關(guān)于山東省省級國資國企改革政策實施情況的調(diào)研與思考

為推動黨中央關(guān)于國資國企改革決策部署和省委改革攻堅任務(wù)落實落地，按照省人大常委會2020年監(jiān)督工作要點和重點調(diào)研課題安排，省人大常委會組成調(diào)研組對山東省省級國資國企改革相關(guān)政策實施情況進行了專題調(diào)研。

一、省級國資國企改革發(fā)展取得的主要成效

近年來，在省委堅強領(lǐng)導下，省政府及有關(guān)部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨中央關(guān)于國資國企改革決策部署和省委工作安排，圍繞推進國有經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，完善國有資產(chǎn)管理體制，加強國有資產(chǎn)管理，深化國有企業(yè)改革，促進國有資產(chǎn)保值增值，取得明顯成效。

截至2019年末，省級39戶一級企業(yè)資產(chǎn)總額7.12萬億元。其中，實體類企業(yè)27戶，資產(chǎn)3.18萬億元，金融類企業(yè)6戶，資產(chǎn)3.89萬億元，文化類企業(yè)6戶，資產(chǎn)495.59億元，資產(chǎn)規(guī)模超過千億的有17戶、超過兩千億的有11戶。省級企業(yè)所有者權(quán)益總額1.44萬億元。其中，實體類企業(yè)1.02萬億元，比2017年增長27.64%，金融類企業(yè)3944.93億元，比2017年增長12.27%，文化類企業(yè)288.56億元，比2017年增長1.07%。省級企業(yè)營業(yè)總收入、利潤總額、凈利潤分別比2017年增長29.30%、25.34%、32.14%。2019年省國資委監(jiān)管的27戶省屬企業(yè)營業(yè)收入居全國第3位；資產(chǎn)規(guī)模、利潤總額、勞動生產(chǎn)總值均居全國第4位；資產(chǎn)負債率69.24%，低于全國省級監(jiān)管企業(yè)平均水平2.4個百分點。

實施混改三年工作計劃。2019年省屬企業(yè)（含權(quán)屬企業(yè)，下同）共有187戶完成混改任務(wù)，引進非公資本201億元，省屬企業(yè)混改戶數(shù)占比已達67.8%；2020年上半年新增混改企業(yè)72戶，資產(chǎn)證券化率超過51%。推動產(chǎn)業(yè)板塊向主業(yè)聚集。清理整合非主業(yè)企業(yè)，加大主業(yè)投資力度，2019年度省屬企業(yè)投資總額中主業(yè)投資占比已達97%。加快國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組。組建山東鐵路投資集團、山東機場集團、山東港口集團、山東省國欣文旅集團、山東國欣頤養(yǎng)集團；實施山東重工與中國重汽、山東能源與兗礦集團、山東高速與齊魯交通強強聯(lián)合。深化市場化改革。轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，開展勞動、人事、分配三項制度改革專項行動，2019年以來共競爭淘汰中層以上管理人員451人，在管理人員的薪酬結(jié)構(gòu)中，績效年薪占比達60%以上；9戶上市公司實施股權(quán)激勵計劃，195戶非上市公司實施中長期激勵試點，3戶企業(yè)開展職業(yè)經(jīng)理人制度試點。完善國有資本監(jiān)管體制。省國資委印發(fā)授權(quán)放權(quán)清單，明確界定監(jiān)管職責，更好發(fā)揮國有資本投資運營公司職能作用。推進國有金融資本管理改革。落實完善國有金融資本集中統(tǒng)一管理的實施意見，擬訂實施方案，確立省級國有金融資本、金融機構(gòu)管理體制，開展產(chǎn)權(quán)登記等基礎(chǔ)管理工作；改革重組恒豐銀行，成立省投融資擔保集團，通過助推中泰證券、威海商業(yè)銀行上市及魯信集團等增資擴股，提升服務(wù)實體經(jīng)濟能力。大力加強國有企業(yè)黨的建設(shè)。認真落實省委關(guān)于加強新時代省屬企業(yè)黨的建設(shè)工作實施意見，全面完成省屬企業(yè)“黨建入章”?？偟膩砜矗沂Y國企改革不斷深化完善，國有資本實力不斷發(fā)展壯大，國有經(jīng)濟在實施全省重大發(fā)展戰(zhàn)略中的主導骨干支柱作用不斷增強，為新時代現(xiàn)代化強省建設(shè)提供了重要保障和有力支撐。

