要求日益嚴格。一方面，公眾關注度不斷增強。社會保險基金作為公共基金，關系著億萬老百姓的切身利益，基金的安全有效運行決定著社會保險制度的平穩(wěn)運行和可持續(xù)發(fā)展。社會公眾對基金安全和保值增值的關注度越來越高，容易形成社會輿論熱點。另一方面，依法監(jiān)管要求日趨嚴格。“法定職責必須為、法無授權不可為”，基金監(jiān)管是法定職責，必須依法依規(guī)履職盡責?！渡鐣ｋU法》對社會保險基金收、支、管、投的監(jiān)督作了總體性規(guī)定，明確了監(jiān)督的主要職責、任務和措施，為開展監(jiān)督工作提供了法律保障和遵循原則。但是，配套的相關行政法規(guī)和部門規(guī)章建設滯后，基金監(jiān)管條例尚未出臺、基金行政監(jiān)督辦法尚未修訂，對基金監(jiān)督性質(zhì)、主體、職責權限、措施手段和程序方法等，都有待更為具體細化的規(guī)定。

再則，監(jiān)管難度越來越大。一方面，經(jīng)辦機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)的隊伍力量明顯薄弱?；鸨O(jiān)督面對越來越多的群體和參保人員，面對越來越多的基金運行流量，面對越來越多的業(yè)務環(huán)節(jié)和程序，而相形見絀的是，不論是經(jīng)辦機構(gòu)的管理人員，還是監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督人員，隊伍配置都跟不上形勢與任務的要求。從全國情況來看，有相當一部分地級市沒有專設機構(gòu)，縣級機構(gòu)監(jiān)督人員不足，事多人少成為全國基金監(jiān)督機構(gòu)的普遍現(xiàn)象。顯然，要全面實施有效的監(jiān)督難度巨大。另一方面，經(jīng)辦機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)自身建設特別是廉政建設存在短板，經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部工作人員違法違規(guī)行為呈現(xiàn)高發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，謀劃周期長，作案手段技術性、隱蔽性強，且有團伙化、職業(yè)化特征。案發(fā)機構(gòu)從過去的基層經(jīng)辦機構(gòu)向市級、省級延伸，作案普遍呈現(xiàn)人員年輕化、手段智能化趨勢，無疑給尚未強大的基金監(jiān)督工作帶來巨大的挑戰(zhàn)。

（2）福利剛性風險

福利增長具有剛性特點，只能上行，不能下降，否則極易造成社會不穩(wěn)定，2019年法國大罷工就是前車之鑒。福利剛性規(guī)律在發(fā)達國家的先行實踐中體現(xiàn)得十分明顯。隨著人口老齡化帶來的人口結(jié)構(gòu)深刻變化，家庭保障功能（家庭內(nèi)部的幫助和轉(zhuǎn)移）不可避免地持續(xù)弱化。相反，養(yǎng)老金、醫(yī)療與養(yǎng)老服務等社會保障制度支出必然持續(xù)增長（摘自《全球社會保障與經(jīng)濟發(fā)展關系：回顧與展望》）。具體到我國，隨著養(yǎng)老金“17連漲”，年年漲已成為退休老人固定的期盼，人們對養(yǎng)老金、看病保障待遇水平等要求不斷提高。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在社會保障領域突出表現(xiàn)為福利剛性增長與財務可持續(xù)性的矛盾。

社會保障制度結(jié)構(gòu)不成熟進一步加深了福利剛性增長的風險程度，當前階段集中表現(xiàn)為我國多層次養(yǎng)老保險“三支柱”體系中基本養(yǎng)老保險“一柱獨大”，企業(yè)年金（職業(yè)年金）、個人商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展嚴重不足。發(fā)達國家退休人員的養(yǎng)老收入中，基本養(yǎng)老保險待遇只占一小部分，企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險金占大頭；我國則相反，大部分人群的退休生活依賴基本養(yǎng)老金，尤其是低收入人口，養(yǎng)老金水平直接決定了個人的晚年生活質(zhì)量。養(yǎng)老保障體系“畸大畸小”給基本養(yǎng)老保險制度帶來巨大壓力。

