《自貿(mào)港法》：頂格開放的新里程碑

文/劉新宇 馮曉鵬 丁婕 編輯/王亞亞

作為中國特色的自由貿(mào)易港制度實(shí)施以來的一個(gè)新里程碑，《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（下稱《自貿(mào)港法》）于2021年6月10日經(jīng)全國人大常委會(huì)第三次審議通過，并自公布之日起施行。這是自2018年設(shè)立海南自由貿(mào)易港（下稱“海南自貿(mào)港”）以來，在三年理論探索和實(shí)踐積累基礎(chǔ)上的首次國家層面的專項(xiàng)立法，在法律層面上明確了海南自貿(mào)港的戰(zhàn)略定位和發(fā)展方向?！蹲再Q(mào)港法》也是全國人大首次為我國內(nèi)地地方的改革和開放專門立法，此前的深圳特區(qū)、雄安新區(qū)等地均無在國家層面的專門立法。這進(jìn)一步彰顯了海南自貿(mào)港作為最高水平的開放形態(tài)所具有的特殊地位。

《自貿(mào)港法》頒布施行的背景

2018年4月13日，習(xí)總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。次日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）正式對(duì)外發(fā)布，為海南的發(fā)展勾畫出了“四步走”的發(fā)展藍(lán)圖（見附圖）。

《指導(dǎo)意見》為海南發(fā)展勾畫的“四步走”發(fā)展藍(lán)圖

為落實(shí)《指導(dǎo)意見》要求，2020年6月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（下稱《總體方案》）?！犊傮w方案》在制度設(shè)計(jì)方面明確了包括貿(mào)易自由便利、投資自由便利、數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)、稅收制度、風(fēng)險(xiǎn)防控體系等11個(gè)方面的內(nèi)容，并明確了2025年前重點(diǎn)任務(wù)和2035年前重點(diǎn)任務(wù)。根據(jù)《總體方案》，海南自貿(mào)港將在2025年前適時(shí)啟動(dòng)全島封關(guān)運(yùn)作。

《自貿(mào)港法》以實(shí)現(xiàn)貿(mào)易、投資、跨境資金流動(dòng)、人員進(jìn)出、運(yùn)輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)為目標(biāo)，把貿(mào)易自由便利、投資自由便利、財(cái)政財(cái)稅制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐和綜合措施六大核心板塊等一系列重大制度改革和試點(diǎn)措施納入了法律制度框架，為海南自貿(mào)港的建設(shè)和發(fā)展提供了全周期、高位階的法治指引和保障，為完成海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作筑實(shí)了法律基礎(chǔ)。

《自貿(mào)港法》現(xiàn)實(shí)意義重大

作為全國人大常委會(huì)制定的高位階法律，《自貿(mào)港法》的頒布解決了海南自貿(mào)港缺乏基本法的問題，同時(shí)授予了海南省人大及其常委會(huì)一定的立法權(quán)限，標(biāo)志著海南自貿(mào)港建設(shè)和管理邁入了新階段。

首先，《自貿(mào)港法》是海南改革開放的基本法。自2018年黨中央決定支持海南全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)以及《總體方案》發(fā)布以來，有關(guān)方面出臺(tái)海南自貿(mào)港相關(guān)政策文件110多份。隨著政策的密集落地，已基本形成了海南自貿(mào)港現(xiàn)有的制度體系。但在《自貿(mào)港法》出臺(tái)以前，海南自貿(mào)港缺少一個(gè)法律制度的總綱領(lǐng)，很多特殊政策需要由商務(wù)部、海關(guān)總署等部委以及海南各級(jí)人大和地方政府以部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政策性文件的方式予以公布，管理體制協(xié)同不足，立法層級(jí)低，政策的權(quán)威性和確定性不高，市場(chǎng)投資者對(duì)權(quán)益保障的力度仍有疑慮。

