裁量不起訴權(quán)激活路徑研究
——基于H省Y市調(diào)研數(shù)據(jù)

賀江華， 龔卓

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

不起訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的內(nèi)容之一。我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定了五種類型的不起訴①，分別在強(qiáng)化客觀公正、保護(hù)無(wú)辜、貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮著作用，然而司法實(shí)踐中，檢察官們卻“不敢用、不愿用”不起訴權(quán)，導(dǎo)致不起訴尤其是裁量不起訴的適用率總體不高[1]。

作為檢察機(jī)關(guān)落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、參與現(xiàn)代化國(guó)家治理主要路徑之一的裁量不起訴權(quán)在本輪認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用，然而通過(guò)對(duì)H省Y市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中裁量不起訴的適用呈現(xiàn)出一種十分謹(jǐn)慎和保守的樣態(tài)，制度設(shè)計(jì)與司法實(shí)踐之間存在較大差距，需要進(jìn)一步研究和完善。

一、新形勢(shì)下檢察機(jī)關(guān)敢用、用好裁量不起訴的重要意義

1.檢察機(jī)關(guān)落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、參與現(xiàn)代化國(guó)家治理的需要

犯罪治理是國(guó)家治理的一部分，國(guó)家治理理念的變化深刻影響著犯罪治理模式的變革。在新的歷史時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的巨大發(fā)展引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)整體性、深層次變革，國(guó)家治理越來(lái)越基于社會(huì)與市場(chǎng)自身發(fā)展的邏輯與需要，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者有機(jī)結(jié)合參與共治的新型治理格局逐步形成[2]。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”②。顯然，以社會(huì)重建與成長(zhǎng)為核心的社會(huì)變革推動(dòng)了國(guó)家治理主體多元化變革，國(guó)家之外的社會(huì)力量越來(lái)越多參與治理。在這個(gè)大背景下，基于“以人為本”的治理思路，對(duì)犯罪的治理目標(biāo)從消滅犯罪轉(zhuǎn)向恢復(fù)社會(huì)關(guān)系，治理模式從革命與運(yùn)動(dòng)模式轉(zhuǎn)向多元化治理模式[2]，在維持“國(guó)家始終在場(chǎng)”的犯罪治理主基調(diào)不變的前提下，吸納社會(huì)主體參與對(duì)犯罪者的矯正成為大勢(shì)所趨。這也就意味著，面向未來(lái)的刑事司法系統(tǒng)不應(yīng)當(dāng)再壟斷對(duì)犯罪的治理權(quán)限，而應(yīng)適度“讓權(quán)”，將部分犯罪推向社會(huì)“共治”領(lǐng)域，而這部分，顯然就是輕微刑事犯罪，“共治”的方式，包括適用非監(jiān)禁刑，也包括裁量不起訴。

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)裁量不起訴，對(duì)輕微刑事犯罪的行為人根據(jù)其具體情況做出區(qū)別處理，既是落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的表現(xiàn)，也是檢察“治理智慧”的體現(xiàn)。對(duì)犯罪行為人不做區(qū)分一律交付審判固然能夠彰顯法律權(quán)威，卻難免失之“簡(jiǎn)單粗疏”，無(wú)法展現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的檢察機(jī)關(guān)的“治理智慧”。在多元化犯罪治理模式下，司法機(jī)關(guān)對(duì)來(lái)自社會(huì)的差異化訴求應(yīng)當(dāng)具備精準(zhǔn)判斷能力并付之具體而有效的回應(yīng)，裁量不起訴蘊(yùn)含的靶向性、精準(zhǔn)性、差異化處理犯罪沖突的價(jià)值正是檢察機(jī)關(guān)踐行國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的路徑，且通過(guò)裁量不起訴，將部分輕微犯罪行為人的矯治放權(quán)至社區(qū)、基層群眾組織、工廠、學(xué)校等，有利于實(shí)現(xiàn)在犯罪治理方面的社會(huì)共享共治。

2.推行“以審判為中心”，實(shí)現(xiàn)刑事案件分流的需要

十八屆四中全會(huì)提出“以審判為中心”的改革，推行庭審實(shí)質(zhì)化并針對(duì)性地提出一系列要求?！耙詫徟袨橹行摹币笤谥袊?guó)的刑事審判中真正確立起法院對(duì)偵查、起訴的司法審查，偵查結(jié)論并不必然帶入裁判文書，證人應(yīng)當(dāng)出庭作證，證據(jù)要在庭審中舉證質(zhì)證[3]，這種改革思路帶來(lái)的結(jié)果是刑事審判程序的精細(xì)化和復(fù)雜化，審判公正的保障性加強(qiáng)，但訴訟效率會(huì)降低，如果所有案件不分輕重都推向法院以所謂“實(shí)質(zhì)化”方式審理，法院必定“不堪重負(fù)”，這就需要分流。

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理應(yīng)分流要求產(chǎn)生且被定位為控辯量刑協(xié)商制度[4]，因而它僅僅只能實(shí)現(xiàn)刑事案件繁簡(jiǎn)分流，必須在保持“立案-偵查-起訴-審判-執(zhí)行”完整訴訟流程前提下對(duì)案件快速處理，分流并不徹底。徹底的、實(shí)質(zhì)性的分流應(yīng)該是處遇措施分流。這種分流并不要求一定要完成所有的訴訟流程，而是在案件的某個(gè)階段、在確認(rèn)被追訴人已經(jīng)認(rèn)罪并得到矯治的情況下通過(guò)特殊方式將之排出刑事司法系統(tǒng)，比如偵查階段撤銷案件，審查起訴中裁量不起訴。我們可以將這種分流稱為輕重分流，對(duì)輕罪案件和重罪案件構(gòu)建不同的處理方式是世界各國(guó)的通行做法，也將是我國(guó)的改革趨勢(shì)，裁量不起訴則是分流輕罪案件最重要、最有效，同時(shí)亦能夠達(dá)到矯正犯罪行為人的途徑。

