我國高新區(qū)發(fā)展態(tài)勢調(diào)研及提升策略研究

文/曾 敬[廣東省科技圖書館(廣東省科學院信息研究所)]

一、引言

1988 年5 月,中國第一個國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——中關村科技園區(qū)經(jīng)國務院批準成立。國家高新區(qū)是國家創(chuàng)新驅動發(fā)展的重要載體。經(jīng)過30 多年的發(fā)展，我國國家級高新區(qū)已達169 個，生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12.3%。監(jiān)測評價高新區(qū)發(fā)展情況對政府有關部門有重要意義。早期，有關高新區(qū)監(jiān)測評價的研究重點在于綜合指標體系構建。隨著對高新區(qū)的討論深入，高新區(qū)單項能力的探究逐漸深入。王萍等、胡樹華等構建了高新區(qū)自主創(chuàng)新能力指標體系評價模型。林平凡等將廣東省的國家級高新區(qū)的綜合創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效率與蘇、浙、魯三省進行了比較分析。王林川等把國家高新區(qū)高質量發(fā)展的特征概括為“四化”：智能化、生態(tài)化、平臺化和國際化。孫紅軍等專門就國家高新區(qū)的創(chuàng)新國際化進行了實證研究?？萍疾繉壹壐咝聟^(qū)的監(jiān)測評價也在與時俱進，國家高新區(qū)評價指標體系經(jīng)過了六次修訂。

已有的研究以量化研究為主。但是，數(shù)據(jù)統(tǒng)計和評價往往是相對滯后的。實時采集的動態(tài)信息對于反映高新區(qū)的發(fā)展態(tài)勢也具有重要的參考意義，且可以揭示綜合指標以外的其他特征。本研究采用情報跟蹤方法，通過公開資料整理研判當前高新區(qū)發(fā)展形勢，并提出未來高新區(qū)發(fā)展的對策建議。本研究主要選取了中關村高新區(qū)、張江高新區(qū)、東湖高新區(qū)、成都高新區(qū)、長沙高新區(qū)、合肥高新區(qū)等作為調(diào)研對象，主要的資料來源為《東湖高新區(qū)2020 年工作報告》《中國統(tǒng)計年鑒2020》《麓谷創(chuàng)新指數(shù)2019》《成都高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)年鑒2019》及官網(wǎng)數(shù)據(jù)文件等。

二、國內(nèi)高新區(qū)發(fā)展態(tài)勢

1.統(tǒng)籌機制逐步完善

中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有16 個分園，實行“雙重領導，以區(qū)為主”的領導體制。為加強市級統(tǒng)籌和決策，中關村管委會對各分園的整體發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項目準入標準等進行統(tǒng)一指導，各分園管委會主任在組織領導任命時，須征得中關村管委會同意。實行區(qū)縣政府對所屬分園管委會全面領導。在職能劃分上，明確了中關村管委會“調(diào)研、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督辦、服務”職能。中關村管委會于2017 年出臺了一區(qū)多園統(tǒng)籌發(fā)展的“1+4”政策。區(qū)級層面，各區(qū)也相應出臺了有關人才、土地、稅收等配套政策。2017 年，中關村管委會建立了“一處一園”工作機制，每個處室對接一個分園，管委會的每位副主任也分別聯(lián)系幾個分園。依托該機制，中關村管委會實現(xiàn)對各分園發(fā)展的有效指導。2020 年9 月，《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃(2020—2035 年)》發(fā)布，這是旨在實現(xiàn)各分園統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展而編制的專項規(guī)劃。