《自貿(mào)港法》由全國人大常委會(huì)制定，也是關(guān)于海南自貿(mào)港建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，具有基本法、授權(quán)法、框架法、創(chuàng)新法等突出特點(diǎn)，為海南自貿(mào)港制度體系的落地和具體化定下基調(diào)。一方面，《自貿(mào)港法》界定了海南自貿(mào)港的性質(zhì)和法律地位、特殊管理體制；另一方面，《自貿(mào)港法》明確了海南自貿(mào)港建設(shè)和管理活動(dòng)適用該法，沒有規(guī)定的適用其他法律法規(guī)的規(guī)定，理順了《自貿(mào)港法》和國內(nèi)其他現(xiàn)行法律的關(guān)系，以及和海南現(xiàn)有政策制度的關(guān)系，確定了海南自貿(mào)港所有制度改革、試點(diǎn)措施都應(yīng)當(dāng)符合其法律框架，也為專門適用于海南自貿(mào)港的制度集成創(chuàng)新提供了法律保障。

其次，《自貿(mào)港法》賦予海南廣泛的立法變通權(quán)。《自貿(mào)港法》授權(quán)海南省根據(jù)中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權(quán)、授權(quán)海南省人大及常委會(huì)可根據(jù)該法，結(jié)合自貿(mào)港具體情況，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)或者對(duì)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定做變通規(guī)定。這不僅使海南自貿(mào)港所適用的法律、政策、規(guī)定更接地氣，而且為海南自貿(mào)港作為各項(xiàng)先進(jìn)制度的“試驗(yàn)田”，大力推動(dòng)新業(yè)態(tài)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)運(yùn)行提供了法律保障。例如，海南自貿(mào)港可進(jìn)行商業(yè)航天市場(chǎng)保稅區(qū)試點(diǎn)，通過推動(dòng)航空保稅維修相關(guān)政策的落地，發(fā)展壯大海南自貿(mào)港內(nèi)整機(jī)維修企業(yè)，形成航天零部件維修、制造企業(yè)的聚集；可在博鰲先行區(qū)試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索開發(fā)人工智能輔助決策產(chǎn)品，創(chuàng)新符合行業(yè)特點(diǎn)的準(zhǔn)入政策或產(chǎn)品注冊(cè)制度，以及推動(dòng)配套醫(yī)療人工智能產(chǎn)品落地的相關(guān)政策；可進(jìn)一步開放醫(yī)藥政策，優(yōu)化醫(yī)藥進(jìn)口監(jiān)管制度，以吸引更多醫(yī)藥企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)落戶海南；在跨境電商行業(yè)領(lǐng)域，可試點(diǎn)以負(fù)面清單替代正面清單，對(duì)清單以外的貨物施行免稅政策，提高交易金額限制，實(shí)現(xiàn)更大范圍的開放；此外，還可考慮進(jìn)一步提升人民幣的可兌換水平，以支持跨境資金流動(dòng)的自由便利化。

《自貿(mào)港法》核心要點(diǎn)解讀

《自貿(mào)港法》共包括八章57條。其中，第二章至第七章共45條規(guī)定，回應(yīng)和深化了《總體方案》第二部分中提出的包括貿(mào)易自由便利、投資自由便利在內(nèi)的共11項(xiàng)制度構(gòu)成的重點(diǎn)板塊和重點(diǎn)問題。下面筆者擇取企業(yè)和投資者重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容予以解讀。

全島封關(guān)運(yùn)作，逐步實(shí)現(xiàn)貨物貿(mào)易零關(guān)稅

首先，針對(duì)海南自貿(mào)港與境外貿(mào)易投資“一線”與境內(nèi)區(qū)外“二線”對(duì)接中仍存在的諸多限制，《自貿(mào)港法》第十一條明確規(guī)定，實(shí)施“全島封關(guān)運(yùn)作”模式，即將海南島全島打造成更大范圍的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，取消原先島內(nèi)特殊監(jiān)管的界限（海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域監(jiān)管區(qū)分“一線”“二線”監(jiān)管，就海南自貿(mào)港而言，“一線”指的是海南自貿(mào)港與境外之間，“二線”指的是海南自貿(mào)港與中國大陸其他區(qū)域之間）。這一運(yùn)作模式將原試驗(yàn)區(qū)內(nèi)政策的輻射能力擴(kuò)展到全島，將加快全島自貿(mào)港的建設(shè)進(jìn)程。

