制裁與反制裁

文/郭晶瑋 李金佶 編輯/韓英彤

>>> 2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了《中華人民共和國反外國制裁法》。

美國對外制裁特征

第二次世界大戰(zhàn)之后，依靠強大的政治和經(jīng)濟實力，美國是經(jīng)濟制裁的主要實施國。美國對外經(jīng)濟制裁舉措具有長臂管轄、次級制裁和倚重金融制裁三個主要特征。

長臂管轄是指一國將自身司法管轄案件范圍擴大到對本國產(chǎn)生實質(zhì)性后果或可預(yù)見后果的違法行為，而不考慮該行為發(fā)生地。這實際上使得國內(nèi)法具有了“域外立法”或“治外法權(quán)”的性質(zhì)。美國的長臂管轄突破了傳統(tǒng)司法管轄的屬人與屬地原則，擠壓了他國的司法主權(quán)，適用范圍包括了民商事爭議、刑事司法、反壟斷、貿(mào)易、投資等眾多領(lǐng)域。

次級制裁是指禁止第三國主體與美國制裁對象之間的經(jīng)濟活動，與禁止美國國內(nèi)實體和個人與制裁對象之間的經(jīng)貿(mào)往來的直接制裁相區(qū)別。美國發(fā)起的次級制裁，實質(zhì)上是美國憑借其國際優(yōu)勢地位將其單邊制裁轉(zhuǎn)化為多邊制裁的強制手段，具有較強的破壞力和影響力，所涉企業(yè)通常傾向于遵守，以避免被高額罰款和美國技術(shù)、市場的禁入，甚至形成過度遵守美國制裁政策的局面，形成“寒蟬效應(yīng)”。近十年來，美國次級制裁的適用日益頻繁，頒布的有關(guān)制裁伊朗、俄羅斯、敘利亞、委內(nèi)瑞拉等國的法案均包含次級制裁的規(guī)定。

美國經(jīng)濟制裁的執(zhí)行措施經(jīng)歷了從早期單一的貿(mào)易管制為主到如今以金融制裁為核心的發(fā)展歷程。貿(mào)易制裁措施一般指禁止交易和進出口管制，通過貿(mào)易配額、關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘等方式，阻礙美國國內(nèi)主體和第三國主體與被制裁對象的貿(mào)易往來；金融制裁則是以阻礙受制裁方的資金流動為核心內(nèi)容的強制性制裁措施，包括凍結(jié)或沒收財產(chǎn)、切斷融資渠道、禁用美元支付結(jié)算體系等措施。金融制裁本質(zhì)上是美國依托自身在國際金融結(jié)算體系的霸權(quán)地位和金融機構(gòu)天然的避險偏好，通過將制裁方驅(qū)逐出美國主導(dǎo)的全球支付結(jié)算體系來施加經(jīng)濟壓力。美國對外金融制裁具有成本低、精準(zhǔn)度高、威力強大和難以規(guī)避等特點。

國際反制裁實踐

因美國長期、頻繁對外使用經(jīng)濟金融制裁，俄羅斯、歐盟、伊朗等受制裁方也逐步探索出一系列有效的反制裁措施。

一是俄羅斯從管控跨境資金流動、美元支付替代、融資貿(mào)易替代等方式對抗美國制裁。2014年以來，美國和歐盟對俄羅斯展開經(jīng)濟制裁，限制對俄羅斯金融、能源和軍事領(lǐng)域的主要企業(yè)提供金融借款和技術(shù)，并對違反對俄制裁的第三方實體實施次級制裁。在金融方面，美國凍結(jié)俄羅斯銀行機構(gòu)、企業(yè)和人員在美資產(chǎn)，禁止其與美歐相關(guān)機構(gòu)和人員業(yè)務(wù)往來，對受制裁方封鎖國際融資渠道，并威脅對俄羅斯關(guān)閉SWIFT清算系統(tǒng)。歐盟對俄羅斯的制裁主要集中在限制或禁止武器進出口、相關(guān)技術(shù)與資金援助、軍民兩用商品、金融信貸、財政援助、石油勘探服務(wù)等方面。

