發(fā)揮地方立法作用 推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以法治思維、法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，開啟了中國(guó)特色社會(huì)主義法治新時(shí)代。地方立法是國(guó)家法治建設(shè)的重要組成部分。2013年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在煙臺(tái)市主持召開推進(jìn)依法治國(guó)座談會(huì)，煙臺(tái)市人大常委會(huì)匯報(bào)了希望賦予更多設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的愿望和建議，引起高度重視。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)立法法作出修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，明確設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)制定地方法規(guī)。同年8月，經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，煙臺(tái)市成為省內(nèi)首批獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市。獲得地方立法權(quán)以來，煙臺(tái)市人大常委會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，先后制定實(shí)施十多部地方性法規(guī)，為煙臺(tái)市做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供了重要法治保障。

一、煙臺(tái)市立法工作的主要特點(diǎn)

市人大常委會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想特別是對(duì)立法工作的重要指示要求，緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，從具體事、細(xì)微處入手，不斷提升立法工作規(guī)范化、特色化、精細(xì)化水平，促進(jìn)法規(guī)有效實(shí)施。

（一）推進(jìn)立法規(guī)范化，完善立法工作格局。

一是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)立法。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法工作的政治原則，也是做好立法工作的根本保證。市人大常委會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，立法規(guī)劃、計(jì)劃和法規(guī)草案的起草、審議、修改等情況全過程報(bào)市委常委會(huì)。對(duì)于立法中的重大問題、重要事項(xiàng)、重要情況，及時(shí)向市委請(qǐng)示報(bào)告，根據(jù)市委部署要求有力有序推進(jìn)地方立法。二是堅(jiān)持人大主導(dǎo)地位。制定實(shí)施《煙臺(tái)市制定地方性法規(guī)條例》，作為煙臺(tái)市首部地方性法規(guī)和程序性法規(guī)，明確市人大常委會(huì)“全程參與、分段領(lǐng)跑”的立法主導(dǎo)模式。立法項(xiàng)目確定階段，精心編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，合理分配立法資源；法規(guī)起草階段，主動(dòng)與起草單位溝通，加強(qiáng)指導(dǎo)督導(dǎo)，確保每部法規(guī)擲地有聲、務(wù)實(shí)管用。三是充分發(fā)揮政府作用。市人大常委會(huì)法工委與政府司法行政部門保持密切聯(lián)系，及時(shí)協(xié)商溝通立法事宜。立法選題、項(xiàng)目論證和法規(guī)草案起草前，由政府部門立足工作實(shí)際，提出相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)需要細(xì)化和創(chuàng)制的意見建議，并對(duì)施行效果進(jìn)行預(yù)估。目前，煙臺(tái)市已經(jīng)公布和正在制訂的十多部實(shí)體法，大部分由政府部門提出立項(xiàng)并組織起草，取得良好效果。四是推動(dòng)社會(huì)各方參與。面向市直機(jī)關(guān)部門、縣（市、區(qū)）人大政府及社會(huì)公開征集立法建議，對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的事項(xiàng)，邀請(qǐng)專家論證評(píng)估，反復(fù)征求政府部門意見。在制定《煙臺(tái)市文明行為促進(jìn)條例》過程中，通過市級(jí)媒體發(fā)布調(diào)查問卷，將公眾集中提出的遵守公共場(chǎng)所秩序、維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生、倡導(dǎo)文明出行等建議充分吸收到法規(guī)草案中，對(duì)提高市民文明素質(zhì)、提升社會(huì)文明程度起到極大促進(jìn)作用。