其次，《自貿(mào)港法》對(duì)封關(guān)運(yùn)作做出了進(jìn)一步的具體規(guī)定，在“一線”實(shí)施進(jìn)出口負(fù)面清單，封關(guān)運(yùn)作后對(duì)進(jìn)口征稅商品實(shí)行目錄管理；在“二線”簡化運(yùn)輸工具進(jìn)口管理，對(duì)進(jìn)入境內(nèi)區(qū)外時(shí)符合條件的貨物免征進(jìn)口關(guān)稅，對(duì)進(jìn)入海南自貿(mào)港的貨物，退還已征收的增值稅、消費(fèi)稅。

此外，《自貿(mào)港法》還明確，對(duì)各類市場(chǎng)主體在島內(nèi)的貨物貿(mào)易實(shí)施低干預(yù)、高效能的監(jiān)管，一般貨物進(jìn)入海南自貿(mào)港，海關(guān)按照有關(guān)規(guī)定均予放行，且在符合環(huán)保、安全等要求的前提下，對(duì)進(jìn)出口貨物不設(shè)存儲(chǔ)期限，存放地點(diǎn)自由選擇。

最短外商投資負(fù)面清單

《總體方案》指出要打造公開、透明、可預(yù)期的投資環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。特別要大幅放寬海南自貿(mào)港的市場(chǎng)準(zhǔn)入，完善投資自由制度，保障公平競爭，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。對(duì)此，《自貿(mào)港法》推行極簡審批和以大幅放寬準(zhǔn)入為重點(diǎn)的投資自由便利制度：一是全面放開投資準(zhǔn)入。除涉及國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)保護(hù)紅線、重大公共利益等國家實(shí)行準(zhǔn)入管理的領(lǐng)域外，海南自貿(mào)港實(shí)行投資準(zhǔn)入全面放開。二是外商投資享受國民待遇，對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。三是大幅放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。實(shí)行以過程監(jiān)管為重點(diǎn)的投資便利措施，逐步實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別清單（特別措施）以及市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制的具體辦法，由國務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同海南省制定。四是極簡審批。按照便利、高效、透明的原則，簡化辦事程序、提高辦事效率、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，建立市場(chǎng)主體設(shè)立便利、經(jīng)營便利、注銷便利等制度，優(yōu)化破產(chǎn)程序。

稅收優(yōu)惠

《總體方案》提出，按照零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強(qiáng)法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的稅收制度。

簡稅制方面，《自貿(mào)港法》指出，要按照稅種結(jié)構(gòu)簡單科學(xué)、稅制要素充分優(yōu)化、稅負(fù)水平明顯降低、收入歸屬清晰、財(cái)政收支基本均衡的原則建立稅制體系；在全島封關(guān)運(yùn)作時(shí)，要充分簡并增值稅、消費(fèi)稅、車輛購置稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加等稅費(fèi)，在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)征收銷售稅，并在全島封關(guān)運(yùn)作后進(jìn)一步予以簡化。

零關(guān)稅方面，全島封關(guān)運(yùn)作、簡并稅制后，海南自貿(mào)港對(duì)進(jìn)口征稅商品實(shí)行目錄管理，目錄之外的貨物進(jìn)入海南自貿(mào)港，免征進(jìn)口關(guān)稅。另外對(duì)于從內(nèi)地進(jìn)入海南自貿(mào)港區(qū)且在入島之前已經(jīng)被征收了消費(fèi)稅和增值稅的貨物，為避免內(nèi)地貨物與進(jìn)口貨物的稅負(fù)不平衡、不利于內(nèi)地貨物在海南市場(chǎng)的公平競爭，明確對(duì)內(nèi)地入島貨物“退還已征收的增值稅、消費(fèi)稅”。