俄羅斯的反制裁措施包括：（1）中央銀行主動穩(wěn)定金融市場和盧布幣值。2014年，俄羅斯中央銀行先后6次上調(diào)基準(zhǔn)利率至17%，向金融市場和相關(guān)被制裁銀行提供流動性支持，加強對跨境資本流動的管理。比如限制國有出口企業(yè)美元凈資產(chǎn)、監(jiān)督大型商業(yè)銀行的外匯交易柜臺等，成功遏制住了盧布急劇下跌的趨勢。（2）與美元支付體系脫鉤。俄羅斯中央銀行自2014年年底開始啟動本國金融信息交換系統(tǒng)（SPFS），作為SWIFT的替代方案；2015年啟動了Mir卡替代Visa和Master卡的進程。同時積極與中國人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）合作，促進中俄貿(mào)易結(jié)算便利。在俄羅斯與新興經(jīng)濟體貿(mào)易中，美元出口結(jié)算比例由2018年年底的60%降至2019年10月的40.6%。（3）積極尋找新的國際資金來源。為應(yīng)對美歐融資渠道收窄的制裁，俄羅斯轉(zhuǎn)向亞洲金融市場如中國香港進行人民幣融資，并積極參與亞投行建設(shè)，與新興國際金融機構(gòu)合作來改善國際融資困難。（4）制定進口替代政策。針對歐盟對俄羅斯武器和農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易限制，俄羅斯頒布法令以實現(xiàn)國防生產(chǎn)的國產(chǎn)化，大力扶植國內(nèi)的農(nóng)業(yè)與食品生產(chǎn)，并在亞洲和拉丁美洲尋求替代進口產(chǎn)品。

二是伊朗尋求美元支付體系替代以緩解美國制裁。2011年年底，美國再次啟動對伊朗的制裁，其中最為核心的措施就是阻斷伊朗銀行對SWIFT系統(tǒng)的使用，徹底將伊朗跨境石油貿(mào)易排斥于美元交易體系之外，并同樣實施了次級制裁。

二是涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付資金增長容易壓減難。專項轉(zhuǎn)移支付目錄壓減后，財政部每年公布的中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表中的項目也相應(yīng)有所變化。由于2014年之前的預(yù)算表還未那么詳細(xì)，加之2010年和2014年是預(yù)算變化較大的兩個時間節(jié)點，為了準(zhǔn)確分析涉農(nóng)專項資金規(guī)模的變化，我們分別統(tǒng)計分析了2010—2013年、2014—2016年預(yù)算表中同一涉農(nóng)專項的變化情況（詳見圖1和圖2）。從中可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付資金長期處于增長態(tài)勢，僅有個別年份是下降的。

伊朗方面的反制裁措施圍繞著脫離美元交易體系而展開，但效果不佳。盡管伊朗宣布將投入使用一種可以替代SWIFT的國際交易新系統(tǒng)，實際上還是依靠2019年英、法、德三國為維護自身利益聯(lián)合推出的“貿(mào)易往來支持系統(tǒng)”（INSTEX），伊朗方面則建立“特別貿(mào)易和金融機構(gòu)”（STFI）與其對接。但INSTEX機制目前僅包含食品、藥物等領(lǐng)域，缺少對伊朗最為重要的石油交易。截至2019年年底，在伊朗的對外經(jīng)貿(mào)往來中只有約20%是通過INSTEX結(jié)算的。

三是歐盟從立法層面削弱美國制裁的不利影響。歐盟的反制裁措施主要是針對美國的次級制裁而實施的，其中最為重要的法案是1996年歐盟針對美國域外制裁法規(guī)制定的《反對第三國立法域外適用效果及行動條例》（2271/96號）。2018年，美國重啟對伊朗全面制裁后，歐盟重啟并修訂了《阻斷條例》，出臺了第2018/1100號條例(《附錄修正案》)和第2018/1101號條例(《阻斷條例實施細(xì)則》)，構(gòu)建了歐盟的阻斷法體系。

歐盟的阻斷條例主要規(guī)定了除非獲得歐盟委員會的特別批準(zhǔn)，歐盟主體不得遵守條例列明的美國制裁法案，歐盟不承認(rèn)美國法院基于其制裁法規(guī)所做出的裁決。阻斷條例還要求歐盟企業(yè)在受到美國次級制裁影響時，應(yīng)及時向歐盟委員會報告，同時允許歐盟主體請求造成損害的個人或?qū)嶓w賠償相關(guān)法律費用。

通過上述反制裁實踐可以看出，除了在外交領(lǐng)域展開協(xié)商和談判之外，反制裁措施一般從以下幾方面實施：

訴諸法律救濟。一方面，盡管美國制裁法律和行政法令中并無統(tǒng)一的申請除名規(guī)定，但美國財政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）對于其管理的制裁清單規(guī)定了申請除名的程序，所以理論上受制裁方可以依照程序向美國政府申請解除制裁或除名。另一方面，可以訴請國際組織裁決，例如歐盟曾在1996年在世貿(mào)組織啟動爭端解決程序，指控美國制裁古巴的《赫爾姆斯-伯頓法》違反GATT、GATS協(xié)定，伊朗也曾向國際法院訴稱美國對伊朗制裁違反了《伊朗和美國經(jīng)濟關(guān)系和領(lǐng)事權(quán)利友好條約》（1955），俄羅斯、委內(nèi)瑞拉也曾將美制裁措施訴諸世貿(mào)組織。