二、存在的主要矛盾和問題

（一）國資國企布局結(jié)構(gòu)改革有待深化拓展

省級國有企業(yè)總體布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)，效率尚有較大提升空間。權(quán)屬企業(yè)布局分散、管理鏈條長、質(zhì)量效益不高。絕大多數(shù)處于一般性充分競爭領(lǐng)域，行業(yè)布局較為分散。四級及以下權(quán)屬企業(yè)占比過半，級次鏈條長，企業(yè)戶數(shù)多，勢必增大監(jiān)管難度和國有資產(chǎn)流失風險。省屬企業(yè)大部分資產(chǎn)集中于少數(shù)重點企業(yè)集團，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)相對集中于少數(shù)上市公司，而多數(shù)企業(yè)規(guī)模較小、效益不高的問題比較突出。新增投資結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化提升。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省級企業(yè)對文化、旅游、新能源等產(chǎn)業(yè)項目的投資比較散亂。省屬地方金融企業(yè)“小散弱”特征明顯。省級國有金融骨干龍頭企業(yè)實力不強，與我省經(jīng)濟大省的地位不相適應(yīng)。以上表明，省級國資國企布局結(jié)構(gòu)調(diào)整改革任務(wù)仍比較艱巨。

（二）混合所有制改革仍需不斷完善

省屬國企混改已取得重大突破，但改革仍需要在實踐中不斷發(fā)展完善。受我省國有企業(yè)資產(chǎn)偏重、民營企業(yè)活力不足等因素制約，通過引進高水平戰(zhàn)略投資者實現(xiàn)國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟強強聯(lián)合的成功案例不多。在鼓勵非公有制企業(yè)控股國有企業(yè)、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟方面，推進相對緩慢。國有資本絕對控股的混改企業(yè)較多，相對控股、參股企業(yè)較少；員工持股改革僅在10戶試點企業(yè)進行，通過混改實現(xiàn)股權(quán)合理配置、促進企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換的效果尚未充分顯現(xiàn)。為推動改革破題和快速鋪開，當前對國有企業(yè)混改的考核比較注重混改資產(chǎn)、戶數(shù)等數(shù)量指標，而混改質(zhì)量方面的考核評價制度不夠健全。適應(yīng)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟新形勢，國有相對控股、參股企業(yè)的國有資產(chǎn)監(jiān)管政策也需要調(diào)整完善。

（三）國有企業(yè)中長期激勵機制有待加強

調(diào)研中有企業(yè)反映，我省省屬企業(yè)中長期激勵政策雖有明顯改進，但實際執(zhí)行中仍然存在激勵政策門檻較高、激勵方式單一、激勵力度不足等問題。從企業(yè)須具備的條件看，按照現(xiàn)行國家和省有關(guān)規(guī)定，企業(yè)只有達到相應(yīng)的業(yè)績水平和績效指標，才可以對核心骨干人員實施中長期激勵政策。由于政策設(shè)定的門檻較高，目前僅有少數(shù)省屬企業(yè)開展中長期激勵工作。特別是困難企業(yè)無法運用中長期激勵政策激發(fā)內(nèi)在活力，不利于企業(yè)擺脫困局。從激勵方式看，大部分企業(yè)通過超額利潤提成、項目跟投實施激勵，相對于股權(quán)激勵，上述激勵方式?jīng)]有在企業(yè)與被激勵對象之間建立長期穩(wěn)定的“利益捆綁”機制，負盈不負虧，無法充分發(fā)揮激勵作用。從激勵力度看，項目跟投政策規(guī)定，跟投人員合計投入資金不得超過項目資金峰值的10%，單個跟投對象投入資金不得超過項目資金峰值的1%，跟投比例不高。若將混改企業(yè)實施員工持股視為激勵政策，混改企業(yè)員工持股總量不得高于公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高于總股本的1%，激勵效果不夠明顯。

（四）部分國有企業(yè)風險隱患不容忽視

部分企業(yè)債務(wù)負擔較重。一些企業(yè)集團資產(chǎn)負債率居高不下，去年受疫情影響，企業(yè)資金鏈處于緊繃狀態(tài)，償債壓力加大。企業(yè)權(quán)益性融資增長較快。除“顯性”負債外，部分企業(yè)還利用永續(xù)債等權(quán)益性融資工具開展融資活動，且權(quán)益性融資的平均融資成本高于同期有息負債融資利率，企業(yè)債務(wù)利息負擔較重。企業(yè)債務(wù)化解和風險防范存在薄弱環(huán)節(jié)。企業(yè)化債方式比較單一，市場化、法治化債轉(zhuǎn)股工作推進不夠理想，全口徑債務(wù)風險評估、預警、處置機制不夠健全。企業(yè)歷史潛虧掛賬不容忽視。綜合研判企業(yè)風險，還應(yīng)當考慮部分企業(yè)歷史潛虧掛賬較多這一因素，歷史潛虧掛賬多，消化難度大，增大了企業(yè)風險隱患。