2018 年4 月，上海推進科技創(chuàng)新中心建設辦公室（張江高新區(qū)管委會）正式成立，由副市長擔任上?？苿?chuàng)辦主任、張江高新區(qū)管委會主任。上海科創(chuàng)辦（張江高新區(qū)管委會）在分園統(tǒng)籌上的職能定位為“政策、規(guī)劃、服務、協(xié)調(diào)、評估”。科創(chuàng)辦負責指導各分園進行發(fā)展規(guī)劃編制并審批，依托“張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)專項發(fā)展資金”資金審批機制實現(xiàn)重大項目和重點項目的統(tǒng)籌。在城市發(fā)展統(tǒng)籌方面，張江高新技術開發(fā)區(qū)經(jīng)歷了“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”到“管鎮(zhèn)聯(lián)動”的變化?！肮苕?zhèn)聯(lián)動”的目標是讓擅長搞經(jīng)濟的管委會管經(jīng)濟，把社會管理的舞臺留給鎮(zhèn)黨委和政府。

目前，東湖高新區(qū)為“區(qū)區(qū)一致”的模式，即功能區(qū)與行政區(qū)合一。東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)管理委員會代表市政府全面負責分園園區(qū)基礎設施、土地開發(fā)、招商引資和社會管理等工作。各分園設立的分園管委會是東湖高新區(qū)管委會的直屬機構，受高新區(qū)的監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)。東湖高新區(qū)通過行政托管模式，經(jīng)上級政府授權,將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或指定區(qū)域的社會經(jīng)濟管理權限交由示范區(qū)全面托管。這種行政托管，有助于加速托管區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也有利于緩解高新區(qū)用地不足。

總體來看，加強“一區(qū)多園”統(tǒng)籌、城市發(fā)展統(tǒng)籌，捋順體制機制是當前高新區(qū)的重要任務之一。

2.人才爭奪戰(zhàn)越演越烈，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持力度差異化

對于國家級“高層次人才”，各地高新區(qū)都有一事一議、一人一策、因人設崗等引才政策。各高新區(qū)的人才政策在支持方面基本趨同，但是支持力度因為各高新區(qū)財力、物力不同而有所差別。在海外人才的吸引方面，各高新區(qū)因地制宜，以本土籍貫海歸為主要目標對象。成都高新區(qū)還鼓勵海外人才離岸創(chuàng)業(yè)，在全國首先明確了海外人才離岸雙創(chuàng)政策，初步形成了集離岸基地、離岸人才、離岸項目、離岸基金為一體的政策支撐體系，增強了對海外人才的吸引力和影響力。東湖高新區(qū)出臺了《關于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造高質量發(fā)展 建設有全球影響力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心十條措施》。成都高新區(qū)實施“金熊貓”計劃，提供“金熊貓”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺支持。長沙高新區(qū)設立了1 億元人才發(fā)展專項資金、5億元產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金。

據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，東湖高新區(qū)已累計投入人才專項資金18.7 億元，聚集4名諾獎得主、64 名中外院士、404 名國家級高層次人才、198 名湖北省級高層次人才、1699 名“3551 光谷人才計劃”獲得者、6000 多個海內(nèi)外高層次人才團隊，超1 萬名在企博士、6 萬名碩士、30 萬名本科生。成都高新區(qū)人才總量達52.5萬人，其中柔性引進諾貝爾獎獲得者6 人、院士19 人、國家人才計劃123 人（占四川省40%）、四川省人才計劃349 人（占四川省35%）、成都市“蓉漂計劃”人才280 人（占成都市60%）。長沙高新區(qū)人才總量達18 萬人，其中國家高端人才34人、湖南省“百人計劃”65 人、長沙市“313 計劃”“3635 計劃”580 人。

3.產(chǎn)城融合步伐加快

2014 年，中共中央、國務院在《國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃(2014—2020年)》中首次指出我國存在“產(chǎn)城融合不緊密、產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化”等問題，提出要“推進功能混合和產(chǎn)城融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時集聚人口，防止新城新區(qū)空心化”。2015 年，在中央城市工作會議上進一步提出了“一個尊重、五個統(tǒng)籌”的發(fā)展思路。全國國家級高新區(qū)積極推進產(chǎn)城融合。