制定阻斷法律。受制裁方可以在國內(nèi)制定阻斷和補償措施相關(guān)法律，例如澳大利亞1979年頒布的《外國反托拉斯判決（限制執(zhí)行）法案》、英國1980年出臺的《貿(mào)易利益法案》、加拿大1996年制定的《外國域外措施法案》和歐盟1996年制定的《反對第三國立法域外適用效果及行動條例》等，都規(guī)定了防止本國國民受到外國法律和命令的約束。

規(guī)避美國金融結(jié)算體系。針對美國依托其金融結(jié)算領(lǐng)域的霸權(quán)地位，受制裁方須著力降低美國技術(shù)和服務(wù)在金融貿(mào)易體系中的價值，以此來規(guī)避被美制裁的損失。其中，最主要的內(nèi)容是規(guī)避以美元為核心的國際清算體系。伊朗與英法德三國的“貿(mào)易往來支持系統(tǒng)”、俄羅斯的金融信息交換系統(tǒng)和我國人民幣跨境交換系統(tǒng)，均屬此類；其他受美制裁國家還采用了去美元化、去SWIFT化和使用加密貨幣結(jié)算等方式來規(guī)避經(jīng)濟制裁。

加強國內(nèi)金融和貿(mào)易政策扶持。包括對受金融貿(mào)易制裁影響較大的產(chǎn)業(yè)給予補貼、拓寬進出口渠道以避免商品斷供風(fēng)險、中央銀行主動穩(wěn)定幣值和匯率管理等。

我國反制裁制度體系

2020年以來，商務(wù)部先后出臺了《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，以應(yīng)對美國制裁。2021年6月10日《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》）的出臺為我國依法反制外國歧視性措施提供了法律依據(jù)。目前，我國已初步形成了以《反外國制裁法》為核心，以商務(wù)部門規(guī)章為先行的反制裁制度體系。

《反外國制裁法》

《反外國制裁法》是我國第一部反外國制裁的單行法律，有力提升了我國反制裁立法的效力層級?！斗赐鈬撇梅ā访鞔_了反制措施的適用情形，包括外國對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國內(nèi)政等；同時，明確列舉了三類反制措施，包括不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷簽證或者驅(qū)逐出境；查封、扣押、凍結(jié)在我國境內(nèi)的動產(chǎn)、不動產(chǎn)和其他各類財產(chǎn)；禁止或者限制我國境內(nèi)的組織、個人與其進行有關(guān)交易、合作等活動，并以“其他必要措施”作為兜底條款。《反外國制裁法》還在反制裁工作機制、有關(guān)組織和個人的義務(wù)等方面做出規(guī)定。

《反外國制裁法》的出臺和實施，為我國反制裁工作提供了根本遵循，也為接下來相關(guān)制度的健全完善劃定了原則。在當(dāng)前形勢下，該法將有效豐富我國應(yīng)對美國對華遏制和制裁的法治手段，有利于反制裁舉措的依法實施?！斗赐鈬撇梅ā凡会槍θ魏翁囟▏液秃戏ń?jīng)營的商業(yè)主體，只針對遏制、打壓、干涉中國內(nèi)政的外國實體和個人，與美國霸凌式的經(jīng)濟制裁有著本質(zhì)區(qū)別，是我國針對外國制裁實施正當(dāng)性反制的法律武器。

商務(wù)部《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》

在《反外國制裁法》頒行前，商務(wù)部于2020年9月和2021年1月分別公布了《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（下稱《阻斷辦法》），率先以規(guī)章形式確立了反制裁措施。其中，不可靠實體清單制度是針對美國對中國企業(yè)采取的歧視措施的報復(fù)性反制，被列入清單的實體將被限制或禁止與中國開展進出口貿(mào)易和向中國境內(nèi)投資，并限制或禁止其入境或停留，還可視情節(jié)輕重給予罰款處罰?！蹲钄噢k法》的核心是阻斷特定法律在中國境內(nèi)的效力和執(zhí)行，禁止相關(guān)主體遵守外國的特定法律以及允許相關(guān)主體就外國特定法律給其帶來的損失進行索賠等。

上述兩部規(guī)章均旨在保護我國企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益，引導(dǎo)我國企業(yè)避免與不可靠實體進行交易，以阻止不可靠實體遵守美國制裁，防范中國實體在國際經(jīng)貿(mào)活動中遭遇斷供、封鎖等重大風(fēng)險，進而維護公平合理的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和全球產(chǎn)業(yè)鏈的安全和穩(wěn)定，抑制國際貿(mào)易中的單邊主義和保護主義。

其他法律法規(guī)

