信訪制度法治化如何實(shí)現(xiàn)？

陳少敏 院國(guó)強(qiáng)

黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理的解決?！边@為我們把中國(guó)特色的信訪制度納入全面依法治國(guó)的軌道，指明了前進(jìn)的方向。

對(duì)照2005年的《信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），我們注意到，目前的信訪制度仍存在不少問(wèn)題：

一是對(duì)政府信訪工作機(jī)構(gòu)法律授權(quán)不足，信訪工作體制仍未跳出傳統(tǒng)的“人治”軌道。這就意味著縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)就是“協(xié)助”本級(jí)政府首長(zhǎng)處理日常的群眾信訪事項(xiàng)的帶有秘書(shū)性質(zhì)的辦事機(jī)構(gòu)，意味著日常的群眾信訪事項(xiàng)的處理是政府首長(zhǎng)的職責(zé)。這種工作機(jī)制是“人治”而非“法治”，從行政程序法來(lái)看程序是倒置的；從行政實(shí)體法來(lái)看，作為帶有秘書(shū)性質(zhì)的政府辦事機(jī)構(gòu)的縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)，不具有行政主體資格，卻還要承擔(dān)政府信訪工作職責(zé)，自相矛盾。誠(chéng)然，信訪法治化不否定政府首長(zhǎng)對(duì)信訪工作有“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，但是，不能將政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信訪工作的“政治責(zé)任”與“法律責(zé)任”混淆起來(lái)，政府領(lǐng)導(dǎo)的信訪工作的“法律責(zé)任”絕非日常的群眾信訪事項(xiàng)都要由政府首長(zhǎng)來(lái)處理，也絕非處理日常的群眾信訪事項(xiàng)都要堅(jiān)持“老大難，老大出來(lái)就不難”的工作機(jī)制。

二是信訪事項(xiàng)范圍的規(guī)定抽象狹窄，難以涵蓋實(shí)際信訪事項(xiàng)。由此帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題：其一，用行政爭(zhēng)議來(lái)概括信訪事項(xiàng)的投訴請(qǐng)求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。例如，某農(nóng)民的稻田被附近化工廠排放的污水污染了，使得水稻收成減產(chǎn)。為此，該農(nóng)民到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)上訪，請(qǐng)求環(huán)保部門(mén)制止損害，督促侵權(quán)人賠償損失。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)出面實(shí)施調(diào)查、調(diào)解、執(zhí)法等職務(wù)行為后，很快解決了這一糾紛。這一糾紛，就是“同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛”。幾乎每個(gè)執(zhí)掌行政管理權(quán)的政府工作部門(mén)都會(huì)面對(duì)這樣的糾紛。這一糾紛產(chǎn)生時(shí)并沒(méi)有行政行為的介入，它不屬于行政爭(zhēng)議，它不在《條例》信訪事項(xiàng)規(guī)定的范圍內(nèi)。其二，用行政爭(zhēng)議來(lái)概括信訪事項(xiàng)的范圍，使人很難確定哪些具體的行政爭(zhēng)議屬于信訪事項(xiàng)中的投訴請(qǐng)求。因?yàn)?，凡是涉及信訪人利益的具體的行政爭(zhēng)議，除了法律規(guī)定的國(guó)家行為、內(nèi)部行政行為、過(guò)程性行政行為等不予受理之外，絕大部分案件都可以通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟的渠道尋求救濟(jì)，而可以經(jīng)過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟處理的案件屬于“兩個(gè)排除”范疇，是不在信訪事項(xiàng)范圍內(nèi)的。

三是縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)程序性受理信訪事項(xiàng)的規(guī)定，削弱了行政機(jī)關(guān)實(shí)體處理信訪事項(xiàng)責(zé)任主體的地位。雖然最終“雙軌并一軌”，但仍造成了行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的主渠道地位難以實(shí)現(xiàn)，反而大量的信訪人被吸引在縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)。其原因首先在于信訪人認(rèn)為縣以上政府信訪局既然受理信訪事項(xiàng)，接待信訪人，又號(hào)稱代表政府，有事就應(yīng)去找它信訪。其次，縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)程序性受理后，卻無(wú)權(quán)對(duì)信訪事項(xiàng)作出處理決定。因?yàn)?，它不能替代有?quán)處理的行政機(jī)關(guān)重復(fù)行使職權(quán)，而只能將其通過(guò)轉(zhuǎn)送、交辦程序轉(zhuǎn)到有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)，并答復(fù)信訪人。由于信訪工作機(jī)構(gòu)不具有實(shí)體的監(jiān)督權(quán)，因而它督促行政機(jī)關(guān)解決信訪事項(xiàng)的效果有限，造成了信訪人纏訪、鬧訪的大量發(fā)生。