（五）企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展內(nèi)生動力不足

部分省屬企業(yè)研發(fā)投入水平低，且投入極不均衡。企業(yè)實際享受稅收優(yōu)惠政策的研發(fā)費用與賬面數(shù)相差較大，反映出企業(yè)存在研發(fā)費用會計核算不規(guī)范、費用歸集不準確的問題，也不排除有的企業(yè)存在虛增研發(fā)費用問題。從政策層面看，企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動力不足，反映出引導企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的機制不夠健全，如支持企業(yè)開展應(yīng)用基礎(chǔ)研究、核心技術(shù)攻關(guān)及促進企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等扶持政策不夠有力，對企業(yè)研發(fā)投入真實性、有效性缺乏嚴格考核等。

（六）國有金融資本管理體制改革有待深化

管理體制尚未完全理順，對省屬企業(yè)集團出資舉辦并行使股東權(quán)利的金融機構(gòu)，財政、國資、實際出資人金融資本監(jiān)管職責邊界不夠清晰。國有金融資本運營體系不夠完善，省級金融控股平臺尚需加快培育。金融資本戰(zhàn)略重組和布局結(jié)構(gòu)調(diào)整推進比較緩慢。城商行、農(nóng)商行改革任務(wù)較重。國有金融資本統(tǒng)計報告、財務(wù)監(jiān)管、經(jīng)營預算、績效考核、薪酬管理等基礎(chǔ)工作亟待加強。地方金融風險不容忽視，金融風險監(jiān)控、預警、處置機制需要加強。

（七）“陽光國企”建設(shè)存在短板

近年來，省級國有企業(yè)信息公開工作有所加強，但從“陽光國企”建設(shè)目標任務(wù)看，還存在不平衡、不充分問題。企業(yè)集團好于權(quán)屬企業(yè)，上市公司好于非上市公司；企業(yè)特別是權(quán)屬企業(yè)的關(guān)鍵信息，如主營業(yè)務(wù)所處行業(yè)、主要經(jīng)濟指標、重要關(guān)聯(lián)交易事項等信息公開不夠及時完整；企業(yè)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的信息不夠透明，同時對提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)企業(yè)的績效考核，未引入社會評價，尚未形成有效的社會監(jiān)督制約機制。

三、對策建議

（一）加大布局結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，提升國有資本整體效能

圍繞貫徹黨中央關(guān)于國資國企改革“有進有退、有所為有所不為”的戰(zhàn)略方針和省委“減戶數(shù)、增效益”決策部署，把布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整作為省屬企業(yè)改革發(fā)展重中之重，把收縮戰(zhàn)線、提高資本集中度作為改革著力點，切實推動國有資本向服務(wù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵行業(yè)、龍頭骨干企業(yè)聚集，向承擔專項任務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的領(lǐng)域集中，提高國有資產(chǎn)配置效率。要在清產(chǎn)核資、摸清家底的基礎(chǔ)上，加強規(guī)劃引領(lǐng)，落實“一企一策”原則，采取混改、兼并、重組、破產(chǎn)、關(guān)閉等多種方式，推動國有資本有序進退，不搞“一刀切”“齊步走”。要著重發(fā)揮國有資本投資運營公司作用，把推進布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整作為對其績效考核的重點，加強企業(yè)投資監(jiān)管，支持引導企業(yè)聚焦主業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高國有資本運營質(zhì)量和效益。

（二）圍繞提質(zhì)增效，持續(xù)推進混合所有制改革

從省屬企業(yè)混改情況看，在實現(xiàn)量的突破基礎(chǔ)上，必須適時引導改革向質(zhì)的提升轉(zhuǎn)變。要突出強企目標，統(tǒng)籌國有、集體、非公各類資本和省內(nèi)、省外、國外各類資源，打造具有一流競爭力的龍頭企業(yè)。推動國有企業(yè)引入民營機制，支持非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，更好發(fā)揮混改在優(yōu)化資源配置、推進新舊動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化提升方面的重要作用。要進一步解放思想，鼓勵處于充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，通過相對控股、參股、設(shè)置優(yōu)先股等多種形式，完善法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，提高資產(chǎn)收益率。要加強改革質(zhì)量考核，認真貫徹執(zhí)行《省屬企業(yè)混合所有制改革后評價工作實施辦法》。適應(yīng)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟要求，進一步完善國有相對控股、參股企業(yè)的國有資本監(jiān)管制度，為國有資產(chǎn)保值增值提供良好體制保障。