3.充分發(fā)揮檢察主導(dǎo)作用的需要

最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)多次提出要“全面落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用”。檢察官主導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰案件，導(dǎo)致檢察官在刑事訴訟中的角色、職能發(fā)生變化，從原來(lái)單純的審前程序主導(dǎo)者，提升為整個(gè)刑事訴訟程序的主導(dǎo)者，檢察機(jī)關(guān)不僅僅主導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰案件的啟動(dòng)、審查、協(xié)商等處理程序，還主導(dǎo)著案件的罪名認(rèn)定和量刑適用[5]。這種全面的主導(dǎo)地位，決定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件取得較為全面的程序和實(shí)體處置權(quán)。而要真正實(shí)現(xiàn)這些處置權(quán)，需要檢察機(jī)關(guān)能夠根據(jù)案件的具體情況和犯罪嫌疑人的個(gè)體特征作出最適宜的處理，符合起訴條件的起訴，重罪建議重刑、輕罪建議輕刑，情節(jié)輕微的裁量不起訴。對(duì)各種類型的犯罪進(jìn)行區(qū)別化的處理，能夠充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在犯罪治理中的主導(dǎo)作用。

二、裁量不起訴的司法實(shí)踐圖景

1.裁量不起訴在Y市適用的基本狀況

從調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，Y市檢察機(jī)關(guān)對(duì)裁量不起訴的適用整體呈現(xiàn)出一種十分謹(jǐn)慎和限縮的樣態(tài)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)適用率整體偏低。2015年至2019年10月，移送Y市14家基層檢察院審查起訴的總?cè)藬?shù)是17663人，做出裁量不起訴決定共666人，14家檢察院5年的裁量不起訴平均適用率為3.77%，適用率最高為8.15%，最低僅1.65%。

(2)適用罪名被嚴(yán)格控制在“微罪”以內(nèi)。666份裁量不起訴決定書共涉及63個(gè)罪名，集中在危害公共安全、侵犯公民人身權(quán)、民主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及侵犯社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等三類犯罪中，這與此三類犯罪在我國(guó)發(fā)案率高、輕微犯罪多的司法實(shí)踐是相吻合的。排前三名的犯罪分別是交通肇事、故意傷害(輕傷)和危險(xiǎn)駕駛，三者占比高達(dá)57.36%。適用最多的是交通肇事罪，達(dá)到30%以上。有檢察院主要在交通肇事案件中適用不起訴，該院五年裁量不起訴案件共45件，其中30件是交通肇事案，占比高達(dá)66.7%，2018年該院裁量不起訴13件，12件是交通肇事罪，裁量不起訴幾乎成為檢察院解決交通肇事這類過(guò)失犯罪的“專屬”方案。

這三個(gè)罪名，在沒(méi)有加重處罰情節(jié)的情況下法定刑都在三年以下有期徒刑，交通肇事罪是過(guò)失犯罪，屬于主觀惡性較低的犯罪，危險(xiǎn)駕駛罪是社會(huì)危害后果相對(duì)較低，且法定刑最高為拘役，而輕傷害案件通常發(fā)生在熟人之間，可公訴亦可自訴，刑法對(duì)之定性也是輕罪。排在前十名的其他罪名，主要涉及盜竊、濫伐林木、尋釁滋事、詐騙、信用卡詐騙、掩飾隱瞞違法所得和非法種植毒品原植物，也都不屬于嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪。且從決定書認(rèn)定的事實(shí)看，被不起訴人基本都有“情有可原”的特殊情況，比如涉案金額非常小、采伐自己山林樹木、購(gòu)買盜竊的車輛自己使用、種植毒品原植物供自己食用等。

(3)對(duì)從輕、減輕處罰的情節(jié)要求較高，會(huì)綜合考慮主觀動(dòng)機(jī)、犯罪情節(jié)、危害后果、認(rèn)罪悔罪態(tài)度以及再犯可能性。

經(jīng)對(duì)666份決定書統(tǒng)計(jì)：第一，檢察機(jī)關(guān)裁量不起訴均要求行為人的犯罪事實(shí)在特定罪名的起點(diǎn)法定刑范圍內(nèi)，沒(méi)有從重或加重處罰情節(jié)。第二，檢察機(jī)關(guān)在做出不起訴決定時(shí)重視對(duì)犯罪動(dòng)機(jī)、原因、認(rèn)罪態(tài)度、損害后果、事后行為等方面的綜合考察。以交通肇事罪為例，裁量不起訴的203人中，同時(shí)具備自首、和解、賠償三個(gè)情節(jié)的占比達(dá)到71.9%，有些檢察院甚至達(dá)到100%，其余也都有坦白情節(jié)，可以反推出檢察機(jī)關(guān)對(duì)交通肇事案作出不起訴決定的必要條件是“自首(或坦白)+和解+賠償”，說(shuō)明實(shí)踐中裁量不起訴適用條件堪稱苛刻。第三，認(rèn)罪是不起訴的基礎(chǔ)性條件。納入統(tǒng)計(jì)的不起訴決定，犯罪嫌疑人均以不同形式認(rèn)罪，除了228人構(gòu)成自首外，其余均“認(rèn)罪態(tài)度好”，還有部分為坦白，顯然認(rèn)罪是檢察官作出不起訴決定的基礎(chǔ)性條件。第四，法定情節(jié)是檢察官作出不起訴決定時(shí)主要的考量因素。在統(tǒng)計(jì)的案件中，大部分被不起訴人都具備自首、立功、從犯、未成年人犯罪等法定從輕或減輕處罰情節(jié)，反映出檢察官對(duì)法定寬緩處理的情節(jié)依賴性較大。第五，在有直接被害人的案件中，和解、賠償是不起訴的必備條件。交通肇事案件的和解和賠償率是100%，故意傷害案亦是如此，盜竊案的和解率也達(dá)到56%，可見此類案件中，化解社會(huì)矛盾、彌補(bǔ)被害人損失是檢察官作出不起訴決定的主要考慮。第六，對(duì)未成年人和在校學(xué)生寬大處理，教育和懲罰相結(jié)合、教育為主的理念在不起訴適用中發(fā)揮了重要作用。第七，公共政策考量和國(guó)家司法資源節(jié)約也是裁量不起訴適用的重要原因，比如65歲以上老年人犯罪、殘疾人犯罪、犯罪沒(méi)有造成任何實(shí)際損害后果等。第八，檢察官在作出不起訴決定時(shí)充分踐行著修復(fù)性司法的理念。除前述在有直接被害人的案件中，將和解、賠償作為不起訴的必備條件，其他案件也積極督促犯罪嫌疑人修復(fù)自己行為給社會(huì)或他人造成的損害，比如信用卡詐騙案，犯罪嫌疑人均在歸案后、不起訴決定作出前還清了銀行欠款；拒不執(zhí)行生效裁判或者拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬案中均及時(shí)執(zhí)行了裁判或支付了勞動(dòng)報(bào)酬；非法種植毒品原職務(wù)案則要求犯罪嫌疑人自動(dòng)鏟除植物，挪用的公款和資金也在決定前予以歸還。第九，對(duì)重罪案件不起訴的適用十分慎重。統(tǒng)計(jì)中重罪案件有4起，1起故意殺人案和3起搶劫案。4起案件均有特殊情形，故意殺人案當(dāng)事人之間是父子關(guān)系，父親在處理婚姻關(guān)系的過(guò)程中一時(shí)激動(dòng)對(duì)兒子實(shí)施掐脖子行為但最終放棄，僅造成輕微傷。三起搶劫罪的犯罪嫌疑人均為未成年人，其中有兩起為犯罪未遂，沒(méi)有造成損害后果，另一起為從犯。

