踐行全過程人民民主更好發(fā)揮人大代表在地方立法中的作用

□楊 潔

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中強(qiáng)調(diào)“發(fā)展全過程人民民主”。人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，人民代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的主要渠道。人大代表來自人民、代表人民，在踐行全過程人民民主中發(fā)揮著重要作用。修改后的全國人大組織法就充分發(fā)揮全國人大代表在全過程人民民主中的作用專門作出規(guī)定。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》強(qiáng)調(diào)“更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用”。在地方立法中深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展全過程人民民主的重要論述，就要圍繞更好發(fā)揮人大代表的作用狠下功夫，這是地方立法踐行全過程人民民主的應(yīng)有之義，也是提高地方立法質(zhì)量和效率的必然要求。

一、健全人大代表深度參與地方立法的制度保障

目前，代表參與地方立法在廣度和深度上還有一些差距，相關(guān)制度機(jī)制保障有待加強(qiáng)。要著眼于人大代表全過程參與立法，構(gòu)建一整套更加體系化、規(guī)范化的服務(wù)保障制度和工作流程。從立法規(guī)劃計(jì)劃編制到法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議、論證、評估、宣傳等立法工作，都應(yīng)當(dāng)通過不同方式擴(kuò)大和深化代表參與。

要健全法規(guī)起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》就此提出明確要求。十三屆全國人大履職以來，已邀請900余人次代表列席常委會(huì)會(huì)議，參與各項(xiàng)法律案審議，這也為地方人大作出了表率。要健全邀請代表參加立法調(diào)研、聽證、論證、評估等相關(guān)制度和流程，認(rèn)真聽取和吸納代表意見建議。要健全代表履職學(xué)法制度，考慮到立法工作專業(yè)性比較強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)幫助代表不斷提高參與立法的能力，在代表履職學(xué)習(xí)中增加憲法法律法規(guī)知識(shí)、地方立法知識(shí)與實(shí)踐等相關(guān)內(nèi)容。要健全代表參與立法的履職記錄及評價(jià)等制度，發(fā)揮正向激勵(lì)作用，引導(dǎo)更多人大代表積極參與，為地方立法貢獻(xiàn)智慧力量。要健全代表參與立法宣傳制度，善于挖掘代表參與立法的生動(dòng)事例，講好立法故事、全過程人民民主故事，增強(qiáng)地方立法透明度，充分展現(xiàn)全過程人民民主的優(yōu)勢。

圍繞更好發(fā)揮人大代表在立法中的作用，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》作出一項(xiàng)重要制度安排，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》作出重申，就是要逐步提高人大常委會(huì)專職委員特別是有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職委員比例。有的地方也已開始探索實(shí)踐，比如，浙江省委組織部去年出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代立法隊(duì)伍建設(shè)的若干意見中明確規(guī)定，“優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的年齡、知識(shí)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尤其是有立法經(jīng)驗(yàn)的委員人數(shù)，比例一般不低于15%?！币虼耍J(rèn)真貫徹落實(shí)中央有關(guān)決策部署，健全相關(guān)配套制度，加快推進(jìn)“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職委員比例”這項(xiàng)重要工作，更好適應(yīng)新時(shí)代地方立法工作現(xiàn)實(shí)需要。

二、把辦理代表議案建議與地方立法緊密結(jié)合起來

提出議案和建議是人大代表依法履行職責(zé)的重要方式，蘊(yùn)含著人大代表對有關(guān)工作的高度關(guān)注和深入思考，其中有不少涉及到立法事項(xiàng)。要尊重代表主體地位，強(qiáng)化系統(tǒng)思維，將辦理代表議案建議與地方立法工作緊密結(jié)合起來，加強(qiáng)對代表議案建議的研究梳理，科學(xué)論證相關(guān)建議法規(guī)項(xiàng)目的必要性、可行性等，將其作為編制地方立法規(guī)劃計(jì)劃、推進(jìn)法規(guī)“立改廢”的重要參考，對于其中反映人民群眾關(guān)心關(guān)切、事關(guān)人民群眾切身利益的重要立項(xiàng)項(xiàng)目，要及時(shí)納入立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃。以山東省人大工作為例，省十三屆人大三次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的37件代表議案中，8件議案涉及的立法項(xiàng)目已經(jīng)審議通過，6件已進(jìn)行初審，15件已列入立法計(jì)劃，充分體現(xiàn)了對代表議案建議的高度重視和充分吸納。

要主動(dòng)加強(qiáng)與提議案建議代表的聯(lián)系溝通，通過邀請參加立法調(diào)研、立法論證聽證等多種方式，聽取代表意見，汲取代表智慧，凝聚共識(shí)合力。注重做好代表議案辦理進(jìn)展情況的適時(shí)反饋，在重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，比如，代表議案涉及的法規(guī)項(xiàng)目列入立法規(guī)劃或年度立法工作計(jì)劃、常委會(huì)會(huì)議安排初次審議、經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議通過，可以通過信函、電話等方式將有關(guān)情況告知議案領(lǐng)銜代表，用心用力將好事辦好。同時(shí)，要堅(jiān)持實(shí)事求是，盡力而為，量力而行，對代表議案涉及的法規(guī)項(xiàng)目，經(jīng)深入研究論證后，如果存在超越地方立法權(quán)限、暫不具備立法條件等情形的，要主動(dòng)與議案領(lǐng)銜代表聯(lián)系溝通，做好解釋說明工作，取得代表的理解?？傊?，要緊緊圍繞更好發(fā)揮代表作用，努力實(shí)現(xiàn)立法工作和代表議案建議工作雙促進(jìn)、雙提升。