低稅率方面，對(duì)注冊(cè)在海南自貿(mào)港符合條件的企業(yè)，實(shí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對(duì)海南自貿(mào)港內(nèi)符合條件的個(gè)人，實(shí)行個(gè)人所得稅優(yōu)惠。根據(jù)此前發(fā)布的《關(guān)于海南自由貿(mào)易港企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策有關(guān)問題的公告》《關(guān)于海南自由貿(mào)易港高端緊缺人才個(gè)人所得稅政策的通知》等規(guī)定，對(duì)注冊(cè)在海南自貿(mào)港并實(shí)質(zhì)性運(yùn)營的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對(duì)在海南自貿(mào)港工作的高端人才和緊缺人才，對(duì)其個(gè)人所得稅實(shí)際稅負(fù)超過15%的部分予以免征。

高效的人才支撐制度

高質(zhì)量的發(fā)展離不開人才，《自貿(mào)港法》在吸引更多高素質(zhì)人才來瓊方面同樣頗具亮點(diǎn)：一方面給予了人員進(jìn)出更多的自由便利，如建立高效便利的出境入境管理制度，實(shí)行更加寬松的人員臨時(shí)出境入境政策，逐步實(shí)施更大范圍適用免簽入境政策，延長免簽停留時(shí)間，優(yōu)化出境入境檢查管理，提供出境入境通關(guān)便利等；另一方面，放寬了境外人員工作和職業(yè)考試限制，如實(shí)行便利的工作簽證政策，對(duì)外國人工作許可實(shí)行負(fù)面清單管理，進(jìn)一步完善居留制度；放寬境外人員參加職業(yè)資格考試的限制，對(duì)符合條件的境外專業(yè)資格認(rèn)定，實(shí)行單向認(rèn)可清單制度等。

綜合措施

對(duì)于《總體方案》提出的其他方面的重要制度和措施，《自貿(mào)港法》將其納入了第七章“綜合措施”中，包括風(fēng)險(xiǎn)防控、土地、金融、跨境資金流動(dòng)、信用體系、糾紛解決機(jī)制等。

風(fēng)險(xiǎn)防控體系方面，《總體方案》指出，要構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系，針對(duì)性防范化解貿(mào)易、投資、金融、數(shù)據(jù)流動(dòng)、生態(tài)和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)。為此，《自貿(mào)港法》進(jìn)一步做出如下規(guī)定：一是加強(qiáng)反走私綜合治理工作，依法打擊走私，強(qiáng)化監(jiān)管；二是依法實(shí)施外商投資安全審查制度；三是建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控制度，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)制度，人員流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控制度，建立衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和防控救治機(jī)制，做到金融安全、數(shù)據(jù)安全、人員安全、衛(wèi)生安全。

跨境資金流動(dòng)方面，2021年3月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局發(fā)布了《關(guān)于金融支持海南全面深化改革開放的意見》，提出在跨境資金流動(dòng)自由便利、投融資匯兌便利化、金融業(yè)對(duì)外開放等方面先行先試?！蹲再Q(mào)港法》第五十一條對(duì)此也予以了明確，海南自貿(mào)港將分階段開放資本項(xiàng)目，逐步推進(jìn)非金融企業(yè)外債項(xiàng)下完全可兌換，推動(dòng)跨境貿(mào)易結(jié)算便利化，有序推進(jìn)海南自貿(mào)港與境外資金自由便利流動(dòng)。