2.裁量不起訴司法適用的“糾結(jié)”樣態(tài)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，裁量不起訴在司法適用中呈現(xiàn)出一種十分“糾結(jié)”的樣態(tài)。檢察官一方面認(rèn)為裁量不起訴有利于實(shí)現(xiàn)教育與懲罰相結(jié)合的刑罰功能，有利于化解社會(huì)矛盾，主觀上希望擴(kuò)大裁量不起訴的適用，另一方面在辦案中又十分謹(jǐn)慎，不愿意甚至?xí)M力規(guī)避適用裁量不起訴。

筆者對(duì)Y市14家基層檢察院發(fā)出問(wèn)卷，回收98份。參加者中，副檢察長(zhǎng)以上領(lǐng)導(dǎo)型檢察官30人，業(yè)務(wù)型員額檢察官約52人(部分沒(méi)有注明身份者沒(méi)有統(tǒng)計(jì)進(jìn)入)，女性36人，45歲以上63人，35歲以下18人，法學(xué)本科及以上學(xué)歷87人，有46人從事檢察工作超過(guò)20年，不滿10年的12人。應(yīng)該說(shuō)調(diào)查涵蓋了各類級(jí)別、性別、年齡、教育背景、經(jīng)歷的檢察官，具有科學(xué)性和代表性。98人中過(guò)去五年做過(guò)裁量不起訴決定和沒(méi)有做過(guò)的檢察官各占一半。前者中有18人只做過(guò)一件裁量不起訴決定，做過(guò)2件的10人，超過(guò)5件12人，超過(guò)10件4人，也就是說(shuō)僅僅只有16名檢察官在五年的時(shí)間年平均裁量不起訴案件能達(dá)到1件，該數(shù)據(jù)亦能反映出檢察官對(duì)裁量不起訴適用十分慎重的心態(tài)。

然而在問(wèn)及“對(duì)微罪犯，您是否愿意作出不起訴決定”時(shí)，有91名檢察官選擇愿意，占比高達(dá)92.86%。在問(wèn)及“您是否認(rèn)為只有提起公訴才會(huì)使犯罪分子真正受到懲罰時(shí)”，選擇“是”的檢察官只有5人，占比僅5.1%，在回答“否”的檢察官中，絕大多數(shù)都認(rèn)為辦案要追求法律、社會(huì)和政治效果的統(tǒng)一，對(duì)輕微犯罪作出不起訴決定同提起公訴一樣是對(duì)犯罪分子的懲處，對(duì)輕微犯罪裁量不起訴更好體現(xiàn)了刑法謙抑、罪責(zé)行相適應(yīng)原則，有利于犯罪嫌疑人思想轉(zhuǎn)化及更好化解社會(huì)矛盾。在被問(wèn)及“裁量不起訴的適用范圍是否應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大”時(shí)，作出肯定回答的檢察官有76人，占比77.6%。

檢察官為什么主觀上想、客觀上又不愿意適用裁量不起訴？課題組預(yù)設(shè)了檢察官可能會(huì)有的顧慮，按照該因素被檢察官排在前三名考慮的累加值進(jìn)行排列如表1。

表1顯示，檢察官的首要顧慮是法律對(duì)微罪不起訴的規(guī)定太模糊，擔(dān)心自己辦錯(cuò)案。事實(shí)上，刑事訴訟法第177條看似抽象，但與刑法結(jié)合起來(lái)看這個(gè)適用標(biāo)準(zhǔn)是明確的。對(duì)于不需要判處刑罰或者免除刑罰的情形，刑法分則直接規(guī)定三個(gè)罪名犯罪行為人在特定情形下可以免除處罰，即第164條、第390條、第392條，刑法總則亦規(guī)定8種可以免除刑罰的情形③。不僅如此，最高人民檢察院出臺(tái)兩個(gè)文件，即2007年《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和2017年《未成年人刑事檢察工作指引(試行)》分別細(xì)化規(guī)定了不起訴的考察標(biāo)準(zhǔn)。為何在此種情形下檢察官還認(rèn)為法律規(guī)定不明確、標(biāo)準(zhǔn)模糊？在筆者看來(lái)，事實(shí)上并不是法律標(biāo)準(zhǔn)太模糊，而是檢察官并不想發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不愿意行使法律賦予的裁量權(quán)，僅希望法律給出具體而明確的指示，檢察官只需要遵照?qǐng)?zhí)行即可。檢察官“主觀愿意客觀不用”的“糾結(jié)”狀態(tài)反映出檢察裁量權(quán)從立法進(jìn)入司法適用的路徑并不暢通。