合肥新站高新區(qū)，提出依托“三河四湖一渠”打造宜居新城，積極布局大型醫(yī)院10 家，并簽約落地20 所院校。成都高新區(qū)正在按照“15 分鐘生活圈+15 分鐘工作圈”原則進行電子信息產(chǎn)業(yè)功能區(qū)產(chǎn)城融合規(guī)劃。成都高新區(qū)西區(qū)目前每千人口床位數(shù)約5.2 張，每千人口衛(wèi)生技術人員數(shù)約6.7 人。長沙高新區(qū)編制完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃“多規(guī)合一”。

2020 年5 月，成都高新區(qū)發(fā)布《成都高新區(qū)建設成都5G 智慧城市涵養(yǎng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈行動方案(2020—2022 年)》, 對智慧化建設成效顯著的園區(qū)予以通報表彰，并在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目對接、財經(jīng)協(xié)調(diào)和資金補助等方面給予優(yōu)先支持。2019 年9 月，長沙高新區(qū)管委會與中國移動長沙分公司簽署《建設“智慧高新”和“5G 麓谷”合作框架協(xié)議》。此前，長沙高新區(qū)《智慧園區(qū)建設行動計劃(2017—2020 年)實施細則》發(fā)布，提出要實現(xiàn)五個目標：實現(xiàn)基礎設施智慧化、建成政務云平臺實現(xiàn)基于云平臺的重點應用、建成企業(yè)管理服務協(xié)同創(chuàng)新體系、實現(xiàn)城市管理服務智能化、實現(xiàn)民生領域信息化。智慧城市成高新區(qū)基建熱點。

4.加速融入全球創(chuàng)新鏈

2017 年，東湖高新區(qū)發(fā)布《武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)關于推動國際化發(fā)展的實施意見（試行）》，提出了“開放十條”。設立10 億元國際化發(fā)展專項資金；打造全球一流國際合作服務平臺；支持國際科技合作園建設；引進國際頂尖眾創(chuàng)空間；支持跨國技術轉移和國際研發(fā)合作；支持企業(yè)知識產(chǎn)權海外布局；支持企業(yè)境外設立分支機構；支持高新技術產(chǎn)品和技術服務出口；設立“一帶一路”發(fā)展基金；支持“僑夢苑”建設。

上海張江高新區(qū)緊抓全球產(chǎn)業(yè)轉移以及服務資源轉移機遇，依托本地堅實的經(jīng)濟基礎和廣闊的發(fā)展腹地為入園企業(yè)提供優(yōu)惠政策，吸引高新技術企業(yè)特別是著名跨國公司入駐，并營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境鼓勵園區(qū)創(chuàng)業(yè)，以跨國公司和本地創(chuàng)業(yè)企業(yè)促進產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展。

安徽合肥高新區(qū)制定了《提升國際水平行動計劃(2018—2020 年)》，計劃用三年左右時間，基本確立以國際視野和改革創(chuàng)新精神為引領的國際化發(fā)展模式，打造合肥具有國際影響力的創(chuàng)新之都的前沿窗口。

2019 年1 月，《成都市國際化社區(qū)建設規(guī)劃（2018—2022 年）》和《成都市國際化社區(qū)建設政策措施》正式發(fā)布。成都高新區(qū)共6 個示范點位將開展國際化社區(qū)建設。2020 年被成都高新區(qū)定為“國際化營商環(huán)境建設年”。

三、高新區(qū)爭先進位發(fā)展的對策建議

總體上看，目前的高新區(qū)建設呈現(xiàn)出以下幾大趨勢：由“量”的增長向“質”的提升轉變；由以“硬投入”為主向打造“軟環(huán)境”轉變；由以土地出讓、優(yōu)惠政策為主向改革和營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)轉變；由自我發(fā)展向整合利用全球創(chuàng)新資源轉變；由單純發(fā)展產(chǎn)業(yè)向科技、經(jīng)濟和社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉變。結合上述趨勢，對“十四五”期間國家高新區(qū)的發(fā)展提出如下建議。