（二）推進(jìn)立法特色化，與全市改革發(fā)展相銜接。

一是體現(xiàn)市情特點(diǎn)。市人大常委會(huì)緊扣省委、市委深入開展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程的總體部署，制定實(shí)施《關(guān)于助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程的意見》和《關(guān)于助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，按照地方立法權(quán)限，圍繞制約新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大事項(xiàng)、制約經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展重大問題實(shí)施五年立法規(guī)劃。圍繞助推重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效發(fā)展，制定《煙臺(tái)葡萄酒產(chǎn)區(qū)保護(hù)條例》，對(duì)煙臺(tái)釀酒葡萄種植區(qū)保護(hù)、葡萄酒地理標(biāo)志產(chǎn)品和證明商標(biāo)保護(hù)、政府服務(wù)保障、葡萄酒質(zhì)量提升等進(jìn)行立法規(guī)范，對(duì)于推動(dòng)煙臺(tái)市葡萄酒產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。二是體現(xiàn)地域特征。藍(lán)天碧海、綠水青山是煙臺(tái)市的亮麗名片和彌足珍貴的優(yōu)勢(shì)資源。為保護(hù)好森林生態(tài)，市人大常委會(huì)制定實(shí)施《煙臺(tái)市森林防火條例》，在森林防火、海岸林帶保護(hù)、裸露山體修復(fù)、退耕還林、水源涵養(yǎng)林建設(shè)等方面制定務(wù)實(shí)條款，快速解決了一批實(shí)際問題，有力推動(dòng)了煙臺(tái)市國(guó)家森林城市創(chuàng)建工作。煙臺(tái)市擁有1038公里海岸線，海域環(huán)境優(yōu)良、近海資源豐富。市人大常委會(huì)緊緊圍繞“岸線保護(hù)”這一核心，制定實(shí)施《煙臺(tái)市海岸帶保護(hù)條例》，規(guī)定海岸帶保護(hù)范圍嚴(yán)格控制和禁止的12種活動(dòng)及行為，用嚴(yán)格制度、嚴(yán)密法治保護(hù)岸線生態(tài)。三是體現(xiàn)人文特色。煙臺(tái)歷史悠久，文化底蘊(yùn)深厚。為更好傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，市人大常委會(huì)制定實(shí)施《煙臺(tái)市全民閱讀促進(jìn)條例》，成為國(guó)內(nèi)首部由設(shè)區(qū)市制定的全民閱讀促進(jìn)條例，有效解決了煙臺(tái)市閱讀服務(wù)供給不足、公共圖書館發(fā)展不平衡等問題，其中“引入社會(huì)力量建設(shè)城市書房”等做法獲全國(guó)人大常委會(huì)推廣。

（三）推進(jìn)立法精細(xì)化，打造地方立法精品。

一是立法理念精確。牢固樹立“以人為本、立法為民”理念，使每一項(xiàng)法規(guī)都符合憲法精神、反映人民意愿、體現(xiàn)民生需求。針對(duì)煙臺(tái)市水資源短缺的實(shí)際，市人大常委會(huì)經(jīng)過深入調(diào)研，連續(xù)3年制定實(shí)施《煙臺(tái)市飲用水水源保護(hù)條例》《煙臺(tái)市城市供水條例》《煙臺(tái)市節(jié)約用水條例》，對(duì)水源保護(hù)、供水管理、節(jié)約用水等作出具體規(guī)定，構(gòu)建起護(hù)水、管水、節(jié)水相配套的地方法規(guī)體系，引領(lǐng)樹立“人人愛水、人人護(hù)水、人人惜水”的良好社會(huì)風(fēng)尚。二是立法選題精準(zhǔn)。把問題導(dǎo)向作為提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵。著眼緩解民營(yíng)企業(yè)面臨的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，制定實(shí)施《煙臺(tái)市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，提出鼓勵(lì)發(fā)展“四新經(jīng)濟(jì)”、深化“放管服”改革、推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等務(wù)實(shí)舉措，規(guī)范和保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)了企業(yè)家信心。為遏制無序無度燃放煙花爆竹行為，制定實(shí)施《煙臺(tái)市燃放煙花爆竹管理?xiàng)l例》，對(duì)煙花爆竹燃放時(shí)間、燃放地點(diǎn)作出規(guī)定，有效改善了公共衛(wèi)生環(huán)境，保障了群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。三是立法內(nèi)容精良。在法規(guī)內(nèi)容和條款設(shè)計(jì)上，不求大而全、突出專而精，以小切口撬動(dòng)大問題。針對(duì)煙臺(tái)市安全生產(chǎn)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻的實(shí)際，制定實(shí)施《煙臺(tái)市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明晰企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)化安全監(jiān)管措施。條例實(shí)施后，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)安全事故同比下降38.5%、死亡人數(shù)同比下降43%。為加強(qiáng)山體保護(hù)，制定實(shí)施《煙臺(tái)市山體保護(hù)條例》，對(duì)非法盜采、山體地形地貌毀損等11類問題進(jìn)行立法規(guī)范，經(jīng)過反復(fù)討論修改，保護(hù)范圍由“市區(qū)”擴(kuò)大到“全市行政區(qū)域”，效果更加明顯。