（三）完善中長期激勵機制，增強政策實施效果

堅持市場化改革方向，進一步降低政策門檻，擴大政策實施范圍，完善針對困難企業(yè)的中長期激勵政策，積極爭取國家政策支持，在更多混改企業(yè)進行員工持股改革。進一步加大激勵力度，適當提高股權(quán)激勵對象持股比例、項目跟投人跟投比例。進一步完善中長期激勵方式，形成產(chǎn)權(quán)型激勵與分配型激勵并重的多元化激勵格局，強化激勵對象與企業(yè)利益捆綁。轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，簡化審批流程，加強激勵政策績效評估，增強企業(yè)發(fā)展活力和競爭能力。

（四）加強企業(yè)債務(wù)風險防范，加快推進債轉(zhuǎn)股工作

在對企業(yè)資產(chǎn)負債率和有息負債規(guī)模實施有效管控的同時，要著重加強全口徑企業(yè)債務(wù)風險防范，建立覆蓋經(jīng)營性負債、權(quán)益性負債、企業(yè)擔保等企業(yè)債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測平臺，結(jié)合債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、償債能力等指標，對企業(yè)債務(wù)負擔進行科學分析，對債務(wù)風險進行評估預警。加強全方位企業(yè)債務(wù)風險管理，對企業(yè)集團及其權(quán)屬企業(yè)的重大融資行為進行“穿透式”監(jiān)控，著重防范“擔保圈”系統(tǒng)風險。創(chuàng)新市場化、法治化降負債防風險工具，加快推進債轉(zhuǎn)股工作，加強與金融機構(gòu)和企業(yè)對接，完善相關(guān)政策，疏通債轉(zhuǎn)股推進中的“堵點”“瓶頸”，更好發(fā)揮債轉(zhuǎn)股工具在化解企業(yè)債務(wù)風險及促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等方面的積極作用。

（五）優(yōu)化考核扶持政策，營造創(chuàng)新發(fā)展良好環(huán)境

圍繞增強企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展內(nèi)生動力，進一步完善考核體系，加強對企業(yè)研發(fā)投入真實性、有效性的考核，將企業(yè)研發(fā)費用享受稅收優(yōu)惠政策情況納入考核視野，使出資人考核政策與稅收優(yōu)惠政策協(xié)同發(fā)力，強化對真投入、見實效企業(yè)的考核激勵，防范道德風險。鼓勵企業(yè)加強基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新和核心技術(shù)攻關(guān)，建立科技創(chuàng)新重點企業(yè)、重點項目名錄，對納入名錄管理的企業(yè)和項目給予必要的政策支持。建立賦予國有企業(yè)科技人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)制度，在賦權(quán)形式、成果評價、收益分配等方面積極開展試點工作，充分調(diào)動企業(yè)科研人員的創(chuàng)新積極性、主動性。

（六）完善國有金融資本管理制度體系，推動國有金融企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

進一步厘清國有金融資本監(jiān)管職責邊界，壓實管理責任，加強部門協(xié)調(diào)配合，推進統(tǒng)一管理制度落實落地。加快培育壯大省級金融資本運營平臺，健全國有金融資本管理運營體系，推進國有金融資本戰(zhàn)略性重組，做強做優(yōu)做大金融龍頭企業(yè)。加大金融機構(gòu)改革力度，深化城商行、農(nóng)商行改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全普惠金融組織體系，切實增強服務(wù)實體經(jīng)濟能力。依法加強出資人管理，強化金融企業(yè)財務(wù)監(jiān)管、績效考核和薪酬管理，注重高端金融人才隊伍建設(shè)。高度重視金融風險防范，建立與金融管理部門協(xié)同配合機制，加強監(jiān)管聯(lián)動和信息共享，防止國有金融資本流失，促進經(jīng)濟金融良性循環(huán)發(fā)展。

（七）強化治理機制，守牢國資國企改革發(fā)展底線

圍繞防范國有資產(chǎn)流失，加強對企業(yè)重大投融資、境外投資、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評估等重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提高監(jiān)管信息化水平，增強監(jiān)管的及時性、有效性。推進國有企業(yè)審計監(jiān)督全覆蓋，加大審計力度，著重治理企業(yè)財務(wù)核算不規(guī)范、虛盈實虧等問題。加強出資人監(jiān)管、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、巡視巡察等協(xié)調(diào)配合機制，對企業(yè)短期行為、道德風險、利益輸送等嚴肅追責問責。大力推進“陽光國企”建設(shè)，盡快建立統(tǒng)一的信息公開平臺，推進企業(yè)集團權(quán)屬企業(yè)信息公開，提高企業(yè)向社會提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的透明度，引入社會評價機制，并將評價結(jié)果納入企業(yè)績效考核，切實加強社會監(jiān)督。