（3）不適應靈活就業(yè)的風險

近些年，網(wǎng)絡約車租車等新經(jīng)濟形態(tài)快速發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，個體就業(yè)人員占比2010年為12.9%，2019年上升到26.4%，與此同時，單位就業(yè)人員占比下降趨勢明顯?！度嗣袢請蟆房堑囊唤M數(shù)據(jù)顯示，目前我國靈活就業(yè)人員達2億人，2020年共享經(jīng)濟服務提供者約為8400萬人，僅滴滴平臺就吸引了超過1000萬的從業(yè)人員。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國外賣騎手數(shù)量已突破700萬人。

新經(jīng)濟形態(tài)從業(yè)人員數(shù)量和總體規(guī)模還將不斷擴展。貝克認為，隨著現(xiàn)代化進程的推進，去中心化的工作電子網(wǎng)絡使得靈活而多元的不充分就業(yè)體系逐步代替工業(yè)社會終身制全職工作，“統(tǒng)一的工業(yè)社會體系正在轉(zhuǎn)變?yōu)槌錆M風險的體系”。新經(jīng)濟形態(tài)既為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了新的增長點，也成為新的社會安全的風險點。大量靈活就業(yè)人員“裸奔”于社會保障安全網(wǎng)之外，成為潛在風險。如何突破戶籍限制，將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入社會保障，解決建立于勞動關系基礎上的社會保障制度與無勞動關系靈活用工的保障需求之間的矛盾，消除靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害，成為提高社會保障治理效能要面對的主要課題之一。

四、新發(fā)展階段確保社會保障體系安全發(fā)展的途徑與措施建議

（一）樹立社會保障安全思維

1.系統(tǒng)思維

習近平總書記在十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“需要注意的是，各種風險往往不是孤立出現(xiàn)的，很可能是相互交織并形成一個風險綜合體?！憋L險管理過程無論在哪個領域，都是覆蓋事前事中事后的全過程管理。社會保障制度體系從參保登記、征繳，到基金管理、待遇支付，涉及面廣、鏈條長、環(huán)節(jié)多、風險點多，要實現(xiàn)安全發(fā)展，應以系統(tǒng)化思維將風險防控措施滲透到社保工作的整個流程，而不是局限于一點、一面。

2.底線思維

顧名思義，底線是不能突破、必須堅守的基本要求。社會保障安全發(fā)展的底線是確保人們的基本生活，兜住社會安全網(wǎng)。一方面，養(yǎng)老金是退休人員的“保命錢”，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，通過社會救助、失業(yè)保險金和補助金保障困難人群、殘疾人、失業(yè)人員等特殊群體的基本生活，通過工傷保險待遇發(fā)放確保職工遇工傷時病有所醫(yī)、傷有所治，這條底線不能破；另一方面，社會保障體系中的社會保險制度保的是基本，這條底線不能輕易抬高。十九大報告指出，堅持在發(fā)展中保障和改善民生。從財務可持續(xù)性角度來看，既要盡力而為，又要量力而行，促進社會保障事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，這是做好社會保障工作的主要原則之一。從社會保障作為一項基本社會經(jīng)濟制度對整個經(jīng)濟環(huán)境的影響角度來看，社會保障就是勞動力成本，一定要低成本，所以社保側(cè)重“兜底”（李玲，2021）。

3.精細化思維

精細化管理是提高社會治理效能的重要途徑。實現(xiàn)社會保障體系安全發(fā)展須樹立精細化思維，一是由社會保障體系發(fā)展階段決定的。經(jīng)過多年改革，我國社會保障體系的“四梁八柱”基本確立，框架成型，社會保障制度改革已經(jīng)進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效階段（張紀南，2021）。此時，只有秉持精細化思維，處理好社會保障體系內(nèi)部各制度之間的協(xié)同改革、社會保障與其他領域改革之間的聯(lián)系，才能在確保安全的基礎上推動發(fā)展。二是由社會保險制度主要風險源于財務收支平衡決定的。對社會保險基金的資金籌集、資金運作及資金給付風險進行有效的識別、評估、控制與預警，是一個精細化管理過程。三是由社會保障體系面對的人群決定的。社會救助面向低收入人群提供兜底保障，重點保障相比“撒胡椒面”式的保障更為有效，實現(xiàn)這一目標，人群的動態(tài)監(jiān)測需要精細化手段，救助對象需要分類分層實施，同樣需要精細化管理。

（二）新發(fā)展階段實現(xiàn)社會保障體系安全發(fā)展的措施建議

1.強化風險意識

宏觀上，組織科研人員研判未來我國人口老齡化、人均預期壽命提升、受教育年限增加、勞動力結(jié)構(gòu)變化等發(fā)展趨勢，提高工作預見性和主動性。中觀上，建立健全以防為主、防治結(jié)合的社會風險防治體系。風險治理做到關口前移，加強風險的監(jiān)測、甄別和預警。在微觀層面，通過信息化手段強化對基金收支的動態(tài)管理，尤其是更加科學地設置社會保障風險預警指標。