四是行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的運(yùn)行機(jī)制和管理體制不暢?！稐l例》僅規(guī)定了“縣以上人民政府工作部門(mén)及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或者人員，具體負(fù)責(zé)信訪工作”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理信訪事項(xiàng)的運(yùn)行機(jī)制和管理體制缺乏具體規(guī)定。

對(duì)此，我們本著問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)當(dāng)下信訪工作進(jìn)行了有針對(duì)性的研究。我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化，必須加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，尤其是要關(guān)注其操作性和可行性。

我們提出的基本構(gòu)想主要有一下幾個(gè)方面：

（一）以科學(xué)界定信訪事項(xiàng)范圍為主導(dǎo)加快制定信訪法，推進(jìn)信訪制度立法的法治化。

首先，科學(xué)界定信訪事項(xiàng)范圍，明確信訪渠道在法律救濟(jì)體系中的法定地位。一是充分認(rèn)識(shí)以往規(guī)定的信訪事項(xiàng)范圍難以使信訪渠道成為法律救濟(jì)渠道；二是應(yīng)當(dāng)將信訪渠道定義為以解決“與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛”為主兼顧行政復(fù)議的行政司法救濟(jì)窗口。其依據(jù)是“國(guó)民對(duì)國(guó)家的請(qǐng)求權(quán)”，這是一種公法上的請(qǐng)求權(quán)，即公民為了保護(hù)受侵害的憲法規(guī)定的基本權(quán)利而請(qǐng)求國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出一定的行為的權(quán)利，包括行政裁決和行政復(fù)議。行政裁決針對(duì)的是“依請(qǐng)求”事前的訴求，行政復(fù)議針對(duì)的是“依請(qǐng)求”事后的訴求。我們將信訪事項(xiàng)范圍定義為“以解決與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛為主”，是由于我們?cè)O(shè)計(jì)的信訪渠道雖然包含行政裁決和行政復(fù)議，但主要針對(duì)的是權(quán)利人向行政機(jī)關(guān)提出的“事前”訴求，而權(quán)利人提出的行政復(fù)議事項(xiàng)只是程序性轉(zhuǎn)交其內(nèi)設(shè)主管復(fù)議機(jī)構(gòu)處理即可。這樣的設(shè)計(jì)就是一個(gè)“大信訪”格局，既解決了權(quán)利人找不到行政復(fù)議“入口”，也解決了權(quán)利人對(duì)行政機(jī)關(guān)“事前訴求”和“事后訴求”的處理統(tǒng)一監(jiān)督問(wèn)題。當(dāng)然，信訪事項(xiàng)范圍還應(yīng)當(dāng)包括“反映情況，提出建議、意見(jiàn)”的表現(xiàn)形式，以保持信訪制度的連續(xù)性。