除上述法律法規(guī)外，在《對外貿(mào)易法》《反壟斷法》《國家安全法》《出口管制法》等法律中，也規(guī)定了一些保護我國貿(mào)易、反對外國制裁的條款。這些條款構(gòu)成了我國對外反制裁舉措的法律依據(jù)。例如《國家安全法》第19條和第59條分別規(guī)定了國家保障重要經(jīng)濟安全的職責(zé)以及國家安全審查和監(jiān)管的機制，《對外貿(mào)易法》和《出口管制法》分別為反制措施提供了依據(jù)，《出口管制法》也規(guī)定了與不可靠實體清單制度有所區(qū)別的“管控名單”機制。

反制裁相關(guān)建議

從相關(guān)國家反制裁實踐來看，更多是削弱制裁對自身的影響，難以對制裁發(fā)動方形成實質(zhì)性對等反制；此外，即便相關(guān)國家通過國內(nèi)法院或國際司法機構(gòu)申訴成功，美國也往往依仗其強大的經(jīng)濟實力、軍事實力施壓，對判決不予承認(rèn)和執(zhí)行。因此，結(jié)合相關(guān)國家/地區(qū)的反制裁經(jīng)驗教訓(xùn)，面對美國對外制裁不斷升級的形勢，我國應(yīng)在用好現(xiàn)有的反制手段的基礎(chǔ)上，加快研究反制裁細(xì)化舉措。

一是完善細(xì)化我國反制裁法律制度。盡管在一些方面我國立法較為先進，相較于歐盟阻斷法令，《阻斷辦法》第8條規(guī)定的例外豁免制度，以及第12條的支持制度可以在一定程度上避免當(dāng)事主體陷入兩難之境；但在阻斷和反制措施的具體工作機制、適用和中止條件上還有待細(xì)化，如工作機制的運行、報告的遞交方式及渠道、禁令制度發(fā)布的具體內(nèi)容與方式、豁免制度中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、支持制度的具體開展等，均需結(jié)合具體實踐做進一步的完善。

二是探索與實體清單制度相配套的金融制裁舉措。我國的反制裁措施目前主要集中于貿(mào)易領(lǐng)域，探索開展金融外匯領(lǐng)域的反制動作是應(yīng)對美國金融制裁的必要措施，包括盡快制定相應(yīng)的中國對美金融反制裁名單，將危害中國國家安全、遏制打壓中國政府、損害中國商事主體合法權(quán)益、擾亂正常經(jīng)貿(mào)秩序的外國企業(yè)、組織和自然人列入其中；也可以就商務(wù)部不可靠實體清單制定配套的金融限制政策，具體可以包括貿(mào)易收付匯限制、禁止或限制對華投資和獲取中國市場融資等政策。

三是建設(shè)以人民幣為核心的國際支付體系。我國必須加快構(gòu)建獨立于美元的國際支付清算體系，降低對SWIFT系統(tǒng)的依賴，加快建設(shè)人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）。在現(xiàn)有的區(qū)域合作組織框架內(nèi)，加大人民幣跨境支付系統(tǒng)的推廣適用，加強與歐盟協(xié)調(diào)，推動人民幣跨境支付系統(tǒng)與歐盟INSTEX機制的“易貨交易”模式對接。同時，應(yīng)抓住數(shù)字貨幣發(fā)展契機，深化央行數(shù)字貨幣的研發(fā)和應(yīng)用，與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟、金磚國家等新興經(jīng)濟組織開展貿(mào)易合作，利用經(jīng)貿(mào)樞紐的輻射力量，以央行數(shù)字貨幣為基礎(chǔ)，聯(lián)合構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)字貨幣支付結(jié)算系統(tǒng)。

四是持續(xù)加強與世界的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。現(xiàn)階段我國應(yīng)繼續(xù)推動更大規(guī)模、更高水平、更深層次的對外開放，與世界經(jīng)濟深度融合，使美國對華制裁事實上難以推行。下一階段，更應(yīng)側(cè)重于金融開放領(lǐng)域中金融科技的對外合作與交流，建設(shè)和完善數(shù)字金融基礎(chǔ)設(shè)施，形成更加高效的全球金融網(wǎng)絡(luò)；還要深度參與金融科技全球治理，積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定，提高中國在國際金融事務(wù)中的話語權(quán)。在外匯政策上，應(yīng)促進外商投資便利化，推進資本項目繼續(xù)開放，加強跨境資本流動制度和資本市場基礎(chǔ)性制度建設(shè)，穩(wěn)定國際投資者參與中國金融市場的預(yù)期；要進一步擴大對外開放金融市場，不斷吸引美國和其他外國金融機構(gòu)繼續(xù)投資中國的金融市場，加強與世界的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系和金融聯(lián)系，加快形成中國在全球金融體系中的重要金融國家地位。