2.建立精細化監(jiān)測預警機制

鼓勵地方開展社會保險基金安全評估，在試點成熟的條件下予以常態(tài)化。定期對社會保險基金安全評估指標進行修訂，固化成熟指標、量化分值、細化類別、優(yōu)化依據(jù)，進一步完善多層次、分類別、科學動態(tài)的社會保險基金安全評估機制。利用階段性固化的安全評估指標，開展各險種社會保險基金安全評估，對本級自評、上級復評情況進行抽評復核，及時發(fā)現(xiàn)基金運行風險，提升風險評估的預見性和前瞻性。綜合分析各險種社會保險基金安全評估實施成效，有針對性地進行風險提示，加強風險管理，為社會保險政策安排提供可靠依據(jù)。

3.健全基金監(jiān)督制度，加強規(guī)范化建設

風險防控制度建設是基金安全的基礎，要以完善制度為重點，以落實內(nèi)控要求為核心，以專項檢查為手段，加強監(jiān)督，健全社保政策、經(jīng)辦、信息系統(tǒng)、財務等方面的風險管理制度，完善事前、事中風險管理機制。一要完善經(jīng)辦規(guī)程，細化量化標準，消除模糊條款，將風險防控的關口前移；二要嚴格執(zhí)行經(jīng)辦規(guī)程，對信息不全、數(shù)據(jù)不準、手續(xù)不全的業(yè)務，要堅決叫停；三要加強財務管理，做到印鑒分開管理、票據(jù)使用規(guī)范；四要嚴格落實內(nèi)部控制制度，各地要定期梳理經(jīng)辦風險點，強化一次性補繳、關系轉(zhuǎn)移、提前退休和待遇支付高風險業(yè)務控制，加強風險評估和日常檢查，實現(xiàn)內(nèi)部控制常態(tài)化，寓內(nèi)控措施于社會保險基金管理全過程；五要合理配置崗位人員，堅決落實崗位不相容要求，嚴格授權管理，落實初審、復審、審批制度。通過基金監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化、程序化，從源頭上防范風險的發(fā)生，將問題消滅于萌芽，防患于未然。

4.加強信息化建設，提高對基礎數(shù)據(jù)的管理

基礎數(shù)據(jù)質(zhì)量深刻影響著社會保障體系的運行。以基本養(yǎng)老保險制度為例，一個地區(qū)的繳費人數(shù)和繳費數(shù)額等基礎數(shù)據(jù)直接決定著養(yǎng)老保險基金預算的準確性，間接影響著人社部門、地方政府對制度運行的判斷。再以工傷保險為例，與公安交通部門、住建部門強化數(shù)據(jù)共享，有助于人社部門及時準確掌握一定時期內(nèi)工傷事故的準確數(shù)量，為科學厘定工傷保險基金浮動費率打下基礎。聚集、整合、共享人社領域內(nèi)部和相關政府部門的數(shù)據(jù)資源，可以提高對制度運行風險的精準識別能力。在推進社保各業(yè)務領域之間數(shù)據(jù)充分共享、與國家人口基礎信息庫和法人單位基礎信息庫對接的基礎上，實現(xiàn)“一數(shù)一源”，從而在源頭上確?；A數(shù)據(jù)的準確性。

5.健全法治，確保社會保障體系可持續(xù)發(fā)展

法治社會，立法先行。我國《社會保險法》早在2012年已經(jīng)出臺，但有關社會保險基金監(jiān)督的條例遲遲未列入國家行政法規(guī)的立法議程，一定程度上影響了社會保險基金監(jiān)督工作的推進與深化，也影響了社會保險基金的安全完整和有序運行。邁入新發(fā)展階段，要健全社會保險基金監(jiān)管體系，研究制定社會保險基金監(jiān)督條例，強化收支管理和運行監(jiān)測，對各類欺詐騙保行為絕不姑息；要落實社會保險基金要情報告制度，對要情隱瞞不報、大情小報、謊報的，要嚴肅問責，要以零容忍的態(tài)度堅決遏制和打擊人社領域內(nèi)部侵占基金案，合力防范個人和單位聯(lián)合騙保。