國有企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與優(yōu)勢研究

宋煜

積極應(yīng)對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，我國應(yīng)當充分發(fā)揮社會各界在社會養(yǎng)老中的積極作用。其中，發(fā)揮好國有企業(yè)在土地、資金、技術(shù)、人才和政策等方面的獨特優(yōu)勢促進老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，成為一個重要的方向。

一、政策背景和重點領(lǐng)域

2013年9月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出了“激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務(wù)體系”的指導(dǎo)思想，隨后一批央企如中國石化、中國水電等，利用穩(wěn)定的資金池、固定的客戶渠道和成熟的營銷團隊，陸續(xù)投身養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)，與房地產(chǎn)企業(yè)、保險類企業(yè)一起成為國內(nèi)養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展的三股重要力量。在這一階段，國有企業(yè)參與的主要目的是瞄準養(yǎng)老這一新興市場廣闊的發(fā)展前景，同時承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，并希望在一定程度上解決企業(yè)自身的職工養(yǎng)老問題。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)更加強調(diào)服務(wù)的專業(yè)性，國有企業(yè)在后期運營、長者護理和物業(yè)管理等方面也缺乏經(jīng)驗和必要的人才積累，因此這一階段的投入在一定程度上加劇了房地產(chǎn)市場的無效供給。

2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》及相關(guān)配套文件，積極支持符合條件的培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)向提供健康養(yǎng)老服務(wù)，簡化審批手續(xù)，及時辦理機構(gòu)注冊變更、執(zhí)業(yè)資格、社會保險等事宜，并對培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)改革所涉及的相關(guān)稅收、用地等政策作出了明確規(guī)定。同年10月，民政部、國家發(fā)展和改革委員會等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》，鼓勵各地充分挖掘閑置社會資源，引導(dǎo)社會力量參與，將城鎮(zhèn)中廢棄的廠房、醫(yī)院等，事業(yè)單位改制后騰出的辦公用房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后的辦公樓，以及轉(zhuǎn)型中的黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位舉辦的培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院及其他具有教育培訓(xùn)或療養(yǎng)休養(yǎng)功能的各類機構(gòu)等，經(jīng)過一定的程序，整合改造成養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施用房等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，增加服務(wù)供給。通過與地方政府的合作，對國有企業(yè)利用低效空間如廢棄廠房等進行改造，使之成為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。一些地區(qū)探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”健康養(yǎng)老模式，將其所擁有的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行改制，逐步增加其中養(yǎng)老護理床位的比例。這既滿足了企業(yè)職工養(yǎng)老的需求，也滿足了地方政府推動養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的要求。

2019年10月，黨的十九屆四中全會提出了“加快建設(shè)居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的新要求。這是對新形勢下老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新判斷，具有十分重要的現(xiàn)實意義。一方面，不再將居家、社區(qū)和機構(gòu)割裂開來劃分主次，避免了公共服務(wù)和市場行為的二元對立；另一方面，將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與健康養(yǎng)老融為一體，將養(yǎng)老視為健康中國戰(zhàn)略的重要組成部分，內(nèi)涵更為深刻，也拓展了行業(yè)領(lǐng)域，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更大的機遇。同年11月，國家發(fā)展改革委負責(zé)人就《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》答記者問中提出，鼓勵有條件的黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位舉辦的培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院及其他具有教育培訓(xùn)或療養(yǎng)休養(yǎng)功能的各類機構(gòu)，經(jīng)過一定程序整合改造為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為隨之而來的國有企業(yè)參與養(yǎng)老市場提供了更為堅實的政策保障，也提出了具體方向。

新冠肺炎疫情的暴發(fā)與應(yīng)對，再一次凸顯了具有國有企業(yè)背景的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在疫情防控過程中所體現(xiàn)出的責(zé)任與擔(dān)當，讓地方政府紛紛加大了與之相關(guān)的公共衛(wèi)生建設(shè)的投入。2020年11月，國家發(fā)展和改革委員會等10部委印發(fā)了《關(guān)于推進黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的實施意見的通知》，對推動相關(guān)工作的落實提出了具體要求。在這一過程中，國家明確把推動地方黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要建設(shè)內(nèi)容，要求轉(zhuǎn)型后的設(shè)施主要提供普惠養(yǎng)老服務(wù)，以應(yīng)對當前養(yǎng)老需求持續(xù)快速增長，養(yǎng)老服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，通過盤活存量資產(chǎn)，以期在較短時間內(nèi)彌補養(yǎng)老供給缺口，促進社會和諧穩(wěn)定。在實踐中，國有企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的重點也逐漸從硬件建設(shè)向環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)變，如規(guī)范轉(zhuǎn)型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)標準，加強收費管理和機構(gòu)監(jiān)管，完善機構(gòu)運營管理，加大政策支持力度，持續(xù)擴大普惠養(yǎng)老服務(wù)有效供給等。

