貫徹全過程人民民主理念 完善立法智庫工作機(jī)制
——以地方人大文明行為促進(jìn)立法為例

□薄其圣

習(xí)近平總書記“七一”重要講話，站在人民創(chuàng)造歷史的高度，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展全過程人民民主”。這一重要論述思想深邃、內(nèi)涵豐富，為推進(jìn)我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了根本遵循，也為做好地方人大智庫工作指出了明確方向。

習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主重要論述始于人大立法工作，始于立法聯(lián)系點(diǎn)。2019年11月，習(xí)近平總書記到上海市長寧區(qū)虹橋街道的全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察時(shí)指出，我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。立法聯(lián)系點(diǎn)是智庫工作載體，立法智庫是提高立法質(zhì)量和效率的重要支撐；提高立法智庫工作機(jī)制科學(xué)化水平，是地方人大推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的必然要求。

黨的十八大以來，各地精神文明建設(shè)法治化進(jìn)程取得歷史性進(jìn)展。2013年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例》是全國首部文明行為促進(jìn)條例。截至2020年10月底，全國有77個(gè)地方制定了文明行為促進(jìn)條例，包括北京、天津、河北、河南、廣西、甘肅、貴州等七個(gè)省級(jí)和七十個(gè)設(shè)區(qū)的市人大。2020年11月20日，全國精神文明建設(shè)表彰大會(huì)公布了第六屆“全國文明城市”入選名單。各地人大立法智庫的文明行為促進(jìn)立法工作，有力推動(dòng)精神文明建設(shè)法治化進(jìn)程，也為完善智庫科學(xué)化工作機(jī)制提供了借鑒。

一、立法智庫及其工作機(jī)制

在廣義上，人大智庫是為各級(jí)人大及其常委會(huì)、人大代表依法履職提供咨詢服務(wù)的組織、機(jī)構(gòu)、機(jī)制和平臺(tái)。智庫組織有研究會(huì)、專家?guī)?、代表小組等；智庫機(jī)構(gòu)包括研究院、研究所、研究中心、研究咨詢基地、顧問公司等；智庫機(jī)制是人大發(fā)揮智庫作用的程序以及智庫運(yùn)行工作機(jī)制；智庫平臺(tái)分民意互動(dòng)平臺(tái)和民意征集平臺(tái)。平臺(tái)的特點(diǎn)是開放性，一般面向社會(huì)各界、各方面、各階層開放。基層立法聯(lián)系點(diǎn)，以及論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)等人大智庫形式，具有一定互動(dòng)性。民意征集平臺(tái)是人大機(jī)關(guān)利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)站、兩微一端等，征求社會(huì)各方面意見。比如，地方人大立法，黨政群團(tuán)機(jī)關(guān)職能部門及其智庫不可替代；黨中央關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見，鼓勵(lì)人大代表與智庫開展合作研究，這屬于廣義人大智庫。

地方人大為發(fā)揮立法主導(dǎo)作用建立的智庫體系，是狹義人大智庫。本文探討，狹義人大智庫貫徹全過程人民民主理念，參與地方人大立法，推進(jìn)科學(xué)立法，提高立法工作質(zhì)量和效率的智庫運(yùn)行工作機(jī)制。另外，職能部門及其智庫、人大代表參與人大立法，往往存在行業(yè)、能力等局限，不視為狹義人大智庫。

人大智庫不能簡單稱“外腦”。作為代表機(jī)關(guān)，人大制定的法律法規(guī)和作出的決議決定代表全民共同意志。有的地方人大面向全國招聘專家，其轄區(qū)外的專家和智庫為“外腦”，轄區(qū)內(nèi)人員和機(jī)構(gòu)屬于公眾對(duì)人大工作的有序參與。

地方人大智庫的建設(shè)、參與和運(yùn)行機(jī)制，是智庫工作機(jī)制。人大立法、監(jiān)督工作，需要更好發(fā)揮智庫作用。智庫參與地方人大立法工作相對(duì)普遍。立法智庫參與文明行為促進(jìn)立法工作情況，較全面地反映了人大智庫科學(xué)化工作機(jī)制建設(shè)水平。

二、立法智庫科學(xué)化工作機(jī)制

加強(qiáng)地方人大智庫建設(shè)，完善立法智庫科學(xué)化工作機(jī)制，是推進(jìn)科學(xué)立法的重要保障。要堅(jiān)持和踐行全過程人民民主，積極探索更好發(fā)揮人大主導(dǎo)立法作用的方式方法，強(qiáng)化主導(dǎo)意識(shí)，提升主導(dǎo)能力，發(fā)揮主導(dǎo)作用，用制度推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

（一）全民參與，突出主體性。每個(gè)人都有機(jī)會(huì)成為國家決策的參與者，是全過程人民民主的重要魅力所在。傳統(tǒng)上，儒家孝道是國家統(tǒng)治、社會(huì)管理的工具，也是全體社會(huì)成員（天子至于庶民）都要遵守的行為規(guī)范。同樣，文明行為促進(jìn)法規(guī)與區(qū)域內(nèi)全民日常生產(chǎn)生活和基本價(jià)值取向密切相關(guān)。文明城市人民建，城市文明惠人民。城市文明惠人民是出發(fā)點(diǎn)落腳點(diǎn)，文明城市人民建體現(xiàn)人民主體地位。人大智庫要建立健全人民群眾廣泛參與立法活動(dòng)、反映民情、傾聽民意、匯聚民智的“直通車”工作機(jī)制，對(duì)社會(huì)公眾提出的意見建議，認(rèn)真梳理分析，吸收合理意見完善法規(guī)草案，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，最大程度凝聚共識(shí)和力量。全民參與文明行為促進(jìn)立法，確保法規(guī)接地氣、能落實(shí)、真管用。