表1 執(zhí)行微罪不起訴的影響因素

進(jìn)一步對(duì)問(wèn)卷分析發(fā)現(xiàn)，檢察官不愿意行使裁量權(quán)，歸結(jié)起來(lái)就是兩個(gè)原因：不愿意增加麻煩，不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)表1分析檢察官適用裁量不起訴的顧慮，大體可以歸納為以下幾個(gè)方面：第一，加重自己的責(zé)任，如錯(cuò)案責(zé)任、評(píng)查責(zé)任；第二，增加自己的工作量，如向檢察長(zhǎng)上報(bào)并解釋說(shuō)明、向公安機(jī)關(guān)、被害人、紀(jì)檢部門等解釋說(shuō)明、接受評(píng)查等；第三，遭遇不必要的廉政質(zhì)疑，如同事及領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)疑、偵查機(jī)關(guān)或被害方甚至社會(huì)公眾的質(zhì)疑、紀(jì)檢監(jiān)察部門的質(zhì)疑等；第四，害怕可能發(fā)生不良后果，如嫌疑人再犯罪、被害方上訪、纏訟等。適用裁量不起訴，不僅會(huì)加重工作量，而且使檢察官面臨來(lái)自紀(jì)檢部門、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、偵查機(jī)關(guān)、被害人、社會(huì)公眾等多方面的壓力，卻不會(huì)給檢察官個(gè)人帶來(lái)任何利益，在趨利避害的本能驅(qū)使下，檢察官不愿意適用裁量不起訴也屬情理之中。綜合起來(lái)，現(xiàn)有的制度以及工作機(jī)制，讓裁量不起訴帶給檢察官的只有“麻煩”和“不安全感”，因此要擴(kuò)大裁量不起訴的適用，讓檢察官敢于不起訴，就必須從減少麻煩，降低不安全感入手。

二、阻礙裁量不起訴司法適用的主要因素

1.觀點(diǎn)層面因素

一是司法理念方面。毋庸置疑，我國(guó)刑事訴訟中，打擊犯罪一直是主要目的，刑事司法機(jī)關(guān)因此形成了“判決有罪才是有力打擊了犯罪”的思維慣式，這種理念導(dǎo)致提起公訴成為檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件時(shí)的首選，只有在極少數(shù)情況下才會(huì)考慮不起訴。重打擊、輕保障的刑事訴訟目的觀使司法人員本身對(duì)裁量不起訴的接受度較低；而重實(shí)體、輕程序的社會(huì)正義規(guī)則降低了司法人員對(duì)裁量不起訴的評(píng)價(jià)，很多人認(rèn)為不起訴就等于犯罪分子沒(méi)有受到任何處罰，程序的獨(dú)立價(jià)值，尤其是刑事司法程序在矯正犯罪中的獨(dú)特價(jià)值被忽視。事實(shí)上，刑事訴訟過(guò)程本身也是對(duì)犯罪行為人的矯正。大量輕罪行為人在訴訟過(guò)程中會(huì)努力修復(fù)受損社會(huì)關(guān)系、以自己的行為彌補(bǔ)給被害人或社會(huì)造成的損害，比如賠禮道歉、賠償損失、退贓退賠、履行義務(wù)等，在修復(fù)和彌補(bǔ)的過(guò)程中，犯罪行為人真誠(chéng)悔罪，完成改過(guò)自新，在這種情況下，刑罰不再具有必要性，審判也就不是必需。然而對(duì)訴訟程序的這一獨(dú)立價(jià)值，大部分司法機(jī)關(guān)及工作人員都沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí)。

二是社會(huì)觀點(diǎn)障礙。長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)過(guò)于注重刑法的一般預(yù)防功能，過(guò)分依賴通過(guò)有罪判決向社會(huì)大眾彰顯刑法正義，回應(yīng)人民群眾“惡有惡報(bào)”的心理需求，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)大眾對(duì)有罪判決的期望值過(guò)高，不太容易接受對(duì)“明知是罪犯”的人以不起訴的形式宣告其“無(wú)罪”，這種觀點(diǎn)導(dǎo)致裁量不起訴總是受到質(zhì)疑，甚至有人認(rèn)為裁量不起訴天然蘊(yùn)含著不正當(dāng)權(quán)錢交易的司法腐敗風(fēng)險(xiǎn)[6]。社會(huì)大眾對(duì)裁量不起訴決定的過(guò)分懷疑難免導(dǎo)致檢察官在適用時(shí)顯得“小心翼翼”，成為制約其適用的重要因素。

2.檢察機(jī)關(guān)的職能定位

我國(guó)法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位主要規(guī)定在《人民檢察院組織法》第二條④。從該條文的文本邏輯看，檢察機(jī)關(guān)是通過(guò)“追訴犯罪”的路徑實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序等目標(biāo)的，而“追訴犯罪”的當(dāng)然解釋是將犯罪分子公訴到法院，這一定位導(dǎo)致很多檢察官認(rèn)為只有將犯罪分子移送法院宣告有罪并判處刑罰才是有效懲罰了犯罪，才是履行了檢察職能，因而在訴與不訴兩可的情形下，絕大多數(shù)檢察官出于“追訴犯罪”的職業(yè)本能都會(huì)選擇起訴。

3.立法及考核導(dǎo)向

仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是刑事訴訟法本身還是最高人民檢察院出臺(tái)的文件，對(duì)裁量不起訴均呈現(xiàn)出一種嚴(yán)格適用的導(dǎo)向。《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》限定可以決定不起訴的情形有五種⑤，《未成年人刑事檢察工作指引》第176條規(guī)定未成年人犯罪，同時(shí)具備七種情形之一才能裁量不起訴⑥。兩個(gè)文件均反映出最高人民檢察院對(duì)裁量不起訴的適用持十分慎重的態(tài)度，且基本上讓檢察官?zèng)]有自由裁量的空間，這種導(dǎo)向性的規(guī)定傳遞給基層檢察機(jī)關(guān)的信號(hào)其實(shí)是“除非必要，否則不要適用裁量不起訴”。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核導(dǎo)向同樣如此。無(wú)論是上級(jí)對(duì)下級(jí)檢察院，還是檢察院內(nèi)部對(duì)檢察官考核，起訴率都是一個(gè)重要的正向評(píng)價(jià)指標(biāo)，而不起訴率則通常被認(rèn)為是負(fù)向評(píng)價(jià)指標(biāo)(不起訴率高的檢察院通常會(huì)被質(zhì)詢)，顯示出檢察機(jī)關(guān)的考核導(dǎo)向依然是鼓勵(lì)檢察官提起公訴。而在本輪反腐敗中，紀(jì)檢監(jiān)察部門更是將裁量不起訴案件作為查找檢察官不廉潔行為線索的主要場(chǎng)域。

