社會登記的國際經(jīng)驗及對我國社會救助信息化的借鑒

李衛(wèi)東

按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》等文件要求，今后我國將加強(qiáng)社會救助信息化，建設(shè)低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息庫，健全完善困難群眾主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，快速精準(zhǔn)地認(rèn)定困難群眾，并給予其相應(yīng)救助和幫扶。學(xué)習(xí)國際社會登記（SocialRegistries）的經(jīng)驗，可為我國低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息庫建設(shè)和困難群眾主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)提供借鑒。

一、社會登記與社會救助政策①

（一）社會救助政策的入口

世界各國都向困難群體提供各種各樣的社會救助，主要包括：面向困難家庭或個人的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和非現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，工作津貼、失業(yè)津貼、照顧者津貼，長期護(hù)理服務(wù)、心理服務(wù)、法律服務(wù)，技能培訓(xùn)和勞動力市場項目等。面對如此多的社會救助項目，群眾如何知曉并選擇符合相應(yīng)資格條件的救助項目去申請，政府如何認(rèn)定救助對象、審批救助對象、發(fā)放救助金和提供救助服務(wù)，是一個工作量很大、程序復(fù)雜的過程。當(dāng)今世界，信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，許多國家開發(fā)了社會保障信息系統(tǒng)，集成了社會救助各個環(huán)節(jié)，包括困難群眾的信息收集、申請、資格審核、救助金支付、個案管理（包括監(jiān)測）以及申訴等，大大方便了困難群眾的申請，提高了政府的經(jīng)辦能力和管理水平。社會登記便是政府經(jīng)辦社會救助整個鏈條的第一個環(huán)節(jié)，是困難群眾進(jìn)入社會救助的入口。截至2015年，全球已有21個發(fā)展中國家建立了社會登記系統(tǒng)，還有26個國家正在建設(shè)。

（二）社會救助登記的三個功能

作為社會救助的第一個經(jīng)辦環(huán)節(jié)，社會登記系統(tǒng)盡管涉及許多技術(shù)問題，但在社會救助政策方面的作用實際上非常簡單。具體來說，社會登記系統(tǒng)包括以下三個功能：

1.告知。社會登記系統(tǒng)可告知困難群眾社會救助政策以及怎樣申請社會救助，包括社會救助項目的資格標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利和責(zé)任，社會登記系統(tǒng)的流程（如面談、入戶調(diào)查或申請表填寫），所需的信息和文件，申訴程序等。同時要特別強(qiáng)調(diào)登記并不能保證最后一定能被批準(zhǔn)享受社會救助。

2.信息收集。社會救助對象的確定是根據(jù)困難群眾家庭經(jīng)濟(jì)狀況來認(rèn)定的，社會登記系統(tǒng)的一個重要作用是收集其家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息。從技術(shù)上看，社會登記系統(tǒng)是信息系統(tǒng)，信息是社會登記系統(tǒng)的核心。這一系統(tǒng)主要“輸入”登記者家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息，建立起一個低收入人口數(shù)據(jù)庫，然后再“輸出”。信息收集可采取三種方法：一是政府采取主動調(diào)查方式，多數(shù)采用普查的方式。調(diào)查人員多會挨家挨戶發(fā)放問卷或使用平板電腦登記，調(diào)查住房狀況和家庭基本經(jīng)濟(jì)情況。二是開放式登記。申請者可以在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行面談申請，需要時經(jīng)辦機(jī)構(gòu)安排入戶調(diào)查。一些國家允許困難群眾自助錄入和登記，市民可以通過政府部門網(wǎng)站在線提出申請，填寫相關(guān)電子表格，并上傳證明文件。三是混合方法，即將以上兩種方法結(jié)合起來，一方面積極主動搜索邊緣化群體，另一方面讓困難群體進(jìn)行開放式申請登記。

3.初評潛在救助對象資格。社會登記系統(tǒng)的一個關(guān)鍵“后臺”功能是自動化評估，以確定申請者享受社會救助項目的潛在資格。社會登記系統(tǒng)將低收入人口數(shù)據(jù)庫中的家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息，列為家計調(diào)查、混合家計調(diào)查、代理家計調(diào)查、多維貧困指數(shù)等的調(diào)查內(nèi)容，再與救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以確定潛在的資格。從信息系統(tǒng)看，這是一個從低收入人口數(shù)據(jù)庫輸出的過程，“輸出”已轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)化格式的數(shù)據(jù)、指數(shù)或匯總數(shù)據(jù)，可以根據(jù)社會救助標(biāo)準(zhǔn)作出初步評估。

（三）社會登記與社會救助對象登記的區(qū)別

除社會登記系統(tǒng)外，一些國家還建立了社會救助對象登記系統(tǒng)（BeneficiaryRegistries）。社會登記系統(tǒng)和社會救助對象登記系統(tǒng)都是管理社會救助項目的信息系統(tǒng)，但兩者存在明顯不同：

1.從功能來看，社會登記系統(tǒng)具有登記個人或家庭經(jīng)濟(jì)狀況并確定是否符合社會救助項目潛在資格的功能，社會救助對象登記系統(tǒng)主要用于追蹤有關(guān)社會救助對象和津貼的信息，為社會救助項目管理提供支持，如津貼支付、個案管理、困難狀況監(jiān)測、申訴救濟(jì)等。

2.從人群覆蓋范圍來看，社會登記系統(tǒng)會收集并保留所有登記人的信息，無論他們是否最終被批準(zhǔn)成為社會救助對象，與此相對照，受助人登記系統(tǒng)僅保留社會救助對象的信息。

二、各國社會登記的經(jīng)驗借鑒

世界銀行對巴西、智利、中國、格魯吉亞、印度尼西亞、墨西哥、巴基斯坦、菲律賓、土耳其等20個國家的社會登記系統(tǒng)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)不同國家的社會登記系統(tǒng)共性很多，差異也很大。

（一）社會登記系統(tǒng)的綜合性

多數(shù)國家的社會登記是綜合性系統(tǒng)，也就是一個社會登記系統(tǒng)服務(wù)于很多社會救助項目，塞內(nèi)加爾、吉布提、塞拉利昂、毛里求斯、印度尼西亞、多米尼加共和國等國家社會登記系統(tǒng)服務(wù)多個社會救助項目，格魯吉亞和土耳其的社會登記系統(tǒng)服務(wù)于十幾個社會救助項目，墨西哥、馬其頓、黑山、巴西和哥倫比亞等服務(wù)于二十幾個社會救助項目，菲律賓、巴基斯坦和智利則服務(wù)于幾十個社會項目。當(dāng)然，也有少數(shù)國家社會登記系統(tǒng)只服務(wù)于一個項目，如阿塞拜疆。

使用社會登記系統(tǒng)的救助項目越多，覆蓋的范圍就越大。從現(xiàn)有的社會登記系統(tǒng)覆蓋情況看來，一些國家的社會登記系統(tǒng)幾乎實現(xiàn)了全民覆蓋，如智利、巴基斯坦、菲律賓、多米尼加共和國、哥倫比亞。還有一些國家的社會登記系統(tǒng)則覆蓋了1/3到1/2的人口，如巴西、格魯吉亞、印度尼西亞、墨西哥、黑山和土耳其。一些國家社會登記系統(tǒng)的覆蓋范圍較小，原因之一是他們所服務(wù)的社會項目的目標(biāo)對象非常狹窄，如阿塞拜疆。

（二）信息采集的簡化

無論采用哪種數(shù)據(jù)采集方法，都必須以人為本，簡單可行。調(diào)查表應(yīng)易于使用，問題數(shù)量或所需時間不要太長，便于調(diào)查員和申請人理解和瀏覽。具體內(nèi)容通常根據(jù)各項目的資格標(biāo)準(zhǔn)確定。如果是多個社會救助項目，則應(yīng)協(xié)調(diào)不同項目的核心概念和變量，以便為所有項目收集相關(guān)信息。有時還需要關(guān)鍵的證明文件，如包含生物特征數(shù)據(jù)的身份證，但重要的是要避免過多的文件要求，以免阻礙人們申請。在錄入階段，告知所有登記人信息用途并獲得其同意，保護(hù)好數(shù)據(jù)安全。

以“以人為本”為原則，一些國家設(shè)計簡單的在線“潛在資格”模擬器，允許個人輸入最少的信息，以查看他們是否可能符合一個或多個社會救助項目，然后再前往經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行申請。這些“潛在資格”模擬器的軟件很關(guān)鍵，申請人能夠在幾分鐘之內(nèi)獲得有關(guān)加入一個或多個社會項目潛在資格的答復(fù)，如美國一些州的衛(wèi)生與公共服務(wù)部門就提供此類資格模擬器。

另一種簡化登記階段數(shù)據(jù)錄入的技術(shù)，僅要求市民出示其國民身份證并簽署同意書。這使得經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可用后臺數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，從其他機(jī)構(gòu)獲取申請人的經(jīng)濟(jì)狀況數(shù)據(jù)，減少個人和家庭所需提供的信息量，減少登記所需時間。如愛沙尼亞基于“國家不得向市民和企業(yè)索取國家已經(jīng)擁有的任何數(shù)據(jù)”的原則，設(shè)計了“X-Road”的數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，允許通過網(wǎng)絡(luò)訪問各個機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫的信息。但是，數(shù)據(jù)交換并不完全替代市民在社會登記時的自我報告信息。在領(lǐng)取低保金時也要求提交財產(chǎn)證明文件，并需要證明在支付住房費(fèi)用后，家庭或個人無法滿足基本生活需求。

（三）信息搜集的開放性

社會登記中的個人信息，有些會隨著時間而保持不變，如出生日期或地點(diǎn)、父親的名字，但有些信息可能會發(fā)生變化，如人口結(jié)構(gòu)、地址和位置、收入、就業(yè)狀況、學(xué)歷、健康狀況、住房和資產(chǎn)等。對于變化的信息特別是家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息必須更新。

1.開放式登記更新信息快。對于自我申請報告的信息，許多國家要求家庭持續(xù)更新其信息，有任何變化都要報告。許多國家還規(guī)定必須在規(guī)定周期內(nèi)重新評估登記人的資格。巴西的“統(tǒng)一登記系統(tǒng)”和智利的“家庭社會登記系統(tǒng)”要求，登記人信息的有效期不得超過兩年。土耳其的“綜合社會救助系統(tǒng)”規(guī)定，所有數(shù)據(jù)都應(yīng)進(jìn)行年度更新。美國要求的更新周期通常為12個月，但對老年人和殘疾人等特殊群體信息更新周期可能會更長如24個月，一些州對變化頻繁的信息更新周期更短，要求在短期內(nèi)報告信息的任何變化，以免受到處罰。

2.普查方式更新信息較慢。對于通過大規(guī)模調(diào)查進(jìn)行社會登記的信息，更新和重新評估通常取決于下一輪“普查”，通常需要4-6年，有時甚至更長。如，巴基斯坦的“國家社會經(jīng)濟(jì)登記系統(tǒng)”、菲律賓的“貧困家庭瞄準(zhǔn)系統(tǒng)”等。有一些系統(tǒng)要求市民在中期報告和更新變化信息，但是正在領(lǐng)取救助金者缺乏更新信息的動力。只有申請被拒絕時，他們才會有更新信息的動力。因此，這種方法所面臨的挑戰(zhàn)是，在每4-6年的普查活動之間，家庭經(jīng)濟(jì)狀況出現(xiàn)變化無法隨時進(jìn)行登記，信息錯誤的風(fēng)險會隨著時間而增加，產(chǎn)生錯保和漏保的可能性也在增加。

3.跨部門數(shù)據(jù)共享可幫助實現(xiàn)數(shù)據(jù)的動態(tài)更新，因此，各國十分重視建立跨部門信息共享機(jī)制和數(shù)據(jù)交換平臺，確保信息的準(zhǔn)確性和時效性。

（四）系統(tǒng)間業(yè)務(wù)協(xié)同

一些國家社會登記系統(tǒng)運(yùn)行獨(dú)立，與其他系統(tǒng)幾乎沒有聯(lián)系，如印度尼西亞的“統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫”和菲律賓的“貧困家庭瞄準(zhǔn)系統(tǒng)”。此類系統(tǒng)所有信息都是通過自身錄入和登記的數(shù)據(jù)收集過程所獲得，并在他們自己的信息系統(tǒng)中進(jìn)行管理。但這種系統(tǒng)也面臨諸多問題，如數(shù)據(jù)過時，沒法通過系統(tǒng)間信息共享核對信息是否準(zhǔn)確。因此，多數(shù)國家建立了信息系統(tǒng)間的互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)協(xié)同，特別是在一定程度上實現(xiàn)了部門間信息共享和數(shù)據(jù)核對，如巴西的“統(tǒng)一登記系統(tǒng)”，巴基斯坦的“國家社會經(jīng)濟(jì)登記系統(tǒng)”，格魯吉亞的“定向社會救助”登記系統(tǒng)，墨西哥的“綜合發(fā)展系統(tǒng)”，中國的低保。通過信息化實現(xiàn)的系統(tǒng)間業(yè)務(wù)協(xié)同，大大提高了系統(tǒng)的效率。

（五）社會登記管理的統(tǒng)一性和差異性

在多數(shù)國家，社會登記系統(tǒng)由中央機(jī)構(gòu)管理，確保全國一張網(wǎng)，業(yè)務(wù)協(xié)同統(tǒng)一。如智利的“家庭社會登記系統(tǒng)”，格魯吉亞的“定向社會救助”登記系統(tǒng)，墨西哥的“綜合發(fā)展系統(tǒng)”，菲律賓的“貧困家庭瞄準(zhǔn)系統(tǒng)”，土耳其的“綜合社會救助系統(tǒng)”。也有一些國家社會登記系統(tǒng)由中央機(jī)構(gòu)管理，但通過購買服務(wù)的方式實施，如巴西的“統(tǒng)一登記系統(tǒng)”，馬里的“統(tǒng)一社會登記系統(tǒng)”，黑山的“社會福利信息系統(tǒng)”；有的國家社會登記系統(tǒng)由特定社會項目管理和運(yùn)行，但也服務(wù)于其他機(jī)構(gòu)，如巴基斯坦的“國家社會經(jīng)濟(jì)登記系統(tǒng)”。面向市民的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)差異性也較大，靈活性較高。一些國家使用中央機(jī)構(gòu)的地方辦事處，如格魯吉亞、土耳其等；一些國家使用地方機(jī)構(gòu)辦事處，如巴西、智利、哥倫比亞等。

三、對我國社會救助信息化的借鑒

（一）認(rèn)識社會登記對我國社會救助的意義

2012年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，我國社會救助由快速擴(kuò)面向精準(zhǔn)救助轉(zhuǎn)變，特別是建立了社會救助申請家庭收入和財產(chǎn)的核對機(jī)制，為解決錯保問題提供了信息化手段。但對漏保問題缺乏有效的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。目前我國社會救助進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，黨中央國務(wù)院要求對低收入人口加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測，健全完善困難群眾主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，這是社會救助在新的歷史階段的重要任務(wù)。

近年來，在民政部的大力推動下，我國許多地區(qū)開始了建立社會登記的探索——建立低收入人口數(shù)據(jù)庫，山東省肥城市、北京市順義區(qū)、吉林省吉林市、安徽省合肥市廬陽區(qū)、山東省濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣、山東省德州市臨邑縣、山東省青島市城陽區(qū)、江西省吉安市、浙江省溫州市平陽縣等單位紛紛開展了試點(diǎn)工作，探索解決困難群眾漏保和主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制。目前越來越多的地區(qū)也開始建立這一系統(tǒng)?？茖W(xué)建立低收入人口數(shù)據(jù)庫，開展監(jiān)測預(yù)警和主動發(fā)現(xiàn)相關(guān)工作，是今后的一項重要任務(wù)。

（二）多種方式采集困難群眾信息

困難群眾的信息收集是建立低收入人口數(shù)據(jù)庫的首要問題。當(dāng)前我國有條件將多種方式結(jié)合起來搜集困難群眾數(shù)據(jù)：一是傳統(tǒng)的方法。即困難家庭要到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)咨詢政策，提出申請，填寫各種表格，遞交各種紙質(zhì)材料。這一方法是建立數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)，仍然是今后的重要方法。二是遠(yuǎn)程申請和錄入，也就是居民通過自己的終端設(shè)備進(jìn)行申請。2019年12月，云南省民政核對機(jī)構(gòu)上線“一部手機(jī)辦事通”App，困難群眾只需要注冊開通賬號，就可以完成申請人身份信息實時驗證、申請信息在線填寫、證明材料即時上傳，完成低保申請。突如其來的新冠肺炎疫情，大大加速了不見面申請和遠(yuǎn)程授權(quán)的進(jìn)程，廣東、江西、天津等省市都在疫情期間采用了類似的系統(tǒng)。這些措施，方便了群眾的同時，也減少了經(jīng)辦人員的工作量。三是通過各級組織主動發(fā)現(xiàn)。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，要求村（社區(qū)）組織、承擔(dān)社會救助工作的國家公職人員以及其他組織，在工作中發(fā)現(xiàn)困難群眾基本生活難以為繼的，應(yīng)當(dāng)及時報告有關(guān)部門。這是我國重要的組織優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)成為獲取困難群眾信息的重要來源。

（三）建設(shè)綜合性低收入人口數(shù)據(jù)庫

我國社會救助包括低保制度、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助制度、教育救助、住房救助制度、就業(yè)救助、臨時救助等多個救助項目。我國低收入人口數(shù)據(jù)庫應(yīng)是綜合的，應(yīng)覆蓋多個救助項目，主要包括兩個方面：一是為多個救助項目一并采集數(shù)據(jù)。如果能夠建立一個覆蓋多項目的綜合數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)一次數(shù)據(jù)采集，為多個救助項目共用，則可大大提高政府救助的效率，減少漏保，也減少了困難群眾的麻煩。當(dāng)然，由于這些救助項目分別由不同部門管理，統(tǒng)籌不易，但這是一項基礎(chǔ)工程，值得付出努力。如跨部門統(tǒng)籌確實有難度，數(shù)據(jù)庫短期內(nèi)至少要覆蓋民政管理的低保、低收入人員救助、臨時救助、特困人員救助等業(yè)務(wù)。二是為多個救助項目自動匹配自動推送。綜合數(shù)據(jù)庫能夠?qū)щy群眾的基本情況進(jìn)行評估，自動匹配推送到相關(guān)的救助項目中，再由相關(guān)部門的專業(yè)人員進(jìn)行審核批準(zhǔn)。

（四）確保全國“一張網(wǎng)”

低收入人口數(shù)據(jù)庫的建立，除了為困難群眾提供一個享受社會救助政策的入口外，還應(yīng)滿足不同層級政府部門統(tǒng)計、監(jiān)測、績效評估、數(shù)據(jù)挖掘、預(yù)算等宏觀管理功能，因此，各地的數(shù)據(jù)庫必須能夠互聯(lián)互通，形成全國“一張網(wǎng)”。我國省份較多，行政層級較多，各地社會救助標(biāo)準(zhǔn)不一，項目也不完全一致，形成全國“一張網(wǎng)”有不少障礙。但也有有利條件，我國有《社會救助暫行辦法》等全國統(tǒng)一的政策法規(guī)，我們有可能制定全國相對統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，或者國家開發(fā)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)平臺、各地可進(jìn)行本地化，這樣以保證全國低收入數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)項的統(tǒng)一。

注釋：

①本部分資料來源：Phillippe Leite,Tina George,Changqing Sun,Theresa Jones and Kathy Lindert：Social Registries for Social Assistance and Beyond。World Bank Group,Discussion Paper,July 2017。