其次，針對(duì)目前信訪制度立法層級(jí)低的問(wèn)題，要落實(shí)憲法有關(guān)信訪的原則性規(guī)定，加快制定信訪法的立法步伐。

（二）明確行政機(jī)關(guān)為處理信訪事項(xiàng)責(zé)任主體，強(qiáng)化信訪制度執(zhí)行的法治化。首先，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，確立行政機(jī)關(guān)為解決信訪事項(xiàng)的執(zhí)行主體、責(zé)任主體，是社會(huì)矛盾糾紛化解的制度創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定“強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛的功能”，這就要求我們必須把觀念轉(zhuǎn)變到此類糾紛應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理為主，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)、能夠快速、高效地化解糾紛優(yōu)勢(shì)。對(duì)行政機(jī)關(guān)處理決定不服的，信訪人方可最終進(jìn)入司法救濟(jì)渠道。其次，明確對(duì)“與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛”行政處理優(yōu)先原則。環(huán)境保護(hù)法第二十六條規(guī)定：“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?！笨梢?jiàn)，國(guó)家法律鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)處理此類民事糾紛優(yōu)于民事訴訟處理此類糾紛。因?yàn)?，行政處理效率高，成本低；而司法處理耗時(shí)長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，有訴累。信訪法應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)于此類民事糾紛，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先向有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)積極受理、處理此類糾紛。第三，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)處理此類糾紛的一般法定程序是辦理、復(fù)查、復(fù)核，有專門(mén)法規(guī)定的行政裁決事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先按專門(mén)法規(guī)定的行政裁決程序處理。第四，明確行政機(jī)關(guān)信訪工作體制機(jī)制。一是明確行政主要領(lǐng)導(dǎo)是信訪工作的“第一責(zé)任者”，應(yīng)當(dāng)由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)信訪工作。二是法律應(yīng)當(dāng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)信訪工作機(jī)構(gòu)督促檢查職責(zé)，有權(quán)將受理的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)送或者交辦給該機(jī)關(guān)的相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，督促其限期提出處理意見(jiàn)，共同答復(fù)信訪人。

（三）改造縣級(jí)以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)為處理信訪事項(xiàng)的監(jiān)察主體，形成信訪制度監(jiān)督的法治化。應(yīng)當(dāng)在信訪法作出如下規(guī)定：第一，將縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)提升為信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)，賦予其信訪監(jiān)察權(quán)。使其具有監(jiān)察處理行政機(jī)關(guān)及其工作人員在信訪事項(xiàng)的處理中不作為、亂作為的失職、瀆職行為的職權(quán)，從而使得原“縣以上政府信訪工作機(jī)構(gòu)”，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂行姓黧w資格的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，解決行政機(jī)關(guān)普遍存在的懶政、怠政、不作為、慢作為“痼疾”。這是信訪制度在繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，符合《條例》確立的行政機(jī)關(guān)是處理信訪事項(xiàng)的責(zé)任主體、各級(jí)政府信訪工作機(jī)構(gòu)是“督促檢查信訪事項(xiàng)處理”責(zé)任主體的制度規(guī)定；有利于彌補(bǔ)原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提升為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)而留下的空白。通過(guò)群眾信訪及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員不作為、亂作為行為，及時(shí)采取監(jiān)察措施糾正制止，同時(shí)對(duì)于某些涉及嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪線索及時(shí)移交國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法追究，共同形成對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督制約的強(qiáng)大合力。第二，信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)工作方式應(yīng)當(dāng)從過(guò)去的程序性受理為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槎睫k信訪事項(xiàng)的處理為主。各級(jí)政府信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)有“兩大工作方式”：一是督辦信訪事項(xiàng)的處理，對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理而不受理、應(yīng)當(dāng)告知而不告知、應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)而不引導(dǎo)的、應(yīng)當(dāng)出具處理意見(jiàn)而拒絕出具處理意見(jiàn)或者逾期不出具處理意見(jiàn)的，由信訪監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)函督辦；二是監(jiān)察處理在信訪事項(xiàng)處理中失職、瀆職、徇私舞弊、濫用權(quán)力等職務(wù)違法行為，對(duì)其予以行政問(wèn)責(zé)。信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然要接待信訪人，但是，不是為了程序性受理他們的信訪事項(xiàng)，也不搞轉(zhuǎn)送、交辦，而是為了審查有沒(méi)有符合需要督辦的情形。第三，明確規(guī)定信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)違法行為責(zé)任追究、政務(wù)處分的權(quán)限和程序，以便于信訪監(jiān)察機(jī)關(guān)依法按程序進(jìn)行信訪監(jiān)察工作。

綜上所述，對(duì)于信訪制度法治化，我們認(rèn)為，既要解決定位問(wèn)題，也要解決地位問(wèn)題，更要解決到位問(wèn)題。

（本文作者陳少敏系遼寧省信訪局原副局長(zhǎng)、遼陽(yáng)市委常委政法委書(shū)記；院國(guó)強(qiáng)系遼寧省法學(xué)會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)、省人大常委會(huì)法工委副主任）