4.制度障礙

第一，適用范圍狹窄。刑事訴訟法規(guī)定檢察院只能對(duì)“不需要或者可以免除”刑罰的案件裁量不起訴，結(jié)合實(shí)體法中關(guān)于免于處罰的規(guī)定可以得出我國(guó)法律真正能夠讓檢察官裁量不訴的只有自首、立功和盲聾啞人犯罪，大部分輕罪案件被排除在不訴裁量之外。在刑事訴訟法已經(jīng)十分嚴(yán)格限制適用的情況下，最高檢文件進(jìn)一步限縮了裁量不起訴的適用范圍，使得裁量不起訴的適用空間愈發(fā)狹小。

第二，決定程序嚴(yán)苛而繁瑣。法律規(guī)定不起訴由檢察長(zhǎng)決定并報(bào)上級(jí)檢察院備案，自偵案件和監(jiān)察委移交的案件作出不起訴決定還要經(jīng)上級(jí)檢察院批準(zhǔn)。司法實(shí)踐中，檢察院為了慎重起見對(duì)裁量不起訴的內(nèi)部決策程序比法律規(guī)定更為復(fù)雜，承辦檢察官擬建議作出不起訴決定的，一般要經(jīng)過(guò)檢察官會(huì)議討論后再提交檢察委員會(huì)，最后報(bào)檢察長(zhǎng)決定。與提起公訴相比，不起訴的決定程序明顯要復(fù)雜很多，因此很多檢察官在“多一事不如少一事”的心理狀態(tài)下不愿意適用不起訴。

第三，檢察程序分流措施配置不足。檢察官通過(guò)裁量權(quán)在審前分流刑事案件是世界各國(guó)通行做法，分流方式有兩種，一是無(wú)條件不起訴將案件直接排出刑事訴訟，第二種方式最終結(jié)果也是不起訴，但檢察官會(huì)設(shè)置一定的條件或要求，被追訴人完成要求達(dá)到條件才不起訴[7]。后一種情形就是嚴(yán)格意義的程序分流，采用“矯治+不起訴”模式，在不起訴之前增加一個(gè)矯治環(huán)節(jié)，檢察官認(rèn)為可以不起訴又擔(dān)心被追訴人沒(méi)有得到矯正時(shí)，為其設(shè)置一定的任務(wù)，被追訴人能夠完成則被認(rèn)為社會(huì)危險(xiǎn)性消除，無(wú)須起訴。我國(guó)附條件不起訴制度就是這種措施，但該制度僅僅在未成年人案件中適用，對(duì)其他犯罪，要么起訴，要么不起訴，沒(méi)有中間狀態(tài)，一旦不起訴等于犯罪行為人不會(huì)受到任何懲罰，這讓本能正義的檢察官根本無(wú)法接受。而且在一種“非此即彼”的兩極狀態(tài)下，檢察官在短時(shí)間內(nèi)很難對(duì)“犯罪嫌疑人已經(jīng)改過(guò)自新不需要刑罰”這一裁量不起訴的必要條件形成內(nèi)心確信，無(wú)法讓檢察官確定犯罪嫌疑人不會(huì)再犯，基于對(duì)再犯可能性的擔(dān)憂，檢察官也會(huì)傾向于選擇起訴。

第四，監(jiān)督制約機(jī)制不合理。我國(guó)法律將不起訴決定作為對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的主要對(duì)象，對(duì)檢察機(jī)關(guān)及檢察官表現(xiàn)十分不信任。

(1)將裁量不起訴設(shè)置為檢察官濫用檢察裁量權(quán)的邏輯起點(diǎn)。防止檢察官濫用權(quán)力的機(jī)制大體可分為英美模式和德日模式，二者的邏輯起點(diǎn)不同。英美國(guó)家將邏輯起點(diǎn)設(shè)定為檢察官會(huì)濫用起訴權(quán)不當(dāng)干涉公民自由，因而英國(guó)通過(guò)治安法官、美國(guó)通過(guò)大陪審團(tuán)審查檢察官的起訴，但對(duì)檢察官的不起訴決定不設(shè)任何審查。德日國(guó)家則把審查的對(duì)象設(shè)定為檢察官的不起訴決定，其邏輯起點(diǎn)是檢察官會(huì)濫用不起訴權(quán)放縱犯罪。我國(guó)參照大陸法系模式，并且對(duì)檢察官濫用不訴裁量權(quán)表現(xiàn)出更為強(qiáng)烈的擔(dān)憂，因而刑事訴訟法對(duì)不起訴決定設(shè)置了諸多監(jiān)督制約機(jī)制，卻沒(méi)有設(shè)置任何規(guī)則來(lái)審查起訴是否合法和必要。雖然案件進(jìn)入審判后，法院會(huì)以司法審查的形式來(lái)判斷起訴是否能夠成立，但這種審查本身并不會(huì)涉及檢察官是否濫用了起訴權(quán)，甚至法院認(rèn)為起訴達(dá)不到證明標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還允許檢察機(jī)關(guān)撤訴，對(duì)起訴權(quán)的適用十分理解和寬容，對(duì)不起訴決定則是截然相反的不信任態(tài)度。

(2)對(duì)裁量不起訴的監(jiān)督主體過(guò)于多元。在對(duì)裁量不起訴天然不信任的邏輯起點(diǎn)上，刑事訴訟法對(duì)裁量不起訴做出各種各樣的救濟(jì)性規(guī)定，實(shí)際上就是對(duì)裁量不起訴的監(jiān)督和制約。人民檢察院做出的裁量不起訴決定至少要接受來(lái)自8方主體監(jiān)督：上級(jí)人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、被害人、犯罪嫌疑人、檢察院案件評(píng)查部門，此外還有人民監(jiān)督員、紀(jì)委、監(jiān)察委。任何一個(gè)主體對(duì)不起訴的結(jié)論有異議都會(huì)讓承辦檢察官或檢察院陷入反復(fù)而繁重的解釋、說(shuō)明、報(bào)告等工作中。監(jiān)督主體過(guò)多也導(dǎo)致不起訴決定的穩(wěn)定性受到極大威脅，檢察官面臨的廉政質(zhì)疑風(fēng)險(xiǎn)極高，面臨被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)極大。