（二）匠心引領(lǐng)，增強(qiáng)權(quán)威性。人大智庫要通過完整的制度程序和完整的參與實(shí)踐，增強(qiáng)立法工作科學(xué)性、專業(yè)性和權(quán)威性。

一是吸收專業(yè)人員參與。全過程人民民主保證人民當(dāng)家作主地位，依靠人民參與，廣泛體現(xiàn)人民意志、真實(shí)保障人民權(quán)益、有效激發(fā)人民創(chuàng)造活力。人大智庫文明行為促進(jìn)立法工作，要充分尊重人民主體地位，廣泛吸收業(yè)內(nèi)人士和權(quán)威專家參與。文明行為促進(jìn)立法，職能部門及其智庫固然不可替代，但要更好發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，必須在職能部門及其智庫之外，吸納各方面代表人物和專家參與，提高立法精細(xì)化、精準(zhǔn)度和針對(duì)性。比如，文明行為促進(jìn)法規(guī)是促進(jìn)法，不是處罰法、管理法。各地出臺(tái)的法規(guī)，大多對(duì)不文明行為處罰和文明秩序管理進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范，而缺少文明行為促進(jìn)的方法、途徑、載體和舉措。立法工作存在對(duì)管理主體的依賴，而文明行為主體參與不足。文明單位（文明家庭）評(píng)選、道德模范評(píng)選、見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)救助等，屬于文明行為促進(jìn)方法。熱心公益、見義勇為、助人為樂、樂善好施等方面的組織和個(gè)人，是文明行為促進(jìn)工作的行為主體，是法規(guī)實(shí)施的中堅(jiān)力量，是不可缺少的立法參與主體。比如，志愿服務(wù)是文明行為促進(jìn)工作常見的形式和載體。立法規(guī)范關(guān)于志愿服務(wù)的內(nèi)容，具有志愿精神的公民應(yīng)當(dāng)參與。廣泛吸收富有專業(yè)精神的業(yè)內(nèi)人士參與相關(guān)立法工作，是提高地方人大智庫工作機(jī)制科學(xué)化水平的必然要求。

二是加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究。人大智庫完善科學(xué)化工作機(jī)制，必須加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究。文明行為促進(jìn)立法偏重管理和處罰，而缺少促進(jìn)舉措，凸顯理論準(zhǔn)備不足。目前，地方人大立法智庫多是政法院校的法律專家參與，這些專業(yè)人才無法代替其他領(lǐng)域人才推動(dòng)相關(guān)方面的工作創(chuàng)新。地方立法模式，一般是明確規(guī)范、設(shè)定罰則、加強(qiáng)管理。但文明行為促進(jìn)工作是高尚無止境，更需發(fā)揮模范引領(lǐng)和潮流帶動(dòng)作用。人大智庫參與文明行為促進(jìn)立法，要用科學(xué)化的工作機(jī)制吸納各方面創(chuàng)新人才，以機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。

三是注重前沿技術(shù)應(yīng)用。立法決策充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，了解和駕馭實(shí)際情況，進(jìn)行充分論證，做好定量分析和定性判斷，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)。智能技術(shù)助力，全過程人民民主能更好地將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。抓住立法質(zhì)量提升這個(gè)關(guān)鍵，扎實(shí)推進(jìn)精細(xì)化立法，科技手段提供更多渠道，讓人民更全面、更深入、更直接、更便捷、更順暢、更有效地行使權(quán)利。

四是更好發(fā)揮代表作用。人民代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的主要渠道，人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志。人大智庫要健全與人大代表開展合作研究的工作機(jī)制，邀請(qǐng)人大代表參加立法調(diào)研、論證、評(píng)估等工作。

（三）深耕全程，保證持續(xù)性。社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。地方人大及其常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)，對(duì)具體的立法項(xiàng)目一般都是全程參與，這要求人大智庫要保持工作連續(xù)性。立法智庫要在法規(guī)立法前、立法后開展全程性和經(jīng)常性工作，包括參與法規(guī)實(shí)施和人大法律監(jiān)督，從制度上和實(shí)際運(yùn)行上保證立法、實(shí)施、修法、提高全過程，實(shí)現(xiàn)全鏈條化。以立法聯(lián)系點(diǎn)為例，《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》要求，在立法前、立法中、立法后全過程參與立法及其相關(guān)活動(dòng)，形成一套環(huán)環(huán)相扣“全鏈條式”立法民意征求流程。人大智庫需要完善參與文明行為促進(jìn)具體實(shí)踐的科學(xué)機(jī)制，對(duì)文明行為促進(jìn)法規(guī)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，積極探索改進(jìn)相關(guān)工作，條件成熟時(shí)推動(dòng)法規(guī)修改。

要把全過程人民民主融入地方人大立法智庫工作各方面，進(jìn)一步拓展制度化實(shí)踐，搭建高質(zhì)量參與平臺(tái)，打造實(shí)踐全過程人民民主的鮮活載體?！?/p>