（四）增強(qiáng)法規(guī)實(shí)效性，保障法規(guī)立得住、行得通、真管用。

一是配強(qiáng)立法隊(duì)伍。市人大法制委員會(huì)配備主任委員1名、副主任委員1名、委員10名，其中具有法律背景和法律實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的8名，占三分之二。市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)現(xiàn)有6名工作人員，大部分擁有法學(xué)研究生學(xué)歷。同時(shí)，市政府司法行政部門也充實(shí)了工作力量，配強(qiáng)了行政編制和專業(yè)人員，為地方法規(guī)起草工作提供了有力保障。二是深化立法研究。注重加強(qiáng)常委會(huì)組成人員和人大代表立法培訓(xùn)，邀請(qǐng)省人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)同志，就地方立法需要把握的重點(diǎn)問題進(jìn)行系統(tǒng)解讀和答疑解惑。把立法工作與“不忘初心、牢記使命”主題教育相結(jié)合，組織常委會(huì)組成人員、人大代表，圍繞事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展立法調(diào)研，及時(shí)了解掌握有關(guān)情況。與政府相關(guān)部門、駐煙高校、科研院所等多方合作，組建地方立法顧問庫(kù)；與煙臺(tái)大學(xué)、魯東大學(xué)、山東工商學(xué)院等駐煙高校合作建立地方立法基地，形成專家與社會(huì)相結(jié)合的立法機(jī)制，調(diào)動(dòng)方方面面的積極性，為立法工作提供人才儲(chǔ)備和智力支持。三是推進(jìn)法規(guī)實(shí)施。市人大常委會(huì)始終把對(duì)憲法法律、地方性法規(guī)的宣傳和監(jiān)督牢牢抓在手上，多次組織執(zhí)法檢查，推進(jìn)法律法規(guī)真落地、見實(shí)效。深入開展規(guī)范性文件備案審查，對(duì)2016年以來現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行了全面審查，有力維護(hù)了國(guó)家法制統(tǒng)一。扎實(shí)開展立法評(píng)估工作，去年對(duì)全民閱讀促進(jìn)條例、森林防火條例兩部法規(guī)進(jìn)行“把脈問診”和“立法回頭看”，保障法規(guī)有效實(shí)施。加強(qiáng)憲法法律和地方性法規(guī)宣傳解讀，每年國(guó)家憲法日期間組織專家進(jìn)行專題研討和講解，加深各級(jí)黨員干部對(duì)憲法的學(xué)習(xí)理解。開展“七五”普法中期工作情況視察，市、縣兩級(jí)人大聯(lián)動(dòng)，深入街道、學(xué)校、廠礦企業(yè)實(shí)地察看，有效提升了全民法治素養(yǎng)，營(yíng)造了尊法、學(xué)法、守法、用法的濃厚氛圍。

二、存在的主要問題

一是公眾參與度不高。

公眾參與渠道少、方式相對(duì)單一，目前立法征求意見僅限于在市級(jí)媒體和人大網(wǎng)站、公眾號(hào)發(fā)布公告，留下聯(lián)系方式，實(shí)際點(diǎn)擊量和提出意見數(shù)量都比較少。與公眾溝通和信息反饋機(jī)制也不完善，對(duì)于公眾提出的意見建議部分沒有及時(shí)反饋，沒能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性。

二是立法力量相對(duì)不足。

法規(guī)草案起草部門缺少法律專業(yè)人才，不熟悉立法理論，盡管在起草階段下了很大功夫，但草案初稿質(zhì)量普遍不高。在市人大常委會(huì)法工委現(xiàn)有6名工作人員中，40周歲以下的只有2人，存在老齡化傾向。

三是第三方參與立法機(jī)制還需不斷完善。

煙臺(tái)市第三方參與立法總體處在摸索階段，缺乏相應(yīng)的選聘及監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于立法規(guī)模、數(shù)量、程序等方面規(guī)定不夠詳細(xì)，沒有具體考核指標(biāo)，而且第三方參與立法大多停留在法規(guī)起草環(huán)節(jié)，其它環(huán)節(jié)引入第三方力度不夠，其作用沒有充分發(fā)揮出來。