(3)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制不合理。一是為了限制檢察官的不起訴裁量權(quán)，各檢察院都嚴(yán)格控制了每年適用微罪不起訴的人數(shù)；二是將不起訴率作為上級(jí)檢察院考察下級(jí)檢察院、檢察院考察檢察官的重要指標(biāo)，將不起訴案件作為公訴部門案件質(zhì)量評(píng)查的重點(diǎn)，當(dāng)檢察院不起訴率過(guò)高時(shí)會(huì)面臨上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的質(zhì)詢，這些因素都或被動(dòng)或主動(dòng)限制了檢察機(jī)關(guān)適用裁量不起訴[8]。

三、裁量不起訴的激活路徑

毋庸置疑，要激活裁量不起訴，讓檢察官敢用不起訴，用好不起訴，就必須給裁量不起訴全方位“松綁”，一方面給裁量不起訴適用制造“輕松、寬容”的環(huán)境，另一方面建立科學(xué)合理的監(jiān)督制約機(jī)制。

(一)將裁量不起訴嵌入認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度領(lǐng)域，賦予其踐行國(guó)家治理現(xiàn)代化功能，提升該制度的“政治站位”。

如前所述，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，面向未來(lái)的刑事司法系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)裁量不起訴將部分犯罪推向社會(huì)“共治”領(lǐng)域，從而回應(yīng)來(lái)自社會(huì)治理的差異化訴求，實(shí)現(xiàn)犯罪治理方式多元化[2]。作為中國(guó)為世界貢獻(xiàn)的犯罪治理新方案，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度不僅僅只是司法改革的重大創(chuàng)新，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措[9]。

在全面依法治國(guó)決定中，認(rèn)罪認(rèn)罰制度是在優(yōu)化司法職權(quán)配置項(xiàng)下提出的，意味著頂層設(shè)計(jì)對(duì)該制度抱有超過(guò)“量刑協(xié)商”的期望。從定義上看，法律規(guī)定對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的被追訴人應(yīng)當(dāng)從寬“處理”而非“處罰”，亦說(shuō)明認(rèn)罪認(rèn)罰從寬不僅僅是量刑從寬，還應(yīng)當(dāng)包括處遇措施多樣。應(yīng)該說(shuō)，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度入法后，裁量不起訴的激活獲得前所未有的契機(jī)，但遺憾的是，具體制度規(guī)范卻將認(rèn)罪認(rèn)罰設(shè)計(jì)成為中國(guó)特色的量刑協(xié)商程序，雖然第182條規(guī)定了核準(zhǔn)不起訴，但嚴(yán)苛的條件決定了其司法適用不會(huì)太高，反而是裁量不起訴在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中具有更廣闊的適用空間，也更有價(jià)值和意義。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)將裁量不起訴嵌入認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度領(lǐng)域，建立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中適用裁量不起訴的條件和程序機(jī)制，從而推動(dòng)不起訴權(quán)的合理適用。筆者認(rèn)為可以將現(xiàn)有裁量不起訴的適用范圍直接擴(kuò)大至所有輕罪案件⑦，犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰、檢察官認(rèn)為通過(guò)其他方式犯罪嫌疑人已經(jīng)得到矯治或者通過(guò)犯罪嫌疑人及其家屬自身努力已經(jīng)修復(fù)被犯罪破壞的社會(huì)關(guān)系的，可以適用裁量不起訴。

(二)重申“打擊犯罪與保障人權(quán)并重”的刑事訴訟目的觀，再提檢察官的客觀公正義務(wù)，在觀念上為裁量不起訴“松綁”。

重申“打擊犯罪與保障人權(quán)并重”的刑事訴訟目的觀，重視司法程序在矯治犯罪中的獨(dú)特功能，要讓檢察機(jī)關(guān)及其工作人員認(rèn)識(shí)到刑事訴訟過(guò)程本就是對(duì)犯罪的教育和矯治過(guò)程，不起訴也是行使公訴權(quán)的表現(xiàn)，同樣能夠起到平抑犯罪的作用，同樣也是維護(hù)社會(huì)公平正義的表現(xiàn)。

同時(shí)通過(guò)宣傳和引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)檢察官的客觀公正義務(wù)，淡化“檢察官是犯罪的追訴者”這一自我身份定位。檢察官代表國(guó)家行使公訴權(quán)，提起指控、追訴犯罪是檢察官義不容辭的責(zé)任，但強(qiáng)烈的追訴傾向容易使檢察官偏執(zhí)為“打擊犯罪的急先鋒”，甚至異化為“冷酷無(wú)情的國(guó)家獵人”“無(wú)所不用其極的追訴者”[1]。必須通過(guò)宣傳和引導(dǎo)，平抑檢察官這種過(guò)分的追訴傾向，樹立起檢察官是“法律的守護(hù)人”，“公益的擔(dān)當(dāng)者”，擺脫片面追訴犯罪的控方立場(chǎng)，恪守客觀公正義務(wù)，注意和兼顧社會(huì)公共利益和司法資源的節(jié)約，對(duì)不需要判處刑罰的犯罪嫌疑人及時(shí)作出不起訴決定[10]。

(三)確立“起訴是否符合公共利益”的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)犯罪治理做必要的“經(jīng)濟(jì)考量”，在刑事追訴領(lǐng)域樹立起“集中力量辦大事”的理念。

根據(jù)刑事訴訟法第176條確立的公訴標(biāo)準(zhǔn)，檢察官在審查案件是否足以提起公訴時(shí)有兩個(gè)判斷維度：證據(jù)達(dá)標(biāo)，追責(zé)必要。按這一標(biāo)準(zhǔn)檢察官起訴時(shí)是不需要考慮是否符合公共利益以及是否符合訴訟經(jīng)濟(jì)要求的。筆者認(rèn)為，法律權(quán)威固然需要通過(guò)刑事審判彰顯，但對(duì)犯罪的治理也需要做“投入產(chǎn)出率”的權(quán)衡，尤其是在國(guó)家司法資源十分有限的情況下。

