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    問題一:關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)

    2021-11-12 10:43:48
    民主與法制 2021年28期
    關(guān)鍵詞:被申請人行政復(fù)議爭議

    章劍生:行政復(fù)議具有執(zhí)行性、司法性雙重性質(zhì)

    行政復(fù)議就是一種執(zhí)行性、司法性兼而有之的行政權(quán)。

    第一,就執(zhí)行性而言,如同行政復(fù)議法立法草案說明所言:“按照草案規(guī)定,除法律另有規(guī)定外,行政復(fù)議實行一級復(fù)議制,不搞兩級復(fù)議;具體復(fù)議事項由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)承辦,作為它的一項工作任務(wù),不另設(shè)獨立的、自成系統(tǒng)的復(fù)議工作機(jī)構(gòu);行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議,原則上采取書面審查的辦法,根據(jù)被申請人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對該具體行政行為進(jìn)行審查,不再重新取證。”

    行政復(fù)議執(zhí)行性在內(nèi)部呈現(xiàn)其層級模式的運作過程,不參與行政復(fù)議過程的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有權(quán)否決復(fù)議工作機(jī)構(gòu)的復(fù)議結(jié)論,同時對行政復(fù)議承擔(dān)全部法律責(zé)任。更為重要的是,行政復(fù)議決定是法院可以作合法性審查的行政決定,只不過它在某些方面不同于其他行政決定。

    第二,就司法性而言,行政復(fù)議外部運作過程呈三角模式,即在申請人和被申請人的對抗關(guān)系中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于對被申請行政行為合法性審查基礎(chǔ)上,對申請人的請求作出具有法律效力的行政復(fù)議決定。在這種模式中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)法律地位在外觀上接近于訴訟中的法院。盡管行政復(fù)議決定是行政決定,但行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上不能依職權(quán)調(diào)查取證,用于支持一方的請求,而應(yīng)當(dāng)是基于雙方提交的證據(jù)作出事實認(rèn)定;在法律適用上,行政復(fù)議機(jī)關(guān)重點是審查被申請人首次適用法律是否正確,可以用自己的法律意見代替它認(rèn)為被申請人不正確適用法律的觀點。因此,行政復(fù)議與行政訴訟有相似性,即在申請人請求下對被申請人作出的行政行為進(jìn)行合法性“復(fù)審”。但是,這樣的定性往往被認(rèn)為行政復(fù)議過于注重程序,沒有效率。

    周佑勇:行政復(fù)議具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)

    行政復(fù)議具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)。

    所謂準(zhǔn)司法,就是具有類似于普通司法的性質(zhì),又不完全等同于普通司法,我們稱之為“行政司法行為”。行政復(fù)議不同于一般的具體行政行為,而是一種行政司法行為,其程序?qū)儆跍?zhǔn)司法性質(zhì)。

    這是因為,行政復(fù)議的內(nèi)容是解決爭議;作為其主體的復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)上是爭議雙方的中間裁決人;其程序的啟動必須依相對人的申請,否則復(fù)議機(jī)關(guān)不能主動實施復(fù)議行為,也就是說,它采用了類似于普通司法程序中的“不告不理”原則。

    所有這些都表明,行政復(fù)議不同于一般行政執(zhí)法,而類似于普通司法。因此,行政復(fù)議需采用比一般行政執(zhí)法更加嚴(yán)格的程序,如申請、受理、審查和裁決等。但是,行政復(fù)議畢竟是一種行政行為,不可能完全等同于司法程序,所以其程序稱為“準(zhǔn)司法程序”。

    徐運凱:行政復(fù)議的行政司法特性凸顯,具有準(zhǔn)司法特質(zhì)

    行政復(fù)議既區(qū)別于行政執(zhí)法,又迥異于行政訴訟,其行政司法屬性凸顯。

    從行為特征看,行政復(fù)議主體是行政機(jī)關(guān),行政復(fù)議在形式上構(gòu)成行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的活動。但從活動內(nèi)容上看,行政復(fù)議機(jī)關(guān)裁決行政爭議是履職的具體表現(xiàn)。

    作為居中裁決者,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在解決行政爭議過程中實現(xiàn)了對權(quán)益的救濟(jì),具有明顯的準(zhǔn)司法特質(zhì): 一是被動性,這與行政管理和一般執(zhí)法監(jiān)督迥異,行政復(fù)議是基于行政相對人的申請而啟動,“不告不理”是基本原則。二是中立性,行政復(fù)議是三方行為,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議活動中處于中立地位,居中對行政機(jī)關(guān)和行政相對人間的爭議進(jìn)行裁決。三是事后性,與一般意義上的行政執(zhí)法監(jiān)督不同,行政復(fù)議并非是行政執(zhí)法的過程性監(jiān)督,而是屬于事后監(jiān)督與救濟(jì)。

    可見,行政司法行為的定性,充分展現(xiàn)出行政復(fù)議的二元面向,行政面向彰顯出行政復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)力來源的屬性,司法面向體現(xiàn)了復(fù)議程序啟動的原點(即對老百姓權(quán)益的救濟(jì))以及行政復(fù)議權(quán)的基本內(nèi)容(即化解行政爭議)。

    曹鎏:行政復(fù)議構(gòu)成行政司法行為,兼具“行政”和“司法”雙重屬性

    作為行政機(jī)關(guān)通過行政監(jiān)督權(quán)化解行政爭議的行政活動,行政復(fù)議本質(zhì)上構(gòu)成一種行政司法行為,兼具“行政”和“司法”的雙重屬性。

    前者強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的行政監(jiān)督面向,即源自于行政系統(tǒng)必須建立并完善自律性的監(jiān)督機(jī)制,以實現(xiàn)自我糾錯和自我補(bǔ)救,進(jìn)而最大限度地維護(hù)國家和社會公共利益。但這里的監(jiān)督又區(qū)別于普通的行政監(jiān)督機(jī)制,“不告不理”是基本準(zhǔn)則,行政監(jiān)督權(quán)由老百姓通過個案啟動,從而形成行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議申請人以及行政復(fù)議被申請人之間的三方法律關(guān)系。

    后者強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議迥異于行政立法和行政執(zhí)法行為,因應(yīng)于行政爭議產(chǎn)生于行政系統(tǒng)內(nèi)并最適宜于在行政系統(tǒng)內(nèi)得到快速、順利化解的客觀現(xiàn)實,行政行為必然衍生出一種具有司法特色和功能的特殊形式。這里的司法并非司法化,而是因為“司法”的精髓在于能夠公正解決兩造之間的爭議,用司法作為公正的代名詞,旨在突出公正性構(gòu)成復(fù)議生命力根本支撐點的應(yīng)然邏輯。由此,行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過化解行政爭議又實現(xiàn)了對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的保護(hù),行政復(fù)議亦是一種能夠捍衛(wèi)公平正義進(jìn)而有效協(xié)調(diào)、疏通官民關(guān)系的重要機(jī)制。

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