多元化商事糾紛解決機(jī)制方面，《自貿(mào)港法》第五十四條規(guī)定，要完善國際商事糾紛案件集中審判機(jī)制，提供國際商事仲裁、國際商事調(diào)解等多種非訴訟糾紛解決方式。這一規(guī)定回應(yīng)了《總體方案》關(guān)于要建立多元化商事糾紛解決機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，有利于打造法制化、國際化的營商環(huán)境，吸引更多的外資進(jìn)入；同時(shí)，還可對(duì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生集聚和推動(dòng)效應(yīng)。

對(duì)于《自貿(mào)港法》施行的展望

《自貿(mào)港法》的頒布實(shí)施將進(jìn)一步加速中央重大決策部署的落地，為海南自貿(mào)港的進(jìn)一步開放助力，對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)具有重要的引領(lǐng)作用。展望今后《自貿(mào)港法》的施行，筆者有以下兩大關(guān)注點(diǎn)和建議：

一是以《自貿(mào)港法》為綱，細(xì)化各項(xiàng)制度安排。目前，作為海南自貿(mào)港建設(shè)與運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)，海南自貿(mào)港立法已在中央層面完成。下一步在《自貿(mào)港法》的框架下，針對(duì)金融、稅收、跨境資金流動(dòng)、人員和數(shù)據(jù)流動(dòng)以及民生和公共衛(wèi)生等方面的具體措施和風(fēng)險(xiǎn)控制，還需制定相關(guān)的配套防控政策和實(shí)施細(xì)則。例如，在投資自由便利化方面，需制定《證券法》與《外商投資法》在海南自貿(mào)港的實(shí)施細(xì)則，并進(jìn)一步完善外匯監(jiān)管制度；在財(cái)政稅收制度方面，需繼續(xù)完善稅收管理相關(guān)法律法規(guī)，制定明確的實(shí)質(zhì)經(jīng)營地、所在地居住判定標(biāo)準(zhǔn)，在海南自貿(mào)港稅收制度下強(qiáng)化對(duì)偷漏稅風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，在更開放的稅制安排下，制定防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的相關(guān)操作標(biāo)準(zhǔn)和措施；在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理方面，要推進(jìn)有關(guān)數(shù)據(jù)流入和流出的負(fù)面清單、數(shù)據(jù)流動(dòng)的財(cái)稅優(yōu)惠以及違法開展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的防范與處罰等方面的規(guī)則制定。

二是對(duì)接國際規(guī)則，細(xì)化制度設(shè)計(jì)。在未來自貿(mào)港的建設(shè)中，對(duì)具體各項(xiàng)制度的落地實(shí)施仍應(yīng)以國際最新經(jīng)貿(mào)規(guī)則為參考。例如，進(jìn)一步明確不同所有制企業(yè)在準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)營、要素獲取、標(biāo)準(zhǔn)制定、優(yōu)惠政策等方面獲得公平競爭、平等待遇的具體措施；協(xié)調(diào)外商投資管理制度與“全面放開市場(chǎng)準(zhǔn)入”的關(guān)系，明確負(fù)面清單外實(shí)行內(nèi)外一致管理的具體標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施適用于海南自貿(mào)港的資金支付與轉(zhuǎn)移制度；對(duì)海南自貿(mào)港基本的產(chǎn)權(quán)制度安排做出進(jìn)一步的立法；建立海南自貿(mào)港與國際接軌的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系等等。

“小智治事，中智治人，大智立法”?！蹲再Q(mào)港法》的頒布對(duì)海南自貿(mào)港的建設(shè)和管理至關(guān)重要。自2018年10月設(shè)立起，海南自貿(mào)港就被寄予極高的期待，具有國際影響力的高水平自貿(mào)港的定位和頂格開放的目標(biāo)，承載著我國改革開放“試驗(yàn)田”的使命。筆者相信，在作為海南自貿(mào)港基本法的《自貿(mào)港法》的框架下，海南自貿(mào)港的建設(shè)，必能最終成為引領(lǐng)我國新時(shí)代對(duì)外開放的鮮明旗幟和具有中國特色的重要開放門戶。