當(dāng)“有犯罪不一定必須有起訴”這種觀點(diǎn)被普遍接受時(shí)，公共利益和投入產(chǎn)出比應(yīng)該成為檢察官提起公訴時(shí)的考量因素。從世界范圍看，英美法系和大陸法系國(guó)家都把公共利益作為衡量起訴是否必要的標(biāo)準(zhǔn)之一，這本身也是有限政府理念下一種務(wù)實(shí)的態(tài)度。筆者認(rèn)為不妨借鑒大陸法系國(guó)家荷蘭的做法，案件達(dá)到了起訴的標(biāo)準(zhǔn)，但檢察官可以在以下情形下基于公共利益或訴訟經(jīng)濟(jì)考量做出不起訴決定：(1)非刑事化處理比刑罰更能有效地解決問(wèn)題，例如采取較輕的紀(jì)律、行政、民事處罰；(2)犯罪后果輕微或無(wú)損害性后果，訴諸刑訴顯然過(guò)重，對(duì)被告人不公平且浪費(fèi)公共資源；(3)綜合考慮全案情況，對(duì)未成年人、老年人、健康欠佳者、積極賠償人、初次犯罪者等采取刑罰處罰并無(wú)十分必要；(4)提起訴訟將與維護(hù)安全、和平與秩序的法治愿望相違背；(5)起訴將損害已獲得賠償?shù)谋缓θ死妗?/p>

(四)擴(kuò)大裁量不起訴和附條件不起訴的適用范圍。

將裁量不起訴擴(kuò)大適用于所有輕罪案件，真正賦予檢察機(jī)關(guān)裁量權(quán)。對(duì)法定刑在三年有期徒刑以下的犯罪，人民檢察院可以綜合犯罪嫌疑人的社會(huì)危險(xiǎn)性、再犯可能性、認(rèn)罪認(rèn)罰態(tài)度，以及起訴是否符合公共利益需要，依法裁量決定不起訴。同時(shí)將附條件不起訴的適用范圍擴(kuò)大至所有輕罪案件，在輕罪案件中建立“矯治+不起訴”模式[11]。如此改造以后，對(duì)輕微犯罪，檢察機(jī)關(guān)獲得三種處置權(quán)：起訴、附條件不起訴、不起訴，從而為檢察機(jī)關(guān)治理輕微刑事犯罪提供更加多樣的方案，有利于精準(zhǔn)化、差異化教育和改造犯罪行為人，也更有利于推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度的司法適用。

(五)將裁量不起訴決定權(quán)下放給員額檢察官，同時(shí)以檢察聽證制度的推行適用為契機(jī)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量不起訴決定程序的訴訟化改造。

裁量不起訴權(quán)的下放可分兩步來(lái)完成：第一步是限縮提交領(lǐng)導(dǎo)審批及檢委會(huì)研究的案件比例及范圍，只有檢察官在對(duì)能否作出酌定不起訴存有疑問(wèn)或案件重大敏感復(fù)雜的，才向上提交，一般輕微案件由檢察官直接做出決定。第二步是全面放開，由檢察官自行決定適用裁量不起訴[12]。

權(quán)力下放同時(shí)還必須解決一個(gè)問(wèn)題，即檢察官職務(wù)行為的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。我國(guó)法律規(guī)定不起訴案件由檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定，既是為了防止檢察官濫用裁量權(quán)，也是為檢察官分擔(dān)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。由于裁量不起訴案件中，當(dāng)事人再犯可能性并不能徹底消弭，檢察官的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，一旦發(fā)生再犯，檢察官就可能面臨追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)或者廉政質(zhì)疑，檢委會(huì)集體討論制度很好的分擔(dān)了檢察官的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。如果將裁量不起訴權(quán)下放給檢察官但不為檢察官提供分擔(dān)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的渠道，檢察官必然會(huì)過(guò)分憂慮自身風(fēng)險(xiǎn)而依然不愿意甚至更加謹(jǐn)慎適用裁量不起訴。

解決這一矛盾的路徑有二：一是充分發(fā)揮檢察官會(huì)議的作用，將檢察委員會(huì)討論決定裁量不起訴的功能賦予檢察官會(huì)議。承辦檢察官對(duì)裁量不起訴存有顧慮或認(rèn)為有必要時(shí)，可以將案件提交檢察官會(huì)議討論。

二是將公開聽證常規(guī)化，并做訴訟化改造。筆者認(rèn)為需要對(duì)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》(下文簡(jiǎn)稱《聽證工作規(guī)定》)做如下修改：(1)放寬裁量不起訴召開聽證會(huì)的條件?！堵犠C工作規(guī)定》召開聽證會(huì)的條件有三：案件存在爭(zhēng)議或有重大社會(huì)影響、需要聽取當(dāng)事人意見、經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，三者同時(shí)具備缺一不可，事實(shí)上這個(gè)啟動(dòng)條件要求十分高，無(wú)法實(shí)現(xiàn)聽證程序常規(guī)化。筆者認(rèn)為針對(duì)裁量不起訴，可以規(guī)定符合兩種情況就可以召開聽證會(huì)：第一，承辦檢察官將案件提交檢察官會(huì)議討論時(shí)出現(xiàn)分歧、不能達(dá)成一致意見的；第二，犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人提出正當(dāng)理由請(qǐng)求適用裁量不起訴并申請(qǐng)召開聽證會(huì)的。(2)規(guī)定聽證以言詞方式進(jìn)行，賦予犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人參加聽證會(huì)并充分表達(dá)自己意見的權(quán)利?！堵犠C工作規(guī)定》聽證會(huì)參加人員可以包括案件當(dāng)事人，而不是應(yīng)當(dāng)，這一規(guī)定并不利于裁量不起訴決定的順利做出,應(yīng)當(dāng)明確賦予犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人參加聽證會(huì)的權(quán)利，一方面能夠讓聽證員充分聽取當(dāng)事人的意見，另一方面也有利于聽證員及承辦檢察官全面評(píng)估犯罪嫌疑人的社會(huì)危險(xiǎn)性和再犯可能性。(3)規(guī)定裁量不起訴的聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)有七名聽證員參加，并賦予聽證決定一定的確定力。聽證員在一定程度上能夠代表民意，人數(shù)越多代表民意越廣泛，因此本文認(rèn)為對(duì)裁量不起訴案件，應(yīng)當(dāng)一律由七人聽證員聽證，且賦予聽證決定一定的確定力。聽證會(huì)結(jié)束后，聽證員應(yīng)當(dāng)在承辦檢察官不在場(chǎng)的情況下立即展開討論，聽證員經(jīng)討論一致決定適用裁量不起訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做出不起訴決定；聽證員的多數(shù)意見為裁量不起訴的，檢察機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)采納聽證會(huì)的意見，不采納意見的可以在報(bào)檢察長(zhǎng)同意后做出決定；聽證員少數(shù)意見為裁量不起訴、檢察官做出裁量不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說(shuō)明理由。