三、注重發(fā)揮好有專業(yè)背景和專業(yè)特長的人大代表在立法中的作用

這既是更好發(fā)揮代表作用的務(wù)實(shí)舉措，也是提高地方立法質(zhì)量的有力依托。隨著地方立法工作的深入推進(jìn)，專業(yè)性強(qiáng)的法規(guī)項(xiàng)目明顯增多，新興領(lǐng)域立法任務(wù)加重，迫切需要更多專業(yè)力量的參與和支持。人大代表來自各行各業(yè)，其中很多是相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的專家，邀請他們參與相關(guān)立法、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢至關(guān)重要。對于專業(yè)性強(qiáng)的法律草案，全國人大常委會(huì)法工委印發(fā)相關(guān)專業(yè)或領(lǐng)域的代表征求意見，這種做法值得地方人大學(xué)習(xí)借鑒。有的地方采取成立代表專業(yè)小組的做法，也具有一定參考價(jià)值。比如，四川省人大常委會(huì)于2020年組建了10個(gè)代表專業(yè)小組，小組成員一般由具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)、從事相關(guān)專業(yè)工作的省人大代表組成；湖南省人大常委會(huì)于2020年成立了該省首個(gè)代表專業(yè)小組（社會(huì)領(lǐng)域）。這都有利于發(fā)揮代表的專長和優(yōu)勢，更好地推動(dòng)立法等工作。

圍繞發(fā)揮好有專業(yè)背景和專業(yè)特長的人大代表在立法中的作用，還可以進(jìn)行一些整體性、長遠(yuǎn)性的謀劃和創(chuàng)新。比如，鑒于地方立法工作規(guī)劃的周期一般是五年，在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上與每屆人大代表的任期基本一致，可以根據(jù)代表的專業(yè)特長、個(gè)人意愿，對照立法規(guī)劃中的法規(guī)項(xiàng)目，逐一“對號(hào)入座”，在代表任期伊始就列出邀請其參與相關(guān)法規(guī)項(xiàng)目的計(jì)劃表，另外考慮到新增法規(guī)項(xiàng)目等因素，可再根據(jù)每年的地方立法工作計(jì)劃對代表參與的具體法規(guī)項(xiàng)目作適度調(diào)整，這樣既能夠發(fā)揮代表專長、并且讓代表有充足的時(shí)間和精力投入到相關(guān)立法的調(diào)研和思考，也能夠確保每位代表在一屆任期內(nèi)至少參與一件法規(guī)的立法工作。

四、積極發(fā)揮人大代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）在地方立法中的作用

人大代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）是代表密切聯(lián)系群眾、依法履行職務(wù)的重要平臺(tái)載體，也是人大工作的重要前沿陣地。一些地方依托代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）深入開展立法征求意見、普法宣傳教育等工作，取得了良好效果。比如，濟(jì)南市人大常委會(huì)法制工作室去年在萊蕪區(qū)召開《濟(jì)南市生活垃圾減量與分類管理?xiàng)l例（草案）》征求意見座談會(huì)，期間首次依托人大代表聯(lián)絡(luò)站聽取12名市、區(qū)人大代表的意見建議；今年6月北京市東城區(qū)人大常委會(huì)圍繞《北京市接訴即辦條例（草案）》，組織33名市人大代表、261名區(qū)人大代表，到16個(gè)代表之家、70個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站，征求了1617名市民群眾對條例草案的意見建議448條；河北省人大常委會(huì)充分發(fā)揮全省人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站的作用，定期組織代表進(jìn)“站”入“家”，生動(dòng)直觀向群眾宣傳憲法法律法規(guī)知識(shí)，人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站成為憲法法律宣傳站。

隨著人大代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）在立法中發(fā)揮著越來越有效的作用，近年來呈現(xiàn)出人大代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）與基層立法聯(lián)系點(diǎn)融合發(fā)展的趨勢。比如，去年全國人大常委會(huì)法工委新增了5處基層立法聯(lián)系點(diǎn)，河北省正定縣正定鎮(zhèn)“人大代表之家”就位列其中；廣西南寧市人大常委會(huì)去年制定了《南寧市人大代表聯(lián)絡(luò)站與基層立法聯(lián)系點(diǎn)深度融合標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案》，推動(dòng)代表工作和立法工作深度融合。

為此，建議有立法權(quán)的地方人大高度重視、積極發(fā)揮人大代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）在地方立法中的作用，引導(dǎo)和支持人大代表依托聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）更加普遍、更為深入地參與立法項(xiàng)目征集、法規(guī)草案征求意見、普法宣傳教育等工作，特別是對于一些事關(guān)群眾切身利益的法規(guī)項(xiàng)目，可以把立法聽證會(huì)、論證會(huì)放在代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）中召開，廣泛聽取人大代表、基層干部群眾的意見建議，使立法更好地反映民意、集中民智、凝聚民心。在新增基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，也可以對履職成效明顯的代表聯(lián)絡(luò)站（點(diǎn)）予以重點(diǎn)考慮，以利于發(fā)揮優(yōu)勢疊加效應(yīng)，更好服務(wù)和推進(jìn)立法和代表工作。■