三、下步工作重點(diǎn)和努力方向

（一）始終堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)立法。

立法是國(guó)家重要政治活動(dòng)，政治屬性是立法工作第一屬性。市人大常委會(huì)及立法隊(duì)伍要旗幟鮮明講政治，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)放在立法工作首位，貫穿立法的全過程、各方面。要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于地方人大工作的重要指示精神，在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。要嚴(yán)格落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)立法工作中的重大問題、重要事項(xiàng)、重要情況，都應(yīng)經(jīng)人大常委會(huì)黨組討論后，及時(shí)向市委請(qǐng)示報(bào)告。人大常委會(huì)黨組要充分認(rèn)識(shí)立法工作的重要使命，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，為地方立法把方向、管大局、保落實(shí)。立法團(tuán)隊(duì)要以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度開展立法工作，善于向市委提出科學(xué)立法決策的建議，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法治方案，推動(dòng)地方立法工作不斷取得新進(jìn)展、提升新水平。

（二）強(qiáng)化地方法規(guī)執(zhí)行。

要始終把強(qiáng)化執(zhí)行擺在重要位置，采取多種方式方法加強(qiáng)對(duì)法規(guī)的宣傳普及和貫徹落實(shí)。要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式，借助新媒體，通過微信、微博、抖音等平臺(tái)開展“指尖普法”，使辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法成為廣大群眾的共同追求和自覺行動(dòng)。要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，充分發(fā)揮法律巡視“利劍”作用，按照“在監(jiān)督中體現(xiàn)支持，在支持中實(shí)施監(jiān)督”的思路，強(qiáng)化市縣聯(lián)動(dòng)，通過調(diào)研、視察、檢查、聽取審議專項(xiàng)報(bào)告等手段，保障法規(guī)有效實(shí)施。要保證法規(guī)效力，建立完善立法評(píng)估機(jī)制，對(duì)地方性法規(guī)在實(shí)施中的實(shí)際效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，及時(shí)矯正和完善法規(guī)缺陷，彌補(bǔ)立法過程瑕疵，為動(dòng)態(tài)、有效解決問題提供持續(xù)法治保障。

（三）擴(kuò)大立法過程公眾參與度。

公眾充分參與立法能夠有效提升公眾法律意識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)行法律的主動(dòng)性和自覺性。要多渠道征求立法意見，根據(jù)需要通過報(bào)紙、廣播電視、微博、微信、手機(jī)APP等載體開展，充分匯聚民智民意。要完善各個(gè)階段公眾參與機(jī)制，減少民意表達(dá)中間環(huán)節(jié)，特別是探索建立立法后期表決通過、修改、解釋、廢除等階段公眾參與機(jī)制，增進(jìn)公眾對(duì)法規(guī)制定過程和法規(guī)內(nèi)容的理解。要樹立主動(dòng)溝通反饋意識(shí)，及時(shí)向公眾反饋立法進(jìn)程及意見建議吸納情況，采取微信微博互動(dòng)、面對(duì)面座談等多元化方式，實(shí)現(xiàn)公眾與立法機(jī)關(guān)的有效互動(dòng)。

（四）加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)。

一支力量充足、活力充沛的立法人才隊(duì)伍，是提升立法質(zhì)量的關(guān)鍵。要健全立法人才選拔機(jī)制，探索建立從符合條件的律師、政府司法行政部門、法學(xué)專家中招錄優(yōu)秀立法人才機(jī)制，注重青年立法人才選拔培養(yǎng)。要加強(qiáng)立法人員培訓(xùn)，通過“引進(jìn)來”“走出去”相結(jié)合的方式，邀請(qǐng)更多立法專家、專業(yè)人士進(jìn)行專題授課和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)讓立法團(tuán)隊(duì)走出去調(diào)研學(xué)習(xí)，增加立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，還要優(yōu)化立法團(tuán)隊(duì)人員結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增加有立法工作經(jīng)驗(yàn)的專職委員的數(shù)量，進(jìn)一步增加專業(yè)知識(shí)過硬、具有法學(xué)教育背景的委員代表比例，提升立法能力。

（五）提升第三方參與立

法效能。

引入第三方參與立法是發(fā)揮地方立法功能的關(guān)鍵。要保障第三方立法資源的充分性，協(xié)助做好第三方立法調(diào)研及資料收集等工作，提供充足科研經(jīng)費(fèi)保障，充分調(diào)動(dòng)起第三方積極性。探索引入第三方參與立法招標(biāo)機(jī)制，構(gòu)建有序參與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使更多有資源、有資質(zhì)的第三方廣泛參與進(jìn)來，滿足多樣化立法需求。要鼓勵(lì)第三方多環(huán)節(jié)參與立法，除立法起草環(huán)節(jié)外，征求意見、審議表決等各個(gè)環(huán)節(jié)也可探索引入第三方，確保立法機(jī)關(guān)和第三方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免部門利益法制化。