(六)建立裁量不起訴理由釋明制度，強(qiáng)化決定說(shuō)理，進(jìn)一步提升裁量不起訴的透明性。

筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)裁量不起訴的決定書都是格式化的，而且十分簡(jiǎn)單，對(duì)主要內(nèi)容部分的表述就是犯罪事實(shí)、主要情節(jié)和法律依據(jù)。我們認(rèn)為部分陳述不起訴的理由時(shí)都是簡(jiǎn)單而抽象的陳述行為人的主要量刑情節(jié)，有些甚至就是很抽象的表述“犯罪情節(jié)輕微可以免除處罰”，看不出檢察官形成“不需要判處刑罰或可以免除刑罰”內(nèi)心確信的過(guò)程，對(duì)理由的空洞陳述是導(dǎo)致不起訴經(jīng)常被質(zhì)疑的重要原因，因此筆者認(rèn)為在裁量不起訴案件中，檢察官對(duì)自己為何決定對(duì)犯罪嫌疑人不起訴、不起訴決定考慮了哪些因素應(yīng)當(dāng)做出詳細(xì)的闡述，釋明后能讓相關(guān)主體和社會(huì)公眾非常清楚了解裁量不起訴是否恰當(dāng)，從而避免不必要的質(zhì)疑并提升裁量不起訴決定的確定性和終局性。

(七)重構(gòu)檢察裁量權(quán)制約機(jī)制。

跳出“濫用裁量權(quán)就是濫用不起訴權(quán)”的思維慣性，制約檢察裁量權(quán)，既要防止檢察機(jī)關(guān)濫用不訴決定權(quán)隨意放縱犯罪，也要防止濫用起訴權(quán)過(guò)分侵?jǐn)_公民的安定生活。

第一，取消訴訟內(nèi)參與者對(duì)不訴裁量權(quán)的制約。需要對(duì)當(dāng)前的制約方式進(jìn)行兩個(gè)方面的改造：一是取消公安機(jī)關(guān)的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和復(fù)核請(qǐng)求權(quán)，改為公安機(jī)關(guān)向第三方申請(qǐng)審查。二是對(duì)被害人提起自訴的案件，由法院審判變?yōu)榉ㄔ簩彶椋缓θ藢?duì)裁量不起訴有異議可以向人民法院提起訴訟動(dòng)議，該起訴動(dòng)議并不必然啟動(dòng)審判程序，而是由人民法院進(jìn)行審查，人民法院認(rèn)為動(dòng)議成立、不起訴決定不正當(dāng)時(shí)有權(quán)通知檢察院提起公訴，類似德國(guó)的強(qiáng)制起訴制度[12]。

第二，建立科學(xué)合理的考核體系和案件評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，并細(xì)化追責(zé)條件，完善追責(zé)制度，建立職務(wù)豁免制度，很重要的一點(diǎn)是，檢察官做出的裁量不起訴即使被第三方評(píng)定為不當(dāng)，只要檢察官?zèng)]有違法亂紀(jì)的行為，也不應(yīng)當(dāng)追究檢察官的責(zé)任。

第三，建立特定組織審查機(jī)制。建立特定組織對(duì)檢察裁量權(quán)進(jìn)行審查是一種較為科學(xué)合理的方式，目前有相當(dāng)一部分國(guó)家建立了該制度，其中最為著名的是英國(guó)的皇家檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)(the Crown Prosecution Service Inspectorate,簡(jiǎn)稱CPSI)審查機(jī)制、美國(guó)的大陪審團(tuán)審查機(jī)制和日本的檢察審查會(huì)審查機(jī)制，這其中，美國(guó)和日本都是引入民眾監(jiān)督機(jī)制，本文主張借鑒這一模式對(duì)我國(guó)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行改造，建立檢察監(jiān)督委員會(huì)，委員會(huì)由8-12人組成，成員可以在律師、教師、醫(yī)生、公務(wù)員等具有一定的文化水平和社會(huì)地位的人當(dāng)中選任。該委員會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的各項(xiàng)決定均具有審查權(quán)，刑事案件當(dāng)事人、公安機(jī)關(guān)如果對(duì)檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)決定有異議，均可提請(qǐng)委員會(huì)審查。委員會(huì)實(shí)行決定一致制度，如果認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的決定不正確，有權(quán)作出糾正建議，對(duì)該建議檢察機(jī)關(guān)必須接受并重新作出決定。

注 釋：

① 即法定不起訴、裁量不起訴、存疑不起訴、核準(zhǔn)不起訴以及附條件不起訴。

② 見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，新華網(wǎng)，2019年11月5日。

③ 包括犯罪較輕的自首、重大立功、盲人或聾啞人犯罪、防衛(wèi)過(guò)當(dāng)、避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)、預(yù)備犯、沒(méi)有造成損害的中止犯以及脅從犯。

④ 《人民檢察院組織法》第二條 人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行。

⑤ 包括：1．未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主觀惡性較小、社會(huì)危害不大； 2．因親友、鄰里及同學(xué)同事之間糾紛引發(fā)的輕微犯罪中的犯罪嫌疑人，認(rèn)罪悔過(guò)、賠禮道歉、積極賠償損失并得到被害人諒解或者雙方達(dá)成和解并切實(shí)履行，社會(huì)危害不大；3．初次實(shí)施輕微犯罪的犯罪嫌疑人，主觀惡性較小；4．因生活無(wú)著偶然實(shí)施盜竊等輕微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危險(xiǎn)性不大；5．群體性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，屬于一般參與者。

⑥ 這七種情形包括：1．被脅迫參與犯罪；2．犯罪預(yù)備、中止、未遂；3．從犯；4．系又聾又啞的人或者盲人；5．防衛(wèi)過(guò)當(dāng)或緊急避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)；6．自首或立功；7．其他情形。

⑦ 關(guān)于輕罪案件的范圍，可以參照刑事訴訴訟法對(duì)速裁程序適用范圍的界定，即可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件。