2020年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》提出，在城市居住社區(qū)建設(shè)補短板和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中統(tǒng)籌推進養(yǎng)老托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，鼓勵地方探索將老舊小區(qū)中的國有企業(yè)房屋和設(shè)施以適當方式轉(zhuǎn)交政府集中改造利用。今年2月，國家發(fā)展和改革委員會辦公廳、民政部辦公廳、國家衛(wèi)生健康委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立積極應(yīng)對人口老齡化重點聯(lián)系城市機制的通知》進一步提出要促進體制機制創(chuàng)新，加強轉(zhuǎn)型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營管理，主要采取劃轉(zhuǎn)整合方式，由國有資本運營公司整合資源、統(tǒng)籌規(guī)劃。從以上政策的陸續(xù)出臺可以看出，國有企業(yè)在老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地位日益突出，從以往的低效空間資源的再利用，到如今的養(yǎng)老服務(wù)標準化，直至整合資源和統(tǒng)籌運營，都是對積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的具體落實。

二、發(fā)展現(xiàn)狀與獨特優(yōu)勢

近年來，國有企業(yè)正在以多種形式積極參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。以上海為例，既有市級的上海地產(chǎn)、上海實業(yè)、綠地康養(yǎng)、國藥康養(yǎng)實業(yè)、國投滬康等，也有區(qū)屬國有企業(yè)如靜安區(qū)的凱成控股、浦東的上海金橋、浦發(fā)集團、浦商集團等。其中，既有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的初衷，也有對“國企混改”的探索；既有傳統(tǒng)的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，也有機構(gòu)與社區(qū)居家服務(wù)的相互融合；既有醫(yī)養(yǎng)康護一體化運營，也有高端養(yǎng)老社區(qū)的建設(shè)。一些國有企業(yè)不僅僅關(guān)注低效空間改造問題，而且進一步挖掘養(yǎng)老服務(wù)空間的運營服務(wù)市場。北京誠和敬投資有限責(zé)任公司是全國第一家全國資運營養(yǎng)老驛站的管理集團，承接了北京兩家大中型養(yǎng)老機構(gòu)及100余家養(yǎng)老驛站，在提供日常服務(wù)基礎(chǔ)上不斷開發(fā)創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，該公司借助社區(qū)融入度高、服務(wù)綜合性強、黨建共建模式成熟等優(yōu)勢，以為老服務(wù)為中心，統(tǒng)籌多方資源，不斷融入基層社會治理，成為以養(yǎng)老服務(wù)為核心、面向居民和政府提供家庭生活服務(wù)和社會治理服務(wù)的社區(qū)服務(wù)供應(yīng)商。同時，北京參與全市機構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)的市屬國有企業(yè)多達10余家，在所參與的30多個項目中已經(jīng)有10多個投入運營?？傊瑖衅髽I(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程，也是行業(yè)發(fā)展從成長到成熟的過程，體現(xiàn)出了國有企業(yè)有別于民營企業(yè)的幾點優(yōu)勢：

（一）對要素市場整合管理的優(yōu)勢

土地、勞動力、資本、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素是企業(yè)生產(chǎn)過程中必需的社會資源。與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)在要素市場化配置上擁有更多的資源和管理經(jīng)驗。國有企業(yè)改革，其實就是優(yōu)化這種資源配置機制的過程，這也使得國有企業(yè)能夠在不斷變遷的外部環(huán)境中實現(xiàn)保值增值，最終成為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟、保障民生功能的手段。以土地資源為例，國有企業(yè)往往擁有更靠近核心居住區(qū)的存量用地，正與老年人希望居住在核心城區(qū)的需求高度契合，也促使嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效落地。如上海申養(yǎng)投資管理股份有限公司是由上海地產(chǎn)、上海萬科、上海中醫(yī)藥大學(xué)聯(lián)合發(fā)起成立的混合制企業(yè)。企業(yè)成立之初期望將物業(yè)管理、城市更新、醫(yī)療資源與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合起來，引入“公建民營”的模式，破解養(yǎng)老困局。目前，該公司已有長者公寓、照護機構(gòu)、社區(qū)為老服務(wù)中心和康復(fù)醫(yī)院等項目投入運營，各類機構(gòu)30多家，總床位數(shù)超1600張，遍布上海主要中心城區(qū)。此外，國有企業(yè)在管理經(jīng)驗上的優(yōu)勢比較明顯，具備較強的資源協(xié)調(diào)配置能力，更加注重完善應(yīng)急管理體系和治理能力，這在應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中都有所體現(xiàn)。

（二）社會責(zé)任感的品牌形象優(yōu)勢

我國養(yǎng)老服務(wù)市場的長期實踐表明，有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人及其家庭對提供產(chǎn)品與服務(wù)企業(yè)的歷史口碑、服務(wù)質(zhì)量、人才儲備和穩(wěn)定性等方面，都有較高的要求，而國有企業(yè)享有相對良好的社會美譽度和市場公信力，能夠很好地打消公眾顧慮，有利于獲得公眾的認可與信任，更有利于打造優(yōu)質(zhì)且持久的養(yǎng)老服務(wù)品牌。同時，老齡事業(yè)是社會關(guān)注的民生工程，積極參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)充分體現(xiàn)了國有企業(yè)對社會責(zé)任的重要擔(dān)當。中國誠通資產(chǎn)經(jīng)營管理公司為充分利用存量房產(chǎn)資源，于2000年將其所持有的位于武漢市硚口區(qū)榮華東村32號約700平方米的房產(chǎn)進行改造，作為公益性社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，提供給當?shù)刈鳛楦＠簣鏊鶠樯鐓^(qū)中低收入老人提供公益性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，體現(xiàn)了國有企業(yè)的責(zé)任與擔(dān)當，獲得了各界的積極認可。

（三）具有承受較長回報周期的優(yōu)勢

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不僅要滿足老年人居住空間的需求，還要提供醫(yī)療護理、健康管理、文體活動、餐飲服務(wù)、日常起居和心理呵護等方方面面的服務(wù)內(nèi)容，因此前期投入較高。同時，大部分養(yǎng)老服務(wù)帶有公益屬性且收費較低，特別是老人養(yǎng)老意愿和支付能力較弱，故相比于其他行業(yè)而言，資金回籠速度較慢，需要較長的回報周期。國有企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任，不會過分追求短期經(jīng)濟利益，且易于獲得政策性貸款，融資能力相對較強，能夠緩解民營企業(yè)與機構(gòu)在資金方面的諸多問題。另一方面，國有企業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模較大，資金鏈相對穩(wěn)健，保障資金充足，為參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了持續(xù)有效的支持。

三、小結(jié)

在實踐中，國有企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)所遇到的問題也是多方面的，如對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)認識的專業(yè)深度與廣度不足、跨界經(jīng)營成功經(jīng)驗缺乏、適合的商業(yè)模式仍在探索等。其中，國有企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)意識上的欠缺尤為明顯。即使經(jīng)過多年的探索，“重硬輕軟”的問題仍然比較突出，企業(yè)對機構(gòu)在管理與服務(wù)上投入不足。一些國有企業(yè)更多專注于硬件設(shè)施改造、建設(shè)和資產(chǎn)運營，且成本居高不下；一些項目以“公建民營”或“委托運營”的名義進行運營，而在實質(zhì)上則放棄了對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理，并未發(fā)揮好提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體發(fā)展水平的作用。少數(shù)國有企業(yè)介入健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)往往是“被動轉(zhuǎn)型”，完全是以“政策”代替“決策”，缺乏深入的市場調(diào)研和策略分析，最終造成地產(chǎn)化經(jīng)營、同質(zhì)化發(fā)展的局面。一些國有企業(yè)在參與養(yǎng)老服務(wù)的過程中，片面夸大國外經(jīng)驗，盲目引進國外技術(shù)，追求“大而全”的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，出現(xiàn)了“水土不服”的情況。

未來，國有企業(yè)特別是中央和地方具有龍頭效應(yīng)的國有企業(yè)，應(yīng)當將支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展作為自身所應(yīng)承擔(dān)的一項重要的社會責(zé)任，積極提升對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的認識，加強對養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的深入研究，協(xié)調(diào)好內(nèi)部養(yǎng)老服務(wù)資源的持續(xù)投入，強化服務(wù)意識和創(chuàng)新精神，探索適合地區(qū)和企業(yè)特點的發(fā)展模式，兼顧長短期目標和措施，加大人才隊伍及科技支撐建設(shè)，創(chuàng)建具有代表性的養(yǎng)老服務(wù)品牌，幫助消費者更加便捷地識別、選擇，擴大國有企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的影響力和號召力，使之最終成為我國積極應(yīng)對人口老齡化的重要力量。