1.重視規(guī)劃引領作用，加強“一區(qū)多園”及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

從引領性高新區(qū)當前的發(fā)展動態(tài)來看，規(guī)劃引領是實現(xiàn)“一區(qū)多園”統(tǒng)籌和“城市發(fā)展”統(tǒng)籌的核心手段。從城市發(fā)展的角度看，產(chǎn)業(yè)融合度的改善取決于規(guī)劃的制定與落實情況。高新區(qū)應與周邊鎮(zhèn)政府協(xié)商制定科學、公平、合理的綱領性規(guī)劃，對高新區(qū)、各鎮(zhèn)街主要事務規(guī)劃發(fā)展目標、主要任務加強總體引導，提升生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務和公共空間支撐能力，實行園區(qū)與周邊區(qū)域同步規(guī)劃建設, 從規(guī)劃層面對產(chǎn)城融合進行總體控制。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，通過規(guī)劃銜接，可以避免資源內(nèi)耗，擴大系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)，形成發(fā)展合力。

2.促進“包容性創(chuàng)業(yè)”，推進產(chǎn)城融合

目前，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”幾乎都將注意力放在創(chuàng)新上，政府投入主要流入高層次的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?！爸禺a(chǎn)業(yè)、輕生活”是廣大高新區(qū)的顯著特征。所謂“包容式創(chuàng)業(yè)”，是把大學生、女性、青年人、老年人、農(nóng)村遷移人口等在內(nèi)的群體都納入創(chuàng)業(yè)主體，使其獲得平等的創(chuàng)業(yè)機會。據(jù)統(tǒng)計，生活類項目是女性創(chuàng)業(yè)的優(yōu)選領域。在企業(yè)總量不足，城市功能不足的高新區(qū)，促進包容性創(chuàng)業(yè)具有重要意義。要促進包容性創(chuàng)業(yè)，一是要設立面向特定群體特色的孵化平臺，或者在現(xiàn)有的孵化育成體系中配比一定的優(yōu)先名額，并提供定制化服務；二是要依托政府、社區(qū)、圖書館提供公益性、專業(yè)化創(chuàng)業(yè)素養(yǎng)培訓；三是要為特定群體營造寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，如設立專項資金或者在已有創(chuàng)業(yè)支持資金中給予一定配額支持生活服務相關的小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)；四是要充分發(fā)揮各類群體的優(yōu)勢，形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)合力，如探索搭建代際交流平臺，促成“老年人+青年人”的創(chuàng)業(yè)團隊。

3.推進多要素對外連接和開放，融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡

高新區(qū)應堅持交通先行，實施設施聯(lián)通工程，加強高鐵、公路、水運、機場、信息等跨區(qū)域基礎設施與領先城市協(xié)同規(guī)劃建設；實施對接溝通工程，加強與領先地區(qū)的各級政府部門聯(lián)系，強化在交通、創(chuàng)新、民生、文旅等領域的跨區(qū)域規(guī)劃銜接，尤其是要注重重大工程的規(guī)劃銜接；實施產(chǎn)業(yè)互通工程，主動承接產(chǎn)業(yè)外溢資源，與更大范圍的產(chǎn)業(yè)集群進行產(chǎn)業(yè)鏈深度融合。實施創(chuàng)新要素暢通工程，聚焦高端人才資源招引和共享共育，加強與省內(nèi)外“雙一流”高校及科研院所的聯(lián)系對接；實施國際化提升工程，設立國際化發(fā)展基金，支持環(huán)境國際化、產(chǎn)業(yè)國際化和要素國際化。[本文系廣東省科學院實施創(chuàng)新驅動發(fā)展能力建設專項“廣東省科技信息資源與技術情報服務平臺建設”（項目編號：2018GDASCX-0